新自由主义与发展型国家的衰落

张晨+王娜

摘要：在“东亚经济奇迹”中扮演了极为重要角色的发展型国家在20世纪90年代日趋衰落。对于发展型国家衰落的主流解释坚持乏味的内因论，把发展型国家衰落的原因主要归结为其自身的制度缺陷。但是，这种解释仅仅是出于“国家失败论”的市场原教旨主义教条，而并未提供令人信服的证据。发展型国家衰落的根本原因来自于外部强制性力量而并非其制度本身，美国新自由主义政策的推行从多个方面直接削弱了东亚经济体的国家能力，导致了东亚发展型国家的最终衰落。对于中国而言，需要反思和警惕美国新自由主义政策的影响，抵御外部力量对我国国家能力的削弱，不断增强和改善国家能力，保证经济社会持续稳定发展。

关键词：发展型国家；新自由主义；国家失败论；东亚金融危机；市场原教旨主义；国家能力；精英官僚体系

中图分类号：F091.352 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2015）03-0013-05

一、发展型国家①及其典型特征

东亚的复兴是20世纪后半期以来最为引人注目的地缘经济现象。从1960年代开始，日本以及之后涌现出的中国台湾、韩国等经济体，保持了长达20多年的经济高增长，年均经济增速高达7%～8%，创造了举世公认的“东亚奇迹”。在对这一重大历史性经济成长的众多解释之中，发展型国家理论无疑极为重要。该理论从现实经济发展过程出发，对自由主义的发展理论进行了批判，将早已被自由主义理论驱逐的“国家”找了回来，并将其置于解释经济发展的中心。

根据发展型国家理论的概括，发展型国家一般具有如下典型特征。一是强烈而持续的发展意愿。例如，韦斯和霍布森认为发展型国家的首要特征即是将发展视为优先目标[1]。卡斯特提出，当国家将其合法性建立在推动和维持社会经济发展之上，并将发展理解为稳定的高经济增长率和生产力提升的结合时，其就可称为发展型国家[2]。二是国家的自主性。发展型国家较强的自主性体现为通常具有一个高效的精英官僚体系，并在这个官僚体系特别是其中经济领航机构的领导下，实施合理有效的经济发展政策。三是紧密的政商关系。发展型国家内部重要的一个特征就是政府与企业之间紧密的公私合作关系。例如，日本的工业联会和商界联盟，通产省的咨询会议和国会成员干部会议，还有无数的研究小组，以及所有来自日本核心权力中心的通产省官员及领导人。通过国家与企业的合作，可以充分获取和分享信息，取得基本共识，从而有效地推行产业政策。

二、对发展型国家衰落的主流解释

然而，随着日本在20年代90年代开始经历“失去的20年”，特别是1997年亚洲金融风暴致使东亚经济体普遍遭受重创，先前成就了“东亚奇迹”的“发展型国家”则成为了反思和质疑的对象，其中众多研究试图从以下三个方面解释发展型国家衰落的原因。

第一，发展型国家的阶段适用性。这一解释认为，国家在后发经济体的发展中，的确能够起到巨大的推动作用，东亚奇迹中的发展型国家即是如此。但是，随着后发经济体发展水平提高和与先进国家水平趋同，国家的作用就将越来越难以发挥。也就是说，发展型国家只具有阶段适用性，只能在经济追赶过程中发挥积极作用，而当经济发展到一定阶段，国家对经济的干预必将失去效果甚至会起消极作用。因此，东亚发展型国家的衰落正是其经济发展阶段性的结果，随着它们经济发展水平与先进国家趋同，发展型国家也必然退出历史舞台，而东亚金融危机的爆发正是退出不及时的表现。

