我国钢铁产业限产政策的历史反思与生态转向

杨 莉

（1.河北工业大学 经济管理学院，天津300401；2.河北省科学技术情报研究院 科技发展战略研究所，河北 石家庄050000）

一、我国钢铁产业发展和政策回顾

（一）建国以来我国钢铁产量的增长历程

我国钢铁产业的发展经历了一个相对曲折的过程。建国初期，中央确定了工业兴国、优先发展重工业的战略方针，在计划经济体制下，从无到有，集中各类资源对钢铁工业进行了重点建设。但受发展体制和时政运动等诸多因素影响，新中国钢铁产业在头30年里发展并不顺利。1949—1977年，尽管我国粗钢产量从16万吨增长到2 374万吨，基本实现了工业现代化体系的建设，虽在“一五”时期实现了跨越式飞速发展的辉煌，却又因大炼钢铁运动和“文革时期”的挫折而停滞。1978年以后，我国钢铁产业发展进入到一个新阶段。从供给上讲，由于市场经济体制开始成为推动产业发展的主动力，加之20世纪90年代后实行分税制改革带来的地方政府的区域竞争加剧，以及受改革开放初期生产要素、资源环境成本暂时较低的激励，我国钢铁产业的投资规模及速度不断攀升。从需求上看，尤其是进入新世纪后，伴随着城镇化进程的加速和居民消费方式的升级，我国进入了二次重工业化阶段，在建材、汽车、铁路、造船、飞机、机械等下游行业快速发展的带动下，钢铁产业迎来了高速发展的黄金机遇期。从1996年开始，我国钢铁产量已跃居世界第一位；2013年粗钢产量达到7.79亿吨，占世界总产量的48.5%；在全球钢铁生产大企业集群中，中国企业也占据主要地位，2013年规模前10中占据6席，在前20中占有10席[6]。

（二）近十年来我国以限产为主的钢铁产量政策回顾

我国市场化经济体制改革之后，面对我国钢铁产量的迅猛增长，国家为了能够调控其走向并将其控制在一定范围内，开始颁布和出台一些政策措施。

严格来说，我国专门针对钢铁行业的国家产业政策始于“十五”期间，标志性文件为2003年国务院办公厅发布的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》，旨在遏制当时所谓的盲目投资和低水平重复建设的快速发展势头。截至2013年，国家发布的关于钢铁行业或涉及钢铁行业的相关法规、规划和指导意见超过20项，政策逐年增多，且各项要求也日益严格。进入新世纪以来，我国钢铁产业政策的总基调落在控制总量、遏制产能盲目增长、淘汰落后产能、加快结构布局调整上。具体来说，以2009年为界，大体可以分为前后两个时期。在2009年以前，产业结构政策以控制总量遏制产能盲目增长、淘汰落后加快结构布局调整为主线，政策手段主张以市场为导向，采取经济、法律、行政等相应措施，迅速遏制盲目投资和低水平重复建设势头。以国家2009年颁布的《现有钢铁企业生产经营准入条件及管理办法》、2010年颁布的《国务院办公厅关于进一步加大节能减排力度加快钢铁工业结构调整的若干意见》为标志，国家钢铁产业政策开始进入第二个阶段，即在大气环境质量急转直下的背景下，钢铁产业结构调整更多地强调节能减排的目标；此外，在政策手段上，以强制关停为代表的行政手段被推上了最前沿，其他手段由于效果较慢而被放到了次要位置。

不可否认，这种以限产为重要内容和行政手段的产业政策，对于我国过去十多年来钢铁产量的有序增长、产业布局优化调整和产业链条的延伸起到了一定的积极引导作用。但近年来，我国钢铁总产量屡创新高，一些低端产能死灰复燃。

