职业教育治理的多维价值、原则与发展路向

廖洪清

摘 要 职业教育由“管理”走向“治理”是实现教育治理现代化的现实要求。在借鉴西方治理理论的基础上，我国职业教育治理必须明确多维价值，为职业教育治理实践提供有效的价值范式。以本土化治理为导向，遵循权责非线性转移原则，进一步明确各主体的权责关系，以多元化权力制衡为基础，形成职业教育多元化治理格局。在此基础上，以治理现代化作为职业教育治理的未来发展路向，适时做好职业教育法律的“破”与“立”，推进职业教育治理法律现代化；科学引导职业教育治理结构由“二元”向“三元”转变，促进职业教育治理结构现代化；加快职业教育治理模式改革，实现“管”“办”“评”相分离，实现职业教育治理模式现代化。

关键词 职业教育治理；现代化；多维价值；“二元”结构；“三元”结构

中图分类号 G710 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）34-0061-05

一、职业教育治理的多维价值

职业教育治理是一个多元主体共治的过程，强调政府、学校、社会等职业教育利益相关者共同参与，形成一个多元化的治理格局[1]。职业教育治理价值为职业教育多元主体共治提供了方向和指针，科学的价值导向能够有效化解各主体在职业教育治理过程中所产生的疑惑、迷茫和失落等问题，通过治理价值的疏导使各主体获得归宿感、认同感和方向感。职业教育治理蕴含着多层价值维度，主要包括主体价值、底线价值和终极价值三个层面。

（一）主体价值：实现人的自由全面发展

马克思在《1884年经济学——哲学手稿》指出，人类社会发展的理想目标是实现人的自由全面发展，而教育是实现人全面发展的唯一方法。职业教育作为职业导向性较强的教育类型，其产生的根源在于社会劳动分工，由劳动分工所带来的专业职业教育对受教育主体具有职业定向影响，容易导致个人的片面发展，最终产生“劳动异化”，这有悖于教育实现人全面发展的理想目标。通过对职业教育治理活动和行为进行引导，最大化地消解受教育者的“劳动异化”现象，同时，要求职业教育治理行为必须强调受教育者的主体地位，着力实现人的自由、全面、多元化发展。因此，职业教育治理是促进人的全面发展的动力源泉，职业教育治理的目标之一就是对人的教育权利诉求作出回应，尊重受教育者的个性，鼓励多元成才，为学习者的未来发展提供充足的可持续发展空间。

教育自由是每个公民所应享受的权利，教育应当是一个自由的教育[2]。职业教育治理要主动承担起维护受教育者选择自由权、表达自由权、学习自由权等的责任，充分发挥学习者参与职业教育的积极性、主动性和创造性。同时，职业教育治理除了维护受教育者的教育参与自由权之外，还应担负起实现职业教育治理主体的发展自由，发挥职业教育治理的民主活力，尤其要充分维护弱势主体在多元职业教育治理体系中的利益诉求表达、决策参与和监督权的行使。这样不仅可以实现职业教育治理自由，同时还能有效规范教育行政行为，防范教育行政权错位、失位和越位现象的发生。当前，我国职业教育正处于一种非均衡、粗放式的发展状态，在一定程度上导致教育文化权利发展与社会大众日益增长的全面利益需求相脱节，不利于实现人的自由全面发展。鉴于此，应通过探索集约型、均衡式的职业教育发展模式，革新职业教育治理理念，以服务于社会大众的全面利益诉求为己任，提升劳动者的人力资源水平，推动人的自由全面发展。

（二）底线价值：提升职业教育发展效率，构建职业教育新秩序

提高职业教育发展效率是职业教育治理关注的永恒主题，职业教育发展效率即职业教育投入与产出之间的关系。在职业教育资源一定的情况下，对其进行科学治理能够实现职业教育资源的优化配置，实现职业教育运行效率的提升，从而达到更好的产出效果。同时，构建职业教育新秩序也是职业教育的底线价值之一，职业教育新秩序是对传统职业教育活动或行为的任意性、偶然性、情绪化的超越和否定，也是对职业教育管理活动和运作模式进行科学规划所达到的一种有序化状态。