第二，国家自主性的环境依赖性。这一解释认为，对于发展型国家具有核心重要性的“自主性”强烈地依赖于这些国家特殊的内部和外部环境。就外部环境而言，这一解释强调冷战格局的结束和全球化进程对发展型国家外部环境造成的变化。例如，朱天彪认为，冷战格局下的国家安全考量是形成强烈而持续的发展意愿的根源，而冷战结束后政治军事环境的缓和则导致了共同发展意愿的瓦解。[3]民族国家过时论的“旗手”大前研一宣称，“从经济活动的真实流动角度讲，民族国家已经失去了他们作为今天无国界的全球经济中的有意义的参与单位的作用”，并将批评的矛头直指日本政府的经济干预政策。[4]就内部环境而言，这一解释强调发展型国家内部社会力量的崛起和政治民主化进程对于国家自主性的限制。发展型国家长期忽视民众福利改善，压制民众利益诉求。[5]但经济社会发展造就了中产阶级的壮大，为民主化提供了公民社会的基础，而随着民主化和社会力量的崛起，国家的自主性和控制力自然瓦解和消退。

第三，政商关系的制度流变性。这一解释认为，发展中国家内部政府部门与企业间的合作主义关系导致权利与资本通过各种方式结盟，从而致使经济结构僵化，缺乏弹性，阻碍了经济良性发展，加剧了经济的道德风险，并造成了普遍的广泛存在的结构性腐败，导致利益集团侵蚀了社会福利，弱化了官僚系统的有效性。在亚洲金融危机之后，很多学者甚至将东亚发展型国家归结为“裙带资本主义”或“权贵资本主义”，并将其视为危机的罪魁祸首。此外，东亚发展型国家的企业制度也被作为“裙带资本主义”的组成部分遭到广泛诟病，如财阀体制、劳动力市场僵化，等等。

三、“国家失败论”的意识形态根源

上述对于发展型国家衰落的解释是否能够成立？是否能够以此宣判国家在经济领域的失败？事实上，只要我们稍作细致考察，就会发现其中问题多多。

第一，国家能力对于经济发展持续重要，并不会随着发展水平提高而减弱。以现实性的方式考察，强国家能力对于经济发展而言具有持续的重要性。王绍光将国家能力概括为汲取能力、行政能力、合法性能力和强制能力四种，并强调国家汲取财政能力在其中的中心地位[6]。根据瓦格纳法则，随着经济发展水平的提高，财政占国民收入的比重将持续提高，这就意味着，国家在经济活动中的作用是持续扩张而不是逐渐萎缩的。甚至，强国家能力不仅是发展型国家的核心特征，也是一切取得了良好发展的国家的普遍特征。沃勒斯坦指出，强大的国家机器正是中心国家的标志，而边缘国的国家机器则较弱或处于不断被削弱的过程[7]。

批评发展型国家的一个重要论点是，在技术引进过程中，政府主导的产业政策更容易发挥作用，但是，当技术差距缩小、技术引进向技术研发转型时，产业政策将不再奏效。特别是由于以信息技术、网络技术为代表的新技术革命的到来，以国家为主导促进技术创新和研发将非常困难，只有通过市场机制组织新技术研发才能实现技术进步。这种批评显然也与历史经验不符。以日本为例，20世纪80年代，日本通产省的政策中心已经由热衷进口的政策向培育本国的研发能力转变，这一转变主要通过税收减让和协调私营部门的合作实现，日本借此在消费电子、精密仪器制造等领域建立起了极强的国际竞争力。20世纪90年代，日本通产省仍然在环境产业、电信、生物技术等产业中发挥着推动作用[8]。此外，关于国家推动与信息网络技术的不相容性论断，爱尔兰软件产业的奇迹提供了一个极佳的反例。爱尔兰曾是欧洲的“第三世界”，然而，自1994年以来，爱尔兰计算机软件产业奇迹般的发展，不仅带动了爱尔兰经济10多年来的高速增长，甚至取代美国成为世界最大的软件产品出口国。约翰·赖恩对爱尔兰信息产业发展经验的研究发现，国家在其中发挥了重要作用，如成立“国家软件发展指导委员会”，编制“国家发展计划”，设立爱尔兰科技基金会，推行产业政策等。因此，“爱尔兰奇迹”有赖于国家能力的增强与持续，他将之概括为“弹性发展型国家”。[9]