二、我国钢铁限产政策效果分析

（一）政策制定的主要目标不符合产业发展规律

首先，近十年来我国以控制产能过快增长为主要内容或核心目标的钢铁产业政策，其政策目标的设定是有悖于产业发展的基本规律。政策制定初期，由于对我国钢铁产业现行发展阶段和未来发展趋势缺乏足够的科学判断与预测，忽视了我国二次重工业化前期阶段是消费结构升级、重化工业规模快速扩张的事实。历史发展阶段决定，作为现代重化工业重要材料的基础性产业，钢铁产业必然会迎来自己的规模快速井喷期，而在这一时期对钢铁产业规模进行极力限制，显然是与产业发展趋势相悖的。市场的需求扩大和高额利润的诱惑，也决定了企业是不会太在意上述政策要求的，因而这种不符合产业发展与市场规律的政策必然是不可能成功的。

其次，限产政策制定的出发点也值得商榷。我国制定钢铁限产政策的理由概括起来主要包括两方面：一是防止产品和原材料市场恶性竞争、避免资源浪费和提高产业集中度；二是关停和淘汰落后产能，缓解日趋严重的资源环境承载压力。就前者而言，这几个概念本身就是相对模糊的。微观经济学的基本理论指出，建立在产能一定程度过剩基础上的多企业的充分竞争是保证市场和产业运行效率的一个基础条件，没有过剩就没有竞争，没有大量企业也就没有竞争；而所谓的为了发挥钢铁生产的规模经济效应而不断提高企业规模、提高产业集中度，也没有一个明确的标准和界限，实际上当前世界十大钢铁生产商中我国企业早已占了多数。此外，“缓解资源环境压力”是一个值得长期考虑的因素，尤其在产业发展的中后期（比如现在）是应该特别予以关注的问题，但其影响力在产业发展的规模扩张期并不显著，其重要性容易在现实中被忽视，也很难实现。而且，最重要的是，压缩产能并不一定就能够带来产业集中度的提高和污染排放量的减少，因为这一指标并不是构成后两者的充分必要条件，选取其他指标可能会更好些，比如一些环保指标。

（二）政策执行的体制机制不顺畅

前一阶段我国钢铁产业政策的具体执行更多地使用的是行政手段，而非市场手段，而作为政策重要执行中介的地方政府又有着自己的利益考虑，因此产业政策在具体执行中产生偏差就不足为奇了。

比如压缩落后产能，我国采取的主要措施是项目审批和对地方政府施压（例如中央政府与当地政府签订责任书），要求其淘汰辖区内的一些小型落后钢铁企业。但事实很明显，钢铁企业一般都是地方政府的GDP生产大户、就业和税收保障大户，同时也是银行贷款的重要借入方，关停它们，在现有中央对地方的评价体系下，显然将影响到地方政府的政绩，并带来一连串复杂的社会难题，因此地方政府对新建项目、落后项目睁一只眼闭一只眼、压缩产能时有意瞒报、尽可能拖延和找借口就是显而易见了。同时，大量小企业的发展缺乏有效监管和指导，在地方保护主义庇护下浑水摸鱼，低端过剩产能大量存在导致同业竞争激烈，节能降耗得不到控制，资源浪费现象十分严重。此外，在促进钢铁企业整合重组、提高产业集中度（在国家政策体系中，这也是控制产量的一种重要措施）方面，分税制体制下地方政府的相对割据竞争局面也是一个很大的障碍。一方面很多大型钢铁厂都是国有制，因此很多企业之间的合并与联合都实行了行政牵头的办法，并没有考虑市场和企业经营的实际，造成了合而不并；另一方面，地方政府出于保护本地财源的考虑，阻碍或限制本地钢铁企业与外地企业联合，导致我国的钢铁企业联合重组很少有跨省的成功案例。

多头管理、多方审批现象也在制约着政策执行的效率。比如，国家发改委稽查到违规项目时，最多让它停工、补办手续，或者接受处罚，但是对于违反规定的人，也即投资管理部门，国家发改委是没有权力处理的。

