绩效目标与指标设计的原理分析

●上海闻政管理咨询有限公司 李晓姣 王 萌

绩效目标与指标设计的原理分析

●上海闻政管理咨询有限公司 李晓姣 王 萌

绩效目标是全过程预算绩效管理的起点和基础，也是绩效运行监控管理、绩效评价管理和结果应用的重要前提。在预算编制的同时开展绩效目标管理，可以解决财政资金分配缺少科学方法等问题，以及有效避免 “用钱不问责”和“重投入、轻产出、重分配、轻管理”的弊病。因此，绩效目标管理既是财政体制改革与创新的重要方向，体现了财政支出精细化、科学化管理的要求，也是推进部门绩效管理的重要手段。

随着预算管理体制改革和绩效管理理念的深化，我国已在绩效目标设计上积累了一定经验，也出台了相关实施办法来指导绩效目标编报工作。但总体而言，仍存在目标管理形式化、目标编制不科学、不准确的问题。本文将从理论层面探讨绩效目标及绩效指标的设计路径及方法，并就当前绩效目标设计中存在的问题提出解决思路。

一、科学理解绩效目标

绩效目标是预算绩效管理的重点和难点。在绩效目标设定中，最重要的是厘清绩效目标的来源，把握其设计路径，明确其基本的设计原则，以确保绩效目标的科学合理。

第一，绩效目标来源于部门战略目标和工作目标。部门战略往往是部门在三年、五年甚至更长时间内的发展规划，可分解到各年度形成部门的年度工作计划。年度工作计划可进一步分解为多项工作任务和内容，一般通过财政支出项目的形式来组织开展。因此，绩效目标来源于战略目标与年度工作目标，是战略目标与年度工作目标的细化分解和具体落实。在梳理绩效目标时，可以按照“部门战略目标——年度工作目标——项目绩效目标”的层级关系，通过将高层次目标逐层分解的方法来确定项目绩效目标。

第二，绩效目标须符合部门的职能和职责要求。各公共服务部门的职能不尽相同，如农业部门的职责是制定农业的产业政策、引导农业产业结构合理调整等，交通部门的职责则是监督公路、水路、民航等行业规划、政策和标准等。不同部门的财政支出项目绩效目标应该与本部门的职责和职能履行相符，不可偏离其职能方向。

第三，绩效目标、预算和工作计划需相互匹配。如第一点所述，绩效目标是部门年度工作目标的细化分解，应与工作计划和工作任务相匹配；而预算是为完成工作计划的资金投入，其投入范围、方向以及数量应与工作计划相一致。因此，绩效目标、预算和工作计划三者必须紧密相关，相互匹配。

第四，绩效目标需细化量化，具备可测量性。绩效目标一般可从投入、产出、结果、影响力因素四个维度进行提炼。其中，投入目标反映财力支持、管理保障等；产出目标反映资金投入的直接成果；结果目标反映提供的公共产品或公共服务经“交付使用”后产生的各方面效益，包括利益相关主体的满意度等；影响力因素目标则体现资金持续发挥绩效的条件性因素。绩效目标应以定量描述为主，应避免出现“大幅提升”、“显著改善”这类表意模糊的词汇，否则目标将无法被有效测量。

第五，绩效目标需合理可行，具有可实现性。绩效目标要以调查研究和科学论证为基础，目标要符合客观实际，具有可实现性。这里的“可实现”包含两层含义，第一是“预算上可实现”，即在既定预算的约束之下目标可达成；第二是“时间上可实现”，即在一定时间的限制下目标可实现。

二、从绩效目标到绩效指标

公共部门的“目标”是具有层次结构的有机整体，由战略目标、绩效目标和绩效指标构成。所谓“绩效指标”，是绩效目标的细化与量化，是预算部门工作内容和成果的具体体现。这三者在层次上从宏观到微观，范围上从大到小，在内容上从粗到细，既有密切联系，也有显著区别。本文重点关注绩效目标与绩效指标之间的关系，尤其是从绩效目标到指标的设计过程。

第一，绩效指标与绩效目标具有结构上的统一性。如前所述，绩效目标可以从投入、产出、结果和影响力因素这四个维度进行提炼，将这四个维度的目标分别进行细化，可形成对应的绩效指标，即投入指标、产出指标、结果指标和影响力因素指标。投入指标包括预算资金管理、财务管理、项目管理等方面的投入指标，如预算执行率、财务管理制度健全性等；产出指标包括数量、质量和时效等方面的指标，如补贴发放完成率、培训合格率等；结果指标包括产出对应的社会效益、生态效益、经济效益及受益人群满意度等方面的指标，如失业率下降幅度、服务人群满意度等；影响力因素指标包括项目实施相关的长效投入、人力资源、配套设施、信息共享等可持续发展类的指标，如高级职称占研发人员比重、信息化管理能力等。