一般来说，教育效率和教育秩序在语义层面具有价值中立性，在不同语境下所表达的含义有所不同，既有正向含义，也有负向含义。职业教育治理所追求的教育效率和教育新秩序无疑是一种正向化的含义，职业教育治理本身就是一种多元化治理，强调多主体参与决策管理，治理过程重视民主化氛围的营造，使教育决策更加科学，正向的教育效率和教育秩序更容易达到。从另一个视角来看，治理本身也是一个权力分化的过程，职业教育多元主体参与治理虽然达到了对教育行政权的分化，但分权在某种程度上会导致管理行为的低效，甚至陷入一种无序化状态，尤其在职业教育治理体系还不够完善的情况下表现得最为明显。职业教育治理涉及到民主与效率、秩序的关系，职业教育治理是教育民主管理的重要表达形式，共同治理与民主管理需要更多的沟通、协商，相较而言，耗时较长，决策过程中难免会出现不同程度的效率损失，远不如个人决策来得快，但民主是一种制度化、理性化的纠错机制，其有助于科学决策的达成和实施，为教育发展带来“长期效率”。因此，维持职业教育发展效率、建立新的教育秩序是职业教育治理必须遵守的价值底线。

（三）终极价值：实现教育的公平正义

公平正义是现代社会发展的本质所在，也是现代职业教育治理的终极目标[3]。通过职业教育治理以提高职业教育效能，充分发挥职业教育在促进教育公平中的应有效用。职业教育效能的高低主要以职业教育对于个人成长和社会发展的贡献程度作为衡量标准，现代职业教育要以人的全面发展和社会的全面进步为出发点和落脚点，并紧紧围绕这两大发展目标开展教育活动，切实发挥其在促进受教育者个人发展、提高劳动者就业能力方面的独特优势，在提升受教个人素养和水平的同时，进一步促进社会发展。

教育公平是时代发展赋予职业教育义不容辞的责任，平等地接受教育是现代公民所享有的基本权利，职业教育治理的终极价值就是实现教育公平。职业教育为擅长技能操作，动手能力较强的个体提供了很大的发展空间，体现出教育的公平性价值。同时，职业教育并非会对劳动者的社会阶层产生固化作用，而是能够有效促进社会阶层的流动，为社会弱势群体提供了很好的技能获得和利益表达平台。相比而言，职业教育比其他教育类型更多地担负起社会“拖底”责任[4]，实现受教育者“体面就业”、“体面生活”是职业教育重要任务之一，其可以让职业技能人才通过接受更高层次和质量的职业教育，获得职业晋升的空间，促进底层劳动者向社会上层流动，进一步发挥在促进平等性公平、差异性公平、补偿性公平中的作用。

二、职业教育治理的原则指向

（一）本土治理原则

不同国家和地区的经济条件、文化环境不同，职业教育发展水平各有差异，因此，职业教育治理所采取的措施和政策倾向也各不相同，这就要求职业教育治理应做到因地制宜。在我国职业教育治理过程中，应紧密围绕我国职业教育的发展特点和现状，充分考虑到我国经济社会所处的发展阶段和文化环境，在遵循本土化原则的基础上，采取适合我国国情的职业教育治理行为和举措，以促进我国职业教育治理实践的深入开展。一是应立足于我国具体国情，在治理中有选择地借鉴西方治理理论，通过职业教育治理实践的深入开展，形成具有本土化的职业教育治理模式；二是结合我国职业教育的发展特点，积极推进我国职业教育学科研究的本土化，形成与我国职业教育发展相匹配的教育治理理论；三是针对我国区域职业教育发展不平衡的现状，在治理实践中应充分尊重各个区域的文化特点和经济发展现状，有的放矢地采取相应职业教育治理措施，最大限度地实现职业教育与区域经济的良性互动。总之，职业教育治理应以本土化原则为本，坚持治理理论与实践相结合，形成具有我国自身特点的职业教育治理模式。