（三）政策手段的设定存在偏差

突出的表现在将企业生产规模和高炉设备等装备容积率作为淘汰落后和过剩产能的重要标准，实践证明这种做法是欠科学的，其最终效果也是相反的。

首先，中小企业和小高炉所产生的产能不一定就是过剩产能或落后产能。现阶段中国处于城市化高峰期，其建筑钢材等产品需求将继续增长，而提供建筑钢材等这类产品的主力军也恰恰是数量众多的中小钢厂，事实证明中小钢铁厂生产普通建材产品的效率不一定低，也不一定没市场。反之，在调研中我们了解到，一方面由于地方政府不懂市场、脱离国情，单纯机械模仿发达国家，片面追求“板管比”，而企业投资过度依赖政府和金融部门支持难于做出符合市场需求的选择；另一方面钢铁下游产业如装备制造业等总体发展还未升级到相应程度，高端品种需求十分有限。因此，伴随大量热轧、冷轧机等高端设备的盲目重复建设，反而出现高端板材产品的严重过剩。实践证明，判断某些产能是否过剩、是否落后取决于市场需求，而非某些个人或组织。

其次，以企业规模和高炉大小作为标准来限制产能的做法其成效非常有限，甚至其效果是相反的。2003年，我国发布了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》，2005年颁布《钢铁产业发展政策》，此后每年还公布淘汰落后产能的企业名单，旨在限制总体产能。而数据显示，2006—2012年我国累计减少粗钢产能7 600万吨，而同时期全国累计新增粗钢产能却有4.4亿吨，淘汰速度比不上产能的增长[7]。因为企业为了生存，往往在拆掉部分高炉的同时又兴建更大的高炉，结果是企业规模越做越大，行业产能越限越多。有关研究显示，2011年中国钢铁产能为8.63亿吨，2012年约为9亿吨，主要是这一年新增高炉就多达39座[8]。

三、制定我国钢铁产量政策影响因素分析

（一）经济发展需要

结合国内经济发展需要，客观认识我国当前已经形成的巨额钢铁产能，是制定新常态下我国钢铁产业政策方向、目标和重点的现实基础。

首先，未来几年我国经济增长对钢材总量需求仍将呈增长趋势。随着居民收入水平不断提高和消费产品结构持续升级，国内钢材市场需求仍将保持增长趋势。我国正处于工业化过程的中期，二次重工业化虽已取得重大进展但仍需数年才能完成。同时我国城镇化率刚刚达到50%，仍处在快速发展阶段，新农村建设加快推进，城镇居民住房、城市交通、铁路、公路、农田水利、医疗卫生、文化教育等基础设施建设项目对钢铁产品的需求仍将增长。因此，对我国钢铁产能与产量现状不能持完全否定的态度。

其次，鉴于我国经济增速已进入7%的“新常态”时代，结构优化升级和发展方式向绿色低碳转型是当前经济发展的主要任务，城镇化已进入以人口为核心、全面提高质量的发展阶段，因此未来国内钢产品需求的增长空间已相对有限，整个钢铁产业的产能可能在近几年内进入一个峰值平台区，钢铁消费也将呈现多层次性、精细化、低碳化和高级化的特点。2012年，国内人均钢材成品钢消费量达到477.4公斤，是世界平均水平的2.2倍，仅次于韩国、中国台湾、捷克、日本、德国和澳大利亚，在世界上已处于较高水平[9]；同时，近年来我国固定资产投资粗钢消费强度逐年下降，“十一五”期间由0.35吨/万元下降到0.22吨/万元，2011年继续下降至0.19吨/万元[10]。因而，从经济发展的意义上来讲，对未来我国钢铁产量增长提供一个合理有限的容忍度，应该是一个理性的选择。

（二）资源与环境压力

在气候环境日益恶化的当下，相比经济因素，生态考虑是一个更加重要和不容妥协的因素。

首先，我国已成为世界铁矿石市场的最大买家，在原料市场上对外依存度偏高且缺乏铁矿石国际定价权的问题长期未能得到解决。随着国内钢铁产量的迅速提高，近些年来我国对铁矿石的需求也随之不断增大；但囿于国内铁矿资源储量少、品位低、税费高等因素，我国对铁矿石需求量的扩张更多地体现在了对国外铁矿石进口的急剧增加上。资料显示，我国铁矿石进口量在2002年首次突破1亿吨；2003年，我国进口铁矿石1.48亿吨，首次超过日本成为世界上最大的铁矿石进口国；2013年全年进口铁矿石达到8.19亿吨，进口量占全球的63%[11]，对外依存度超过70%[12]，已成为名副其实的全球铁矿石市场的第一大买家。但另一方面，中国对铁矿石的巨大需求，并没能使其在铁矿石市场上拥有对应的话语权，中国依然是世界铁矿石价格的被动接受者，并且长期因为铁矿石价格的轮番上涨而倍受其扰，利润被大量侵蚀，产业发展的资源战略安全问题堪忧。