第二，关于发展型国家衰落的主流解释对自主性削弱原因的看法并不符合实际。就外部环境而言，一方面，东亚经济体强烈的发展意愿并未因为冷战的结束而有所削减。以韩国为例，虽然其与北方军事对立环境缓和，但政治对立仍然存在，国家统一仍未实现，经济发展仍然是其最主要的国家目标。而且，冷战结束带来的政治气氛的缓和，区域和国际竞争更趋激烈，使国家合法性更依赖于经济绩效，因此发展意愿甚至不降反升。另一方面，将全球化作为东亚发展型国家衰落的外部原因，夸大了全球化带来的变化。二战后，日本以及后来的中国台湾、韩国就已经融入美国体系之中，不仅资金、技术依赖美国，其外向型经济的主要条件也依赖于美国市场。按照维斯的看法，东亚经济体不仅不是全球化的牺牲品而是其推动者，例如，日本官员热衷于推进“国际化战略”，并采取“海外开发资助”措施，韩国政府资助私人企业在海外拓展，鼓励本国企业在海外上市，并直接帮助企业在海外选址。[8]因此，东亚经济体在全球化中的经济绩效相当突出，全球化进程对于东亚经济体而言，并不构成环境意义上的新挑战。

就内部环境而言，对于民主化的强调不仅高估了民主化之前的国家自主性，而且同时高估了民主化对于国家自主性的限制。一方面，发展型国家理论强调的自主性并非意味着政府具有可以向社会强加意志、压制社会组织和个人的绝对权威。事实上，在发展型国家的黄金时期，政府的自主性也是相对的。埃文斯将这种相对的自主性概念化为“嵌入式自主性”，他认为，东亚的发展型国家与社会保持了功能性的联系，根植于社会之中，但又避免成为社会利益团体的俘虏。[10]并且，关于发展型国家与民众利益也并不是严重对立的。东亚经济体不仅实现了本国国民收入的快速增长，而且有效抑制了国内收入差距的扩大，并在此基础上建立起了较高水平的福利体系。另一方面，民主化与政府自主性之间也并非二元对立。韦伯学派强调，不能认为国家自主性只存在于非民主国家或国家建设的初级阶段，而应该看到在西方高度民主化的国家中通常也拥有很强的国家自主性[11]。对于东亚各经济体而言，民主化只是改造了政府发挥其自主性的方式，而且，事实上东亚各政府已经做出调整，通过发展柔性政策工具实现新的有效治理。

第三，将东亚发展型国家模式简单称为“裙带资本主义”的看法夸大了东亚经济体政商关系的负面作用。韦德曾经强调，紧密的政商关系解决了信息沟通问题，使政商在决策前提上达成一致，促进政商间的合作[12]。但东亚金融危机后，从前被看作是东亚奇迹重要原因的政商关系却被冠以“裙带资本主义”的恶名，并遭到大肆批判。实事求是地看，东亚发展型国家中紧密的政商关系确实带来了经济活动的道德风险，但官商勾结和腐败并非东亚经济体所特有，即使在最发达的西方国家，“政府与商界的不良结合”仍屡见不鲜，官商勾结和腐败是一个世界性的现象。从世界范围看，东亚经济体的政府的清廉水平实际上排在靠前位置。根据权威机构“清廉国际”的全球清廉指数，日本、中国台湾、韩国大体都排在全球前20%以内，新加坡、香港等经济体则更是高居前列。因此，将其作为东亚金融危机甚至是发展型国家衰落的主要原因，是难以成立的。