（二）权责明确与权力多元化制衡原则

在职业教育发展中，权责不清会导致权力的越位、错位甚至缺位现象，权责明确是职业教育治理的基本要求。职业教育治理现代化要求政府要实现职能转型，由过去扮演“全能型”角色向“服务型”角色转变[5]，在职能范围上也要由传统的“全能主义”转向现代的“有限主义”。职业教育治理要正确地处理好纵向和横向两种权力，在纵向权力上要明确各个层级部门的权力边界和职责范围，避免各层级部门的权责混乱；与纵向权力强调层级相比，职业教育横向权力比较注重主体性，主要是指职业教育权在政府、学校、社会等不同主体之间的分配，明确职业教育的横向权力分配要求各主体明确自身的权力性质和作用对象、范围，以免教育权力在不同主体之间出现滥用或缺位等问题。坚持权责明确原则是职业教育“管”“办”“评”相分离的必然要求，在权力导向上，政府要发挥好宏观调控职能，而学校、社会要在职业教育的微观调控和监督评价中履行好其应有的职责，以促进职业教育的科学治理。

在明晰各个主体权责的基础上，为了更好地发挥职业教育权力的效用，需要形成权力的多元化制衡机制。权力多元化制衡是实现职业教育治理现代化的必由之路。要想实现职业教育权在政府、学校、社会等主体之间合理配置，必须构建一种相互依赖、相互制约的权力运行机制。一方面，权力相互依赖能够更好地促进多元主体在职业教育治理中的协作配合，发挥各主体在职业教育治理中的积极性和主动性；另一方面，权利相互制约能够对各主体的行为起到规范作用，在职业教育治理中达到一种权力平衡，实现职业教育治理效率的“帕累托最优”。在传统职业教育管理模式中，政府处于权力的中心，独揽职业教育管理的决策权，学校、社会处于一种无条件服从状态，政府与学校、社会的关系主要是单一指令性的支配关系，职业教育治理的提出，正是要打破这种畸形关系，形成职业教育的多元化共治格局。在现代职业教育治理理念主导下，职业教育治理要求遵守权力的多元化制衡原则，必须打破政府对教育权的一元垄断地位，实现职业教育权力配置的多元化，同时，还要保障职业教育资源供给、生产与监督相分离，在多元治理主体之间形成一种相互依赖、相互制衡的关系，从而避免权力过度膨胀所导致的权力失衡、教育治理失效等问题的发生。

（三）权责非线性转移与权力重心适度下移原则

权责非线性转移是职业教育治理过程中必须遵守的重要原则之一，也是处理职业教育权力分配、权责转移关系的根本性原则。充分认识权责非线性转移原则，必须明确职业教育治理权的得失关系并非简单的“政失即校得”、“政失即社得”或“校社失即政得”的直线对应关系，也不是“权随责走”或“责随权走”的线性关联关系。遵守权力非线性转移的重要支点是在职业教育治理权责分配过程中打破简单的线性对应权力关系观，明确职业教育治理权在政府、学校和社会等主体之间的分配中还存在着一种中间要素，对各主体的权力进行着调节。权力的“得”与“失”并不是一种线性关系，即教育权力获得者并不一定与教育权力失去者存在直线对应关系，职业教育由“一元”管理走向“多元”治理必然会对政府的教育权力产生分化，政府的权力并不是完全下放给职业院校，而是部分下放给社会主体，如对职业院校办学的监督权可以由社会专业组织执行。同时，权责非线性转移并非意味着职业教育权力转出主体在权力转移以后就可以免去相应责任，尤其是对政府而言，权力下放并非是责任的下放，政府向学校、社会分享职业教育管理权力，但却不能向各主体转移其作为公共教育主要供给者的责任。

教育权力适度下移是社会发展的必然，在不同阶段政府对教育权力的集中度也应不同，政府要根据社会经济发展状况和教育发展水平作出适度调整，在社会发展和教育水平较低的情况下，政府对教育权的集中度较高，有利于对教育资源的统一调配和管理，发挥教育应有的优势。然而，随着社会经济发展程度越来越高，学校、社会对教育治理权的渴求日益强烈，政府对教育权力下放和权力重心下移成为必然趋势。面对社会发展的现实要求，政府应逐步加大对学校、社会等主体职业教育权力重心下移，提高职业院校自身的自主办学和管理权限，加大职业教育管理权力在社会方面的配比，为社会参与职业教育治理提供充足的空间，充分发挥社会在职业教育治理中的监督和中介作用。

三、职业教育治理的未来发展路向——实现治理现代化

（一）职业教育治理法律现代化：做好法律建设的“立”与“破”