其次，行业节能减排取得一定进展，但面临的环保形势依然严峻，总体产能过大已成为环境不能承受之重。一是我国钢铁业能源和环保绩效水平与国际先进水平存在明显差距。2001—2012年间，尽管我国重点钢铁企业主要大气污染排放指数呈显著下降趋势，但目前国际先进企业远优于我国企业指标。以吨钢粉尘排放量为例，我国由2001年的4.59千克下降至2012年的0.99千克，降幅为78.4%，成效可谓显著，而同一时期，德国蒂森钢铁公司吨钢粉尘排放量为0.42千克，韩国浦项钢铁公司仅为0.14千克[13]，差距显而易见。二是我国钢铁企业同等规模下相互之间污染物排放差异较大。比如，在中国钢铁工业协会统计的A、B、C三家重点钢铁企业中，环保设施运行维护费用分别为8 480万元、6 157万元和4 570万元，吨钢耗新水分别为1.87立方米/吨、3.42立方米/吨和6.31立方米/吨，化学需氧量排放量分别为11.9吨、26.9吨和83吨，氨氮排放量分别为1.16吨、7.9吨和15吨，二氧化硫排放量分别为907吨、1 038吨和1 667吨[14]。

（三）国外产业政策经验

一方面，在产业转型发展的特定阶段，政府出台政策对产量进行一定程度的控制是一个普遍规律。比如欧洲，在两次石油危机出现、西欧钢铁生产的供给过剩和效率低下等问题彻底暴露出来以后，1980年欧共体采取了规定粗钢总产量、限制各国钢铁资助政策并对各国进行生产配额的政策[15]。另一方面，钢铁产业始终是国家或地区政策关注的重点。这条经验的主要内涵有两条：其一，钢铁产业作为一个国家的战略支撑性产业，无论在什么时候和阶段，都应该得到所在国家或地区的充分重视；其二，在钢铁产业升级阶段，由于产业升级所带来的新的发展难题，政府此时除了采取措施“倒逼”其压缩产能、结构调整以外，更应该在多个方面进行积极扶持。比如西欧和美国等，在钢铁产业陷入经营困难甚至整行业进入衰落期时，国家均开始系统利用贸易保护、税收减免、国家订货等措施，努力为本国钢铁产业创造一个较为安定和有利的经营环境，帮助其进行转型升级。这些情况表明，现在我国的钢铁产业需要国家统筹考虑其自身存在的缺陷、遭遇的困难和解决问题的成本，对其提供一个整体正向的政策帮助，而不仅仅是对其诸多问题的单纯指责。这应该是一个国家或地区钢铁产业升级政策的基本出发点和立场。

此外，在政策机制上，其他国家还注意多措并举，不断完善钢铁产业政策的制定和实施机制。比如，日本为了完善自己的“官民协调”的政策调控机制，从20世纪60年代初开始，将政府与民间企业及学术界协商制定产业政策的“审议会”逐步制度化。韩国1970年颁布的《钢铁工业育成法》规定了扶持和调节钢铁工业发展的有关政策和法律。

四、我国钢铁产业限产政策的建议

国家工信部的统计结果显示，2012年我国钢铁产业产能利用率仅为72%，我国钢铁产业在一定程度上确实存在着过剩现象。但这种过剩现象，一方面有利于市场竞争从而促进我国钢铁产业的结构升级，另一方面也是我国当前经济处于波谷期的必然结果。实际上，我国钢铁产业的真正过剩是相对当前日益严重的资源与环境压力而言的，笔者认为，归因于市场的过剩应该交给市场去解决。因此，今后我国钢铁产业的限产政策亟待进行一个根本的生态转向，借鉴他国经验，立足长效，积极展开一整套政策体系的改革和设计。