第二，绩效指标与绩效目标具有内容上的一致性。每一个绩效目标都必须设计相应的绩效指标，并且两者在内容上保持一致，例如：疾控中心免疫规划项目的产出目标为 “完成100万支乙肝疫苗的采购”，其对应的产出指标和目标值应为 “乙肝疫苗采购计划完成率= 100%”。此外，项目的所有绩效指标应该能全面反映该项目绩效目标的所有内容，避免出现绩效目标无对应指标的情况。

第三，绩效指标与绩效目标在细化程度与呈现形式上存在差异。首先，在内容的具体程度上，绩效指标要比绩效目标更加细化，可根据项目关注的重点进行更为明确具体的分解，例如：绩效目标为“全市适龄儿童完成各类疫苗的接种”，相应地可分解成若干条绩效指标和目标值，例如“全市适龄儿童乙肝疫苗接种率=100%，全市适龄儿童百白破疫苗接种率= 100%，全市适龄儿童麻疹疫苗接种率=100%，……”，也可以设为“全市本地户籍适龄儿童乙肝疫苗接种率=100%，全市非本地户籍适龄儿童乙肝疫苗接种率=100%”。其次，绩效指标相对目标而言，其表述更为精炼、简洁，例如：绩效目标为“2015年建成6个网络终端，建成8个信息平台，完成信息系统在全区的覆盖”，对应绩效指标和目标值为“网络终端计划建设完成率=100%”和 “信息平台计划建设完成率= 100%”。

三、如何设计绩效指标及确定目标值

明确绩效目标与绩效指标的联系与区别后，需要根据目标设计具体的绩效指标，并确定其绩效标准，即目标值。

（一）合理设计绩效指标

绩效指标的设计需遵循“SMART”原则。所谓“SMART”原则，即绩效指标应明确具体（Specific）、便于衡量（Measurable）、现实可行（Attainable）、有相关性（Relevant）、明确时限（Timebased）。明确具体，即绩效指标要用具体语言明确陈述要达成的行为标准；便于衡量，即绩效目标应尽可能量化，且有可进行衡量与分析的评判基准、有关的数据和资料易于收集和获取；现实可行，即在计划投入下可以实现；有相关性，即与绩效目标必须高度相关；明确时限，即要具有明确的时间限制。此外，绩效目标还应该是全面完整的，应从多角度全面反映项目实施的结果。

绩效指标的设计需依照科学的思路和方法。与绩效目标的逻辑思想相一致，绩效指标的设计主要也依据 “投入-产出-结果-影响力因素”的分析思路。值得注意的是，绩效指标的设计可从“共性”和“个性”两方面考虑：第一，在设计投入指标和影响力因素指标时，共性指标更为常见，在多数项目中可通用，例如投入指标中的预算执行率、财务管理制度健全性等指标，影响力因素指标中的长效管理机制健全性、信息化建设完成率等指标；第二，在设计产出指标和结果指标时，需要结合部门职能和项目特点更多地考虑个性化的绩效指标，可借鉴部门战略、职能职责、年度工作计划的内容，亦可通过查阅文献、参考同类项目、行业专家咨询等方式来获取个性的绩效指标。

（二）科学测算目标值

绩效标准即“目标值”，一般用描述性的状态或者具体数值表示。首先，每个绩效指标都必须设定目标值，没有目标值的绩效指标是无意义的。其次，目标值必须科学、合理、可行，这是与计划或预算匹配原则在定量层面的体现，过高或过低的目标值不仅无法指导预算编制，也会对后期的绩效评价产生影响。一般来说，科学制定绩效指标的目标值有以下四种途径：

1、计划标准。计划标准包括预先制定的规划、发展目标、计划等，是最为常用的目标值来源。在计划标准下，绩效指标的目标值应与部门的年度工作计划以及预算相匹配，其逻辑关系是：为了保证工作计划的顺利实施，需要多少预算，可以完成多少任务量，即回答“有多少钱，能办多少事，办得怎么样”等问题。计划标准多适用于投入和绩效类指标，投入指标反映预算资金的预期投入、成本要求等，产出等绩效指标直接反映资金投入后应交付的产品和服务。例如：某检查项目的预算总额是20万，单个批次物品的检查费用是2000元，那么年度的检查批次数的目标值设为“100个”为宜。

当然，我国目前还处于预算绩效管理的起步阶段，在传统预算管理模式下，“以预算来指导绩效”的做法较为常见。随着预算管理体制改革和绩效管理理念的深化，“以绩效来指导预算”的模式将逐步形成，到那时，目标、预算和工作任务将实现以“绩效”为核心的统一，实现真正的“绩效预算”。