建立健全职业教育法律体系，为职业教育治理提供法律依据和支持，依法治理是职业教育治理走向现代化的必由之路[6]，而健全的法律体系是职业教育法治化的基础。一方面，加快完善教育法律法规，能够为职业教育治理行为和活动提供合法化基础，保障职业教育治理的效率和威严；另一方面，完善的法律保障，能够更好地激发职业教育多元化治理主体的能动性，为深化职业教育改革发展让渡必要的空间。当前，我国教育法治化建设较为缓慢，难以跟上教育现代化的发展需要，尤其在职业教育法律建设上表现得更加突出，一是职业教育立法较为分散，主要表现在地方立法较多，遍地开花现象严重，导致职业教育法律的完整性和统一性不足；二是有关职业教育立法、执法、守法和法律监督等活动还未形成科学的制度规范，职业教育法制运行机制尚未建立等。针对这一现实状况，为实现职业教育治理现代化，必须加快完善职业教育法律法规体系，在职业教育法律建设上适时做到“破”与“立”。“破”主要指打破旧有落后的法律法规束缚，对不适应现代职业教育发展的相关法规及时进行更新、修订或删除。“立”强调新法条、规章的编纂与实施，特别是围绕职业教育治理现代化的要求，适时将那些已经经过实践检验的较为成熟的职业教育治理制度、政策、文件上升为教育法律，为职业教育治理提供坚实完善的法律后盾。同时，还要根据不同职业教育治理主体的特点、任务、要求，建立健全规范各个治理主体行为的法律体系，进一步明确各治理主体之间的权责关系，为职业教育多元治理主体之间互动、协作、沟通关系的建立和维系提供法律制度支持。

（二）职业教育治理结构现代化：由“二元”向“三元”结构转变

自亚当·斯密强调发挥市场这双“无形之手”在社会资源配置中的作用以来，以“政府、市场”为主导的“二元”结构范式引领了西方国家的政治统治框架[7]。随着20世纪80年代民间组织（非政府组织）的兴起与发展，为政府的政治统治提供了更加多元化的管理范式，以“政府、市场、社会”为主导的“三元”治理结构初现雏形，有效解决了单一依靠传统国家管理、市场调节所导致的政府失灵、市场失灵问题。改革开放以来，我国逐步由计划经济走向市场经济，在治理方式上由传统的政府“一元”管理向“政府、市场”二元结构治理转变。职业教育治理走向现代化的关键在于正确处理“政府、市场、社会”三者之间的关系，在职业教育治理方式上需要由过去的“政府垄断”发展到现代的“多元主体协同”。根据职业教育治理现代化的要求，必须对政府的职业教育治理权力和职能进行重新配置，在治理理论指导下，实现政府从“政府垄断”向“政府主导”的治理职能转型，打破垄断，在发挥政府在职业教育治理中的经济调节、市场监管、公共服务等职能的基础上，引入市场竞争和社会多主体参与，实现政府与市场、社会的有机结合，从“碎片化”的政府垄断模式转变为网络型多元治理模式。

治理结构现代化是实现职业教育现代化的重要构成要件[8]，加快推进职业教育治理结构现代化必须按照“多一些治理、少一些统治”的思路开展，在职业教育治理范式上由“政府、市场”为首的“二元”结构转向“政府、市场、社会”共同治理的“三元”治理结构。构建职业教育“三元”治理结构要注意合理运用各方之力，发挥各个主体的最大化优势。首先，促进职业教育治理现代化，必须合理运用政府之“力”。面对当前政府在职业教育治理中存在“拉力”、“阻力”过大，对职业院校自主办学行政化干预过强的现状，必须重构政府的职能权限，合理运用政府之“力”，通过政策引导，制定实施旨在引领职业教育发展的教育政策，变“拉力”、“阻力”为“推力”、“引力”，为推进职业教育治理现代化营造良好的“生态环境”。其次，促进职业教育治理现代化，必须有效凝聚社会之“力”。社会参与是推动职业教育治理现代化的重要力量，职业教育治理要求职业院校要主动面向社会、融入社会，积极吸纳社会主体的参与，这也是促进职业院校由封闭管理走向开放治理的必由之路。第三，有效整合职业院校内部资源，提升职业院校自我治理能力和治理水平，形成治理“合力”。职业院校内部治理结构和状况对职业教育治理现代化的实现产生直观影响，深化职业院校内部管理体制改革，调整职业院校内部组织结构和管理运行机制，充分调动职业院校治理主体的积极性和主动性，以达到在职业教育治理中的集合效应。民主化作为职业教育治理现代化的重要指向，保障广大师生参与职业院校治理不仅是民主化的重要体现，更是推进职业教育治理能力现代化的现实要求，因此，培养师生共同参与学校治理的意识和能力就显得尤为重要。