沃尔夫伦考察了“裙带资本主义”概念的源起，发现这个概念最初只是对菲律宾马科斯政权的描述，而在亚洲金融危机后却被滥用于全部亚洲国家。在他看来，这样做的目的很大程度来源于欧美人对非西方政府的偏见，即认为非西方政府无法实现有效治理。[13]对于东亚发展型国家政商关系评价存在如此重大的前后矛盾，显然并非科学的态度。对此，杨雪冬评论到：“‘亚洲模式被简单地称为‘裙带资本主义模式，一度被认为是经济增长推动力的国家一级国家和企业之间的密切关系一夜间成了危机的罪魁祸首，过去十几年出现的汗牛充栋的讨论东亚奇迹的文献在危机中似乎成了满纸荒唐言。显然，因为一场危机而完全否定过去的一切，……是极端不公平的。在某种程度上这完全是恶意的，似乎是为了强化本来已经强化的某种偏见”。[14]

总的看来，对发展型国家衰落的主流解释坚持乏味的内因论，把发展型国家衰落的原因主要归结为其自身的制度性缺陷，把东亚发展型国家的“成功”说成是暂时的、偶然的和有条件的。然而，该解释存在诸多错误，不仅逻辑难以自洽，而且并未提供令人信服的证据，反而是充满了片面的观察、固有的偏见，甚至恶意的指责。事实上，这一主流解释的本质不过是市场原教旨主义构建起的一个关于国家在经济发展中的作用的“信条”，旨在宣布国家对经济的干预从长远和根本上讲是失败的，只有自由市场制度才能解决问题，从而否定国家作用，宣扬市场万能。这种“信条”无助于理解问题的关键。

四、新自由主义对发展型国家的削弱

在我们看来，发展型国家衰落的根本原因来自于外部而不是该制度本身。20世纪70年代的经济萧条使得美国需要通过一系列体系性调整重新获得竞争力从而结束萧条并维护美国在资本主义世界体系中的霸权地位，而新自由主义正是美国执行这一轮体系调整的政策工具。美国新自由主义政策的推行直接削弱了东亚经济体的国家能力，导致了东亚发展型国家的最终衰落。

以极端经济自由主义为其内核的新自由主义实际上来源于美国对20世纪70年代“滞涨”危机的应对方案。20世纪70年代，资本主义的“黄金年代”结束，美国陷入了长期“滞涨”的泥沼。按照美国积累的社会学派的解释，“滞涨”的根源是构成资本主义“黄金年代”的积累结构衰退的结果，就其国际条件而言，欧洲、日本及其后的东亚经济体在国际市场甚至是美国国内市场上对美国企业产生强烈竞争，终结了美国资本在战后享有的低竞争局面，导致了美国企业利润率的全面下降。因此，对于美国资本而言，通过世界体系的调整来修复美国企业在世界市场上的竞争力，从而维护美国在世界体系中的霸权地位则成为重要选项。对于东亚经济体而言，发展型国家是其竞争力的重要来源，势必首当其冲。而对于美国，新自由主义方案具备了神奇的二重性，在国内，新自由主义通过降低工资、降低税收成为了克服“滞涨”恢复和增强自身竞争力的手段，在国外，新自由主义则成为了削弱其他国家竞争力的手段。正是由于美国新自由主义方案的推行，作为创造“东亚奇迹”核心制度的发展型国家不断受到限制和削弱，直至以1997年亚洲金融危机为标志的最终衰落。这一过程可划分为三个阶段。

第一阶段，美国在国际货币市场上推行新自由主义准则，通过汇率调整的方式直接改善本国产业竞争力，平衡美国国际收支。例如，20世纪80年代，美国的新自由主义经济学家们通过宣扬外汇市场的自由化和反操控，最终迫使其主要竞争对手日本、德国等国货币升值，从而直接提高了美国资本在国际市场上的竞争力。以日本为例，1985年《广场协议》的签订，一方面使日本不再能够通过汇率管制政策保持其出口竞争力，日元的快速升值严重影响了日本出口导向型经济；另一方面，日元升值使日本经济迅速导向金融化，形成了规模庞大的泡沫经济并很快于20世纪90年代初破灭，同时，大量资本转向国外投资，终结了日本国内的实体产业升级扩张过程。