2、经验标准包括历史标准和地区标准。历史标准指同类项目绩效指标的目标值由其历史数据测算而来，该方法适用于经常性项目或具有可参考历史数据的项目，是通过纵向比较而得的经验标准。其核心关注点有两方面：第一，当年的预算投入、政策制度相对于历年预算投入、政策制度的变化，以及历年指标的实际完成情况，需要充分考虑投入与产出、结果的对应关系；第二，目标值的“起点”问题，即在历年投入水平下指标已经达到的程度，本年的目标值是在什么样的“起点”水平下进行测算。例如：某卫生信息化建设项目的“电子健康档案建档率”前两年度分别为30%和40%，两年度预算均为30万元。那么若当年度的预算仍为30万元，在外部环境无明显改变的前提下，该指标的目标值可设为50%，若当年度的预算有减少或增加，那么可酌情对目标值进行相应调整。

地区标准指某项目绩效指标的目标值由其他发展水平相当的地区的同类项目的相同指标的实际值测算而来，该方法适用于在不同地区开展的同类项目，是通过横向比较而得的经验标准。使用地区标准需注意项目和指标间的可比性，如项目类型是否相同，项目的实施时间是否接近，指标考察点是否相同，等等。以2014年N市的公共自行车服务项目为例，“公共自行车人车比”的目标值可以参考本省经济水平比较一致的S地区2013年同类项目的公共自行车人车比的实际值来测算。

3、行业或国家标准。行业或国家标准是指国家公布的行业指标数据。该方法将项目绩效标准与同行业的规定或常用标准进行比较，前提是：参考对象必须为同类项目，且有已确定的行业标准。例如：按照教育信息化建设配备要求，小学的生机比需达到15：1。

4、其他通用标准。如财政部门颁布的绩效评价参考标准、财政部门确定的支出定额标准、资产配置标准等。共性指标的目标值测算常常采用通用标准，例如“预算资金到位及时率=100%”、“配套资金到位率=100%”，等等。

四、绩效目标与指标设计的思考

（一）绩效目标设定的现存问题

尽管理论界有大量研究指导绩效目标和指标的设计，但在实践中仍然存在绩效目标无法真实反映项目预期产出效果、绩效指标的量化程度不足、绩效标准的设定不准确等问题。究其原因，主要有几下几方面：

1、绩效目标缺乏科学论证和严格审核。当前，我国的绩效目标管理机制尚不够完善，尤其对绩效目标、指标和目标值缺乏充分、必要的论证，绩效目标上报后也缺乏严格的审核与把关，这样的绩效目标无法指导预算的编制，也不能真实地反映项目的预期产出和效果。

2、缺乏对各类项目个性化绩效指标的研制和积累。财政支出项目包括基本建设类、政策补贴类、政府采购类等多种类别，覆盖教育、卫生、科技等多种领域，项目的产出和结果主要通过个性化的绩效来体现。然而，目前个性化绩效指标的设计还远远达不到 “科学合理”的要求，主要表现在以下两个方面：一是重产出指标、轻效果指标。仅对照工作计划将直接的产出指标进行罗列，却缺少对效果和影响力因素指标的关注，相关指标较为单薄。二是重定性指标、轻定量指标。由于定量指标须以定量数据为基础，指标及其标准的采集工作又需要耗费较大成本，因此定量指标的历史积累不足。许多部门往往将工作重点放在如何申请更多的预算上，对绩效目标往往只是宏观描述，无法细化和量化。

3、缺乏可借鉴的绩效标准。当前绩效目标的绩效标准大多来源于计划标准，但却存在较多随意“拍脑袋”的情况，历史标准、行业标准及经验数据更是非常缺乏。这与我国预算绩效管理的发展历程较短，尚未形成系统的标准数据库不无关系。

（二）加强绩效目标与指标设计合理性的相关建议

1、强化目标论证，严格审核目标。绩效目标设置的科学性有赖于管理机制的完善。首先，需要全面运用项目历年目标任务完成情况、专项资金绩效评价情况、当年项目预算等信息，对项目的绩效目标进行充分论证。第二，对于设计的绩效目标，应采取预算部门、财政部门层层把关的方式进行严格审核，并明确审核标准和要求。第三，通过绩效跟踪和绩效评价进一步验证绩效目标的合理性，并给予调整，以提高未来年度绩效目标设置的准确性。

2、加强行业个性指标的研制。当前，财政支出项目共性指标的研究与应用已较为成熟，下一步应加强及推动各行各业个性化指标的收集和研制，构建个性指标库，从而加强对定量指标和效果类指标的设计指导。

3、重视数据积累，建立绩效标准库。首先，需强化可持续性项目的分类管理和数据累积，加强项目前后的纵向数据对比，将相关的基础数据作为同类型项目绩效指标及标准设置的参考依据。第二，积极开展绩效标准库的建立，通过各种途径的数据采集，不断充实历史标准、行业标准及经验数据，为客观、公正、合理地设置绩效指标及标准提供参考。