从社会保障到社会保护：社会政策理念的演进

唐钧

摘要：20世纪90年代以后，在国际劳工组织、世界银行等国际组织推动下，“社会保护”逐渐成为国际上与社会经济发展相联系的一个重要议题。“社会保护”是在社会保障的内涵和外延不断扩张、实现手段不断丰富的背景下提出的，社会保障是社会保护的核心内容，但是社会保护更具包容性、开放性和可操作性。相比沿用已久的社会保障概念形成的思维定式，社会保护容纳了社会服务、职业培训、就业服务等更多具体项目和实现手段，在指导国家层面的社会保障标准制定以及扩大社会保障覆盖面方面具有重要的意义，从社会保障到社会保护，也体现了社会政策理念的一种转变。

关键词：社会保障；社会保护；社会政策；理念

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2014）10-0056-07

在中国，一般把国家保障公民基本生活需求的社会政策和社会立法称为“社会保障”。究其原委，是因为20世纪80年代改革开放的中国开始摒弃计划意味浓郁的“劳动保险制度”准备与国际接轨时，“社会保障（Social Security）”正是国际劳工组织自二战结束以来力推的一个与公民的社会权利相关的核心概念。但是，到了90年代以后，国际劳工组织常用的概念中又多出了一个概念——“社会保护（Social Protection）”。这个变化，在中国的政界和学界没能引起足够的重视。尚晓援在《中国社会保护体制改革研究》一书中特别强调：“社会保护，在中国是一个使用效率比社会福利、社会保障、社会保险低得多的概念。在西方发达国家的社会政策研究中，自20世纪90年代以来，社会保护概念的使用频率则日益增加。”社会保障和社会保护，这两个词面意义在中文语境中看起来相当接近的词汇，在国际通行的表述中实质意义却不尽相同。饶有兴味的是，这样的差异背后又潜藏了什么样的重要变化呢？

一、社会保障与社会保护：内涵与外延

社会保障的概念，在20世纪80年代之前已经在国际上被普遍接受和使用；然而到90年代以后，社会保护概念崛起并逐渐成为新的国际共识，要讨论这一历史演进过程中蕴含的社会政策价值理念的变化，不妨先看一下对这两个名词的一般性解释。

1 社会保障

社会保障一词译自英文Social Security，美国1935年的《社会保障法》（Social Security Act）第一次在社会立法中引入这个名词。二战以后，欧洲国家纷纷建立“福利国家”。但因为价值理念和文化传统的差异，远隔大西洋的美国并没有简单地附和及接受这个在当时得到普遍赞扬的新生事物，而是坚持本国较为低调的社会保障的概念。与此同时，国际劳工组织可能是为了取得更广泛的国际共识，也采用了社会保障这个概念，并于1952年国际劳工大会上通过了《社会保障（最低标准）公约》，制定了建立社会保障制度的基本准则。此后，社会保障一词逐渐被国际社会普遍使用，成为一个在相关的社会政策和社会立法中频频出现的专门术语。

国际劳工组织对社会保障所下的定义是：“社会通过一系列对付经济和社会风险的公共措施，为社会成员提供保护——否则，这种风险将导致薪给的停止支付，或因疾病、生育、工伤、失业和死亡导致实际收入的减少；同时它也提供医疗照顾和家庭津贴。”与此相一致，在詹姆斯·米奇列（James Midgley）所著的《社会保障、不平等与第三世界》一书中，把社会保障的外延界定为社会救助、社会保险和社会津贴。

但是，到了20世纪80年代，国际劳工组织对社会保障的界定已经发生了较大的改变。在题为《21世纪社会保障展望》的报告中，国际劳工组织的专家组提出：社会保障的目标不止于防止或减轻贫困，应该更为广泛。它反映着一种最为广义的社会保障意愿。它的根本宗旨是使个人和家庭相信他们的生活水平和生活质量会尽可能不因任何社会和经济上的不测事件而受很大影响。这就不仅是在不测事件中或已出现不测事件时去解决困难，而且也要防患于未然，帮助个人和家庭在面临未能避免或不可避免的伤残和损失的时候，尽可能做到妥善安排。因此，社会保障需要的不仅是现金，而且还要有广泛的医疗和社会服务。此时的社会保障概念，已经远远超出了“社会保障=社会津贴+社会保险+社会救助”的传统思维。更重要的是，这种观点已经成为一个相当广泛的国际共识。在当今世界上，作为社会政策和社会立法重要领域的社会保障，其目标是试图建立一个尽可能全面防范所有可预见的社会经济风险，保障全体公民基本生活需求的国家制度。