第二阶段，美国通过包装和输出新自由主义经济学，逐步实现了对东亚发展型国家经济官僚改造，瓦解了国家主导经济发展的意识形态合法性。20世纪80年代中期，美国新自由主义方案被总结为“华盛顿共识”，并通过学术界和国际经济机构广泛传播，对东亚发展型国家的经济官僚产生了强烈的影响。有证据表明，“新”的经济思想是由国内学术界起关键作用并受国际组织强力支持的小部分人所提出和推动的。[15]很多从美国留学归来的经济学博士在韩国和中国台湾当局内担任要职，推动了新自由主义观念的扩散。[3]以韩国为例，信奉新自由主义的新型官僚很快改变了韩国经济政策的取向，1991年，韩国开始了大规模的金融自由化改革，1993年，作为韩国发展型国家标志的经济领航机构——经济计划委员会被取消。虽然主流看法认为1997年韩国在亚洲金融危机中遭受重创与发展型国家内在矛盾联系紧密，但事实上则是发展型国家被削弱的后果。

第三阶段，借助东亚金融危机，美国迫使东亚经济体全面接受新自由主义改革方案，发展型国家的制度要件最终难以为继。1997年亚洲金融危机虽然不能简单认为是由美国制造的，但借助这场危机，代表美国利益的国际货币基金组织（IMF）迫使东亚及东南亚经济体全面接受“华盛顿共识”作为其贷款条件却是不可否认的事实。根据IMF贷款条件的要求，东亚经济体的经济主权受到限制，国家能力遭到削弱，发展型国家赖以起效的制度大多难以继续。因此，许多观察家都将东亚金融危机视为新自由主义的胜利，而危机制造者索罗斯更是明确指出东亚金融危机标志着东亚模式的消亡。马来西亚以维护经济主权为由拒绝了IMF贷款条件，时任总理马哈蒂尔宣称：“随着亚洲金融危机的发展，以IMF为代表的西方殖民主义正在逼近亚洲”。[16]以韩国为例，IMF提出的金融改革方案，导致韩国银行大多为外资控制，使韩国政府通过银行系统支持其产业政策几无可能，2005年末，在韩国七家全国性银行中，有六家的外国股权比率超过50%。此外，IMF对贸易自由化的要求使曾发挥重要作用的韩国战略性产业政策和贸易政策受到了严格禁止；对财政纪律的要求则使政府干预经济缺少了基础。也正因为如此，韩国才急于在2001年提前还完了IMF的贷款，希望早日摆脱IMF的干预。

五、结论与反思

发展型国家成功的经验说明，国家在组织经济活动、促进技术进步、推动经济发展方面能够发挥极为重要的积极作用，而且，这种作用并非会随着经济发展水平及市场化水平的提高而弱化。市场原教旨主义否认国家的经济功能，将其理解为特殊历史社会环境的暂时性的产物，是不符合实际的，其对发展型国家衰落的错误解释正说明了这一点。

党的十八届三中全会提出：处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起“决定性”作用和更好发挥政府作用。发展型国家的成功经验提供了正确理解这一重大理论的“钥匙”。在发展型国家模式中可以看到，国家与市场并非是你多我少、二元对立的关系，国家的自主性依赖于高效的官僚体系与私人部门之间紧密的合作，从而自主性“嵌入”社会之中，国家并未成为市场的替代者，恰恰相反，国家充分发展市场，引导市场，驾驭市场，使市场成为国家追求经济发展目标的工具，而这正是亚当·斯密“看不见的手”的真正含义。[17]

通过对发展型国家衰落的考察，我们发现，东亚发展型国家衰落的主要原因并非来自该制度本身，而正是美国推行的新自由主义政策不断削弱了东亚经济体的国家能力，最终致使发展型国家衰落。因此，对于中国而言，不断增强和改善的国家能力将成为经济社会持续快速稳定发展的关键条件。因此，除了内部治理的优化之外，还要反思和警惕美国新自由主义政策造成的影响，抵御外部力量对我国国家能力的削弱。

注释：

①这里的“国家”不是指国际层面的主权国家，而是指在国内层面与社会相对的政府或政权机构。

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责任编辑、校对：张增强