（一）建立合适的环保准入市场标准

改变以往以高炉设备等装备容积率及设备精良程度和企业规模作为淘汰落后产能标准的做法，依据碳排放、能源消耗比、固体废物综合利用率等国家标准建立钢铁市场准入和环评审查制度，同时加强能源合同管理等过程监管，实现国家监管重点由“重装备”转变为“重效果”。此外，在政府采购和产业政策中，允许企业自主选择环保达标方式和技术方式，不再对企业具体生产技术和规模、设备作过多限制，防止在线性观念下片面追求高新技术工艺，忽略市场需求，盲目淘汰生产能力的现象。

（二）培育积极自律的企业经营主体

在政企分离基础上推进中央钢铁企业的现代企业制度改革，规范中央钢铁企业经营，强化对其环保诸项指标的监管和治理。在环保标准、技术设置、准入限制、环保税费收取等方面对所有企业一视同仁，国有企业与民营企业同等对待，在管理体制和政策措施上取消对国有钢铁企业的偏袒与照顾，加大民营钢铁企业环保审查等方面的工作力度，倒逼钢铁企业自我调节产能和降低污染排放。

（三）完善落后钢铁产能与企业的退出机制

加大中央财政专项资金支持力度，采取“以奖代补”的方式，重点支持京津冀等地区的钢铁产业节能减排工作。各级政府设立专项基金，加大对钢铁企业下岗职工失业救助与社保扶持力度，为其提供再就业培训，帮助关停钢铁企业解决遗留贷款、关停善后、人员安置等问题，实现低效产能与企业的顺利退出。在财税等方面支持有实力的企业走出国门开工建厂，降低关税适当增加低端钢铁产品的进口等。

（四）通过税收和法律等手段强化绿色产能监管

根据钢铁企业污染排放的高低试点开征梯级环境税、碳税，积极恢复并坚持执行废钢利用的税收政策，利用财税等政策积极鼓励产业内部企业转变传统发展观念，帮助中小和民营钢铁企业逐步建立“低消耗、低排放、高效率”为特征的现代钢铁企业。加快建设国家钢铁企业环保监测网络，完善环境公益诉讼制度，明确诉讼主体范围，加大环保执法力度，依法严查严重污染环境等违法行为，依法查处无土地证、无生产许可证、无安全许可证等项目和企业，动态监测，严格监督，改变过去“民不告，官不究”的被动式环保执法状况。健全排污权有偿获取及交易制度，扩大排污权交易试点。

（五）充分发挥行业协会等中间组织的协调沟通作用

鼓励钢铁协会等钢铁产业中间组织定期发布行业运行数据和研究报告，加强对原材料、钢材市场价格和环保信息的监控分析，帮助企业了解市场供求状况和世界产业发展趋向，为钢铁企业适应市场条件变化和国家环保政策提供帮助。利用行业协会等组织广泛推行电力需求管理、合同能源管理、能效标识管理、自愿节能协议等节能新机制。加大培养和推动节能服务机构发展力度，为企业节能减排提供技术服务。发挥中介组织的协调沟通作用，及时反映行业问题和企业诉求，完善行业公平竞争和节能减排相关自律规则。

［1］杜立辉.对钢铁工业淘汰落后产能的再认识［N］.中国冶金报，2010-02-23.

［2］周维富.我国钢铁产能为何“越限越多”？［N］.中国经济导报，2012-06-30.

［3］马银戎.河北省装备制造业创新能力的测定与分析［J］.河北经贸大学学报，2012，（4）.

［4］颜洪立.宏观调控中的“政府失灵”——从我国钢铁业产能过剩看政府在宏观调控的地位［J］.学理论，2013，（8）.

［5］波普尔.科学知识进化论［M］.上海：三联书店，1987.

［6］哈耶克.个人主义与经济秩序［M］.北京：北京经济学院出版社，1989.

［7］廖隆国，陆岩，马续香.国外主要产钢国钢铁产业政策［J］.冶金管理，2005，（9）.

［8］陈媛媛，李坤望.开放条件下工业污染物排放强度影响因素分析［J］.上海财经大学学报，2010，（4）.