2 社会保护

到了20世纪90年代以后，在国际劳工组织、世界银行等国际组织推动下，另一个新名词——“社会保护”异军突起，逐渐成为国际上与社会经济发展相联系的一个重要议题。“社会保护这个概念……用以概括各种形式的国家干预政策，这些政策旨在保护个人免受市场不测造成的种种后果的危害。”“20世纪90年代以来，很多大的国际组织和学者倾向于使用‘社会保护这个概念。”

英国海外发展研究所（ODI）对社会保护的定义是：社会保护是指为了应对脆弱、风险以及社会无法容忍的剥夺而采取的一种公共行为。国际劳工组织给出的定义则要具体得多：社会保护是指通过不断的政府行动和社会对话而实现的一系列政策措施，其目的是确保所有的男人和女人都能享有尽可能安全的工作环境，获得充分的社会服务和医疗服务；并且在因疾病、失业、生育、伤残、丧失家庭主要劳动力或年老而造成收入丧失或减少时，能够得到足以维持生计的保障待遇。世界银行（WBG）的界定也很具体，但角度却不尽相同：仅在遭遇风险时向低收入者提供临时性的救助和津贴是远远不够的，应该对人力资本投资（如对教育和医疗卫生投资）的主张进行公共干预，帮助个人、家庭和社区更好地管理风险；对受到社会剥夺的低收入者提供支持，创造更多的就业机会。

上述社会保护概念在表述上的差异是显而易见的。在学术界，一般认为：迄今为止，关于社会保护的内涵和外延远远未能达成共识。endprint

进一步分析上述三个国际组织的社会保护定义，可能要联系到界定者的“本职工作”，联系到机构本身的服务宗旨：英国海外发展研究所的定义与其“从事研究”的身份相符，学术研究的意味浓郁，也很简明扼要，但太原则，甚至有点忽视可操作性；国际劳工组织定义看起来更像一个获取的手段或途径更加明确、庇护的范围更加广泛的社会保障制度；世界银行定义的基本立足点仍然是扶贫，或按国际惯例可称为“千年议程”或“减贫”。

关于社会保护的外延，《世界社会保障报告》列举了欧洲委员会（EC）、经济合作与发展组织（OECD）和联合国（UN）所作的分类。欧洲委员会所作的社会保护分类包括8个分项，即疾病/医疗服务保护、残疾保护、老年保护、遗属保护、家庭/儿童保护、失业保护、住房保护和其他未分类的社会排斥保护。经合组织的社会保护的分类有9项：老年保护、遗属保护、丧失劳动能力保护、健康保护、家庭保护、积极的劳动力市场项目、失业保护、住房保护、其他社会政策领域。联合国的社会保护分类建立在政府职能分类的基础上，首先被分成两个独立的功能：健康保障和社会保护。然后社会保护又被分成了9类：疾病和伤残保护、老年保护、遗属保护、家庭和儿童保护、失业保护、住房保护、其他未分类的社会排斥保护、社会保护研究和开发，以及其他未分类的社会保护。

综上所述，从以上国际组织界定的社会保护外延看，其范围是相当广泛的。正如尚晓援所说：社会保护是一个比社会保障更宽泛的概念，可以包括多种多样、正式和非正式的保护方式，并且突出对弱势群体进行支持的政策目标。

二、社会保护和社会保障：差异性及共同性

在很多场合，社会保障和社会保护两概念常一同出现，因此对二者做比较也是研究者常常会做的工作。

1 差异性

国际劳工组织的报告中指出：“社会保护与社会保障这两个术语，被人们以各种不同的，且并不总是完全一致的方式所使用。它们在各国和各个国际组织机构中的用法都有差异，甚至在不同的时期，它们的用法也不相同”。国际劳工组织的这段话，实际上是说，在时间、空间和组织这三个维度上，社会保护和社会保障都会表现出其差异性。