（三）职业教育治理模式现代化：“管”“办”“评”相分离

职业教育治理现代化离不开多方主体的协助和配合，需要厘清各主体在职业教育治理中的权责关系，积极探索“管”“办”“评”相分离的职业教育治理模式[9]，促进职业教育治理向现代化转向。政府作为职业院校的主办者，需要由过去的微观直接管理走向间接宏观治理，治理重心应放在职业教育相关的政策法律建设上，同时，还要履行起监督职业院校办学行为，为职业教育发展营造良好的内外部环境等重任。职业院校作为教育教学活动的执行主体，应落实好自主办学定位，做好发展规划，实现独立自主发展。社会专业组织作为“评”的主体，应发挥出职业教育评估中的作用。总之，“管”“办”“评”相分离是职业教育治理走向专业化和现代化的必由之路，各主体在职业教育治理中各司其职，切实做到“不越位”、“不缺位”，共同为实现职业教育治理现代化这一共同目标努力奋进。

首先，政府在职业教育管理中应扮演好“掌舵者”角色，掌握好管理的“度”。“掌舵者”角色要求政府应主动承担起在职业教育治理中的“指挥者”、“教练员”职责，负责制定和完善职业教育相关的政策制度，指导和监督各方职业教育治理主体的行为，充分发挥在职业教育治理中的宏观调节作用，更好地引领职业教育发展。其次，职业院校要不断强化办学自主性，提高“办”的特色和水平。当前“管”“办”“评”相分离的教育治理模式改革，为学校的自主办学提供了广阔的空间，职业院校应抓住改革机遇，变“被动”为“主动”，充分利用教育行政部门所下放的权力，消除对教育行政机构的习惯性依赖，提高自主办学意识和学校领导者的院校治理水平，进一步激发学校的创造活力，促进职业教育的跨越式发展。最后，发挥社会组织在职业教育评估中的专业优势，提升“评”的科学性和透明度。与政府相比，社会专业评估组织不仅相对专业，而且作为第三方机构独立性较强，对职业院校的评估也更为客观、科学。因此，应积极探索以非政府组织为首的社会专业评估结构作为教育评价的主体，政府应积极向社会专业组织授权，深入推进职业教育治理的“管”“办”“评”相分离，由过去政府主导下教育评价向由政府、社会专业组织、公众等多主体相结合的多元评价方式转变，使社会专业组织和公众真正享有并掌握教育评价权和监督权，进一步推动职业教育治理的民主化进程，最终实现职业教育治理现代化。

参 考 文 献

[1]关晶.现代职业教育体系的“现代性”辨析[J].中国高教研究，2014（11）：25-28.

[2]王彩波，陈亮.中国特色国家治理现代化的核心要素及其表征——基于“价值多维性—主体层次性—方法复合性”的分析[J].江苏社会科学，2015（4）：113-120.

[3]褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：4-11.

[4]杨清.区域教育治理体系现代化：内涵、原则与路径[J].河北师范大学学报：教育科学版，2015（5）：131-136.

[5]王珊，苏君阳.走向现代教育治理的教育管理权力重构[J].现代教育管理，2015（5）：27-31.

[6]张建.教育治理体系的现代化：标准、困境及路径[J].教育发展研究，2014（9）：27-33.

[7]范逢春.国家治理现代化：逻辑意蕴、价值维度与实践向度[J].四川大学学报：哲学社会科学版，2014（4）：86-94.

[8]张乐天.推进学校治理能力现代化：意义、重心与路径[J].复旦教育论坛，2014（6）：5-9.

[9]柳燕，李汉学.浅析我国教育治理中“管办评分离”的改革路径[J].天津师范大学学报：基础教育版，2015（3）：14-19.