早在1993年，作为国际劳工组织亚太局社会保障顾问的林恩·维拉考特（Lynn Vellacott）就作过这样的比较，她认为：“社会保障”与“社会保护”概念各自代表了不同的范畴。根据国际劳工组织的划分，社会保障的范畴包括九个劳动风险方面，即：疾病、生育、养老、残疾、工伤事故、职业病、失业、死亡、家庭津贴。而社会保护政策包含的内容和使用的手段更为广泛，不仅包括上述内容方面，而且包括社会救助形式的补助甚至食物，以及提供职业培训和就业服务等。维拉考特的说法道出了一个事实，在20世纪90年代以前，社会保障的概念实际上在“圈内”已经形成了一个思维定式或称“刻板印象”。按维拉考特的说法，甚至社会救助都没有被包括在内。然而，社会保护的概念则是开放的，不仅包括通常列举的社会保障各个分支项目，还包括了其他提供保护的形式。维拉考特列举的有社会救助、职业培训、就业服务等，也用较多的篇幅谈及雇主责任制和储备积累制（中央公积金或私人公积金）。

同样是在1993年，在第80届国际劳工大会上，国际劳工局局长米歇尔·汉森（MichelHansen）所作的题为《社会保障的发展历程：社会保险——社会保障——社会保护》的报告中--说：“近期来，也就是在过去的三四十年期间，社会保障的概念已进一步扩大到向所有公民提供普及化的基本社会支持的社会保护体制，而不再考虑交纳投保金情况或就业史，……在这些新的保护体制中，政府往往是根据需要而不是权利来确定津贴的数额。”在汉森的讲话中，至少披露了两点：首先是社会保护不再纠结于缴费以及工龄，即超越了一直以来可能已经被绝对化了的社会保险的政策思路和制度安排；其次是确定保障待遇的参照物是“需要”而非“权利”，这实际上否定了风靡一时的欧洲普惠主义的福利国家政策的普遍意义。最终汉森将社会保护的立足点界定为“向所有公民提供普及化的基本社会支持”。

二十年过去了，前文所列举的欧洲委员会、经合组织和联合国所作的社会保护分类，应该是当今世界最新的关于社会保护外延的国际共识，显而易见，其中涉及到的一些类别是超出了一般公认的社会保障范围的。譬如欧洲委员会分类中的住房保护和其他未分类的社会排斥保护，经合组织分类中的积极的劳动力市场项目、住房保护和其他社会政策领域，联合国分类中的其他未分类的社会排斥保护、社会保护研究与开发及其他未分类的社会保护。这些项目是应该在新的形势下形成的对社会保护的国际共识。看起来，积极的劳动力市场项目——职业培训、就业服务等

20年后仍然被强调，新的内容则加上了住房保护。在三大国际组织的社会保护分类中更有一个非常明显的政策取向，就是社会保护不再“关门”——欧洲委员会的“其他未分类的社会排斥保护”，经合组织的“其他社会政策领域”，联合国的“其他未分类的社会排斥保护”、“社会保护研究与开发及其他未分类的社会保护”都为社会保护外延的进一步发展留下了充分的余地。

因此，国际劳工组织的报告指出：社会保护这个术语，因其内涵比社会保障更为宽泛，而被世界各地众多机构所引用。它经常被理解为比“社会保障”具有更广义的特征（特别是它还包括家庭成员之间以及本地社区成员之间相互提供的保护，但它也同样被人们狭义地使用（被狭义理解为，仅对最贫困、最弱势或者是被社会排斥的群体所采取的措施）。

2 共同性

因为社会保护的意义更为宽泛，因此有研究者建议用其取代社会保障：“社会保障只是社会保护或促进人们福利和提供经济保障的手段之一，有其特定的功能和适用范围，并不能全面地协助所有的公民处理各种社会风险，满足多样的社会需求，我们有必要超越现有社会保障体系，在其基础上构建一个更为全面的社会保护制度。”

但是，国际劳工组织显然不准备接受这个意见，而是再次强调了两者的共同性。国际劳工组织认为：在许多情况下，“社会保障”和“社会保护”在很大程度上都可以互换。而国际劳工组织则根据表达内容和所提建议的不同，在不同场合都在使用这两个术语。对于这一点，在《世界社会保障报告》中，国际劳工组织是这样表述的：“相应地，本报告使用了‘社会保护，主要基于以下两方面的考虑：（1）社会保护和‘社会保障可以互换；（2）‘保护是人们面临社会风险和社会需要时，由社会保障所提供的。”endprint

在国际劳工组织的文献中，社会保护和社会保障确实常常在同一意义上被使用。有趣的是，有时都可以轻而易举甚至“自然而然”地互换。譬如，在国际劳工组织题为《增长、就业与社会保护》的报告中有这样一段话：“提供社会转移支付的社会保障体系是预防和减轻贫困的手段，它们直接而迅速地发挥作用，所谓的经济增长‘散布效应可能带来的好处无法与之相比。经合组织国家多年的经验表明，社会保护是减少贫困和不平等的有力工具：在许多经合组织国家，社会保护使贫困和不平等减少了大约一半。”在以上这段话中，开始时用的社会保障到后文中不知不觉地就变成了社会保护。

当然，社会保护和社会保障在同一意义上的使用，是因为社会保障一开始就是而且迄今仍然是社会保护的核心内容。早在70年前，国际劳工组织在第26届国际劳工大会上通过《费城宣言》（亦即《关于国际劳工组织的目标和宗旨的宣言》）中就有这样的表述：“社会保障为所有需要这些保护的人提供了基本收入，并提供综合的医疗服务。”

如前所述，随着社会经济的不断发展，社会保障的内容也在变化，但这主要表现在其外延不断地扩张。也就是说，人们获得社会保障，包括相应的社会服务和社会转移的途径和手段正在不断地丰富，甚至超越了关于社会保障传统边界和传统模式的国际共识。于是，社会保障便有了更多的与其他领域交叉、渗透、混合的机会。譬如，传统的、被动接受的社会服务中已经被赋予更多的积极参与的内涵；又如，社会转移已不再将强调权利和义务对等的缴费或工龄等条件绝对化；再如，不再用同一个制度模式作为标准来衡量和评价所有国家相关制度的优劣，等等。于是，一个以约定俗成的社会保障国际共识为核心，但又更具包容性和开放性的新概念——社会保护，在人类历史中某一不确定的时刻低调地悄然登台。

三、社会保障最低标准与社会保护底限

在国际劳工组织的文献中，近年来经常使用的一个词组是“Social Protection Floor”。在2010--2011年的《世界社会保障报告》的中文版中，这个词被直译为“社会保护地板层”。词组中的“Floor”，本义确是“地板”，其引申义可谓“基底”。就“Floor”本身的词义去推敲，在中文语境中是否可以用意译的方式，译成“底限”？这样，“Social Protection Floor”就成了“社会保护底限”。前文中对社会保障和社会保护的概念的描述和分析，可以说是为进一步分析“社会保护底限”这一概念译法打基础、作铺垫。而要讨论社会保护底限，应该先提到一个70多年前诞生的概念——国际劳工组织制定的“社会保障最低标准”。

1 社会保障最低标准

成立于1919年的国际劳工组织，自称是“一个制定标准的组织”，这些标准包括公约和建议书。在社会保障方面，迄今在国际劳工大会上已经通过了31项公约和24项建议书。在2002年，国际劳工组织又将其中的6项公约确认为最新的社会保障公约，这6项公约是《社会保障（最低标准）公约》（1952）、《工伤津贴条约》（1964）、《伤残、老年和遗属津贴公约》（1967年）、《医疗和疾病津贴公约》（1969）、《就业促进和失业保护公约》（1988年）、《生育津贴公约》（2000年）。

其中的《社会保障（最低标准）公约》（第102号公约）明文规定了9个社会保障项目。之后，又根据公约中关于“一般收入保障或一般社会救助计划”的规定，设定了第10个项目。这10个项目分别是医疗服务、（作为患病期间收入支持的）疾病津贴、伤残津贴、老年津贴、（负有赡养责任的家庭成员死亡后的）遗属津贴、生育津贴、（支持儿童抚养责任的）家庭津贴、失业津贴、工伤津贴和（防止贫困和社会排斥的）社会救助，由此而形成的社会保障外延，成为国际劳工组织所有与社会保障相关的任何讨论的参照系。公约还对每一个社会保障分支项目（计划）的最低待遇水平以及相应的权利和义务做出了规定。

《社会保障（最低标准）公约》表达了国际劳工组织几十年来一以贯之的一个理念，就是要为世界各国绘制一幅社会保障制度建设的基本蓝图，提供一套能够为国际社会普遍接受的社会保障最低标准，从而使有需要的个人和社会群体都能获得有效的安全保护。公约全面阐述了一个国家社会保障制度在制定、融资、治理和监督等方面的指导原则，在推动国家层面的综合性社会保障制度的发展，并逐步扩大在世界各国中的覆盖面等方面起到了积极的作用。

2 社会保护底限

然而，近年来，在很多场合，国际劳工组织都会提到一个关于社会保障覆盖面的基本判断：全世界被社会保障制度覆盖而且真正享受到了保障待遇的实际上只有一小部分人口，许多国家的社会保障实际上仅局限于少数几个保障项目。全世界只有三分之一的国家建立了涵盖国际劳工组织《社会保障（最低标准）公约》所规定各个项目的综合性保障体系。据估计，世界上只有20%的劳动年龄人口（及其家庭）真正被综合性社会保障制度所覆盖。

基于以上的判断，国际劳工组织的成员国达成一项共识：国际劳工组织的现行社会保障最低标准也应该与时俱进，应该提供新的标准指导各国社会保障权利的实现。于是，在2012年的国际劳工大会上，通过了《关于国家社会保护底限的建议书》（以下简称《建议书》）。《建议书》明确界定了保障的内容和保障的水平，并且提出了适合于各国实施的方法。

此前，在联合国的另一个报告中，首先提出的是“社会经济底限”的概念，即必须为个人和家庭提供最低水平的社会保护，并将其无可争议地作为全球经济中社会经济底限的一部分。此后，“社会底限”或“社会保护底限”就被用来表示全球公民应该享受的最基本的社会权利、服务和设施。

从某种意义上说，社会保护底限的概念的提出，是国际劳工组织在新形势下再度强调要对有需要的个人和社会群体提供安全保护，并希望世界各国对此作出可靠承诺的理念的新的表述。当今世界正面临着全球性的金融危机和经济危机，在这样的艰难时期，无论是对个体生活，还是对整个社会生活，社会保障在经济、社会和政策层面都发挥着不可替代的稳定器作用。然而，以往对社会保障的理解，主要瞄准的是正规就业人群，因此，《建议书》中提出的新的建议是：各成员国要重新确定提供社会保障的选择顺序，优先考虑那些目前未受保护的、贫穷的、弱势的社会群体，譬如在非正规经济组织中的工人及其家庭，要为这些社会群体在他们的整个生命周期中提供有效的、基本的社会保障。

《建议书》提出建议，无论社会保障制度的制定还是实施，各国社会保障制度的发展都应该采取渐进的方式。要设立明确的政策目标和实施的时间框架，有步骤地根据社会保护底限所确定的保障需求和优先选项，逐步覆盖所要覆盖的人群，逐步提高社会保护的水平。《建议书》还提出：要重视以非缴费型或者根据经济情况来提供福利保障，确保相关制度安排的有效性，使被保护的社会群体和个人能够得到必要的商品和服务。

使用社会保护底限这个概念的好处在于其简明扼要。联合国建议：为了实现多方面的人权，社会保护底限应由“社会服务”和“社会转移”两个方面构成。前者是指无论身处何地，都有经济能力享受清洁水源、卫生设施和医疗、教育等基本服务；后者是指建立一整套最基本的社会转移制度，无论是用现金还是实物，为穷人和弱势群体提供最低限度的收入保障，并使其享受最基本的服务，包括医疗服务。

关于社会保护底限，国际劳工组织目前的工作重点是：（1）所有居民享有必要的财政保护，并能够享受各国规定的基本医疗服务，包括生育保健服务；（2）通过旨在帮助他们获得营养、教育和护理的现金或实物家庭儿童津贴，所有儿童享有收入保障；（3）通过社会救助、生育津贴、其他现金或实物形式的社会转移计划，或通过公共就业项目，活跃年龄段里无法在劳动力市场上获得足够收入的所有居民享有最低收入保障；（4）通过现金或实物形式的老年津贴或残疾人津贴，所有老年居民和无法从事营利活动的残疾人至少按国家规定的最低标准享有收入保障。

社会保护底限与国际劳工组织“人人享有社会保障”的“二维战略”是相一致的。所谓二维战略，包括“纵向”和“横向”两个维度。“横向”维度的发展目标是：即使保障水平较低，也要通过落实社会保护底限，设法尽快使基本的核心保障项目——收入保障和医疗保健扩展到全体社会成员。“纵向”维度的发展目标是：在人们遭遇各种风险，譬如年老、患病、失业、丧失劳动能力或失去家庭经济支柱时，设法提供更高水平的收入保障和质量更高的医疗保健以维持人们一定的生活水准。随着国家财政能力的提高和社会政策的发展，社会保障项目的范围和水平至少要达到《社会保障（最低标准）公约》所规定的标准，然后再逐步提高到公约规定的更高水平。

（责任编辑：薛立勇）endprint