以条例实施为契机 推动政府采购改革——访中央财经大学财政学院院长马海涛教授

●本刊记者 周 菲

以条例实施为契机 推动政府采购改革
——访中央财经大学财政学院院长马海涛教授

●本刊记者 周 菲

编者按：自2003年《政府采购法》施行以来，我国政府采购制度体系一直缺少一部承上启下的行政法规。随着政府采购规模的不断扩大，以及政府采购活动中“天价采购”、质量不高、效率低下等问题的出现，社会上对细化《政府采购法》规定，规范政府采购行为的呼声强烈。3月1日，《政府采购法实施条例》的施行，将从制度上促进政府采购行为的规范化，进一步推进政府采购改革进程。本期专题将关注《政府采购法实施条例》，帮助广大读者深入理解并贯彻落实好这项新的法规。

3月1日，备受期待的《政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）正式施行。《实施条例》的出台有哪些重要意义？对政府采购制度改革和发展走向有何影响？本刊特邀中央财经大学财政学院院长马海涛教授深入解读《实施条例》，并针对政府采购监管及当前大力推广的PPP模式发表看法。

新一轮政府采购改革的契机

《实施条例》的颁布是10多年来政府采购实践经验的总结，结束了政府采购法律体系没有行政法规的历史，并对政府采购资金来源、流程作了更为细致的规范

《实施条例》的实施必将带来我国政府采购制度的新一轮改革契机

记者：今年3月1日，《政府采购法实施条例》开始施行，请您谈谈该条例的出台有哪些重要意义？

马海涛教授（以下简称“马教授”）：我国的《政府采购法》于2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，并于2003年1月1日实施。财政部自2003年4月起便着手起草《政府采购法实施条例》，后经反复修改，于2005年1月报请国务院审议，直到2014年12月底，国务院常务会议通过，历时将近12年。从2002年我国政府采购规模刚刚超过 1000亿，到目前的一万多亿，政府采购规模超过了10倍的增长。在这期间，政府采购的内容、方式和方法都发生了不少的变化。《实施条例》的颁布是10多年来政府采购实践经验的总结，结束了政府采购法律体系没有行政法规的历史，并对政府采购资金来源、流程作了更为细致的规范。这对我国将来政府采购标准化和科学化地实施具有重要作用。

记者：请您谈一谈《实施条例》施行后将对政府采购制度改革和发展走向带来怎样的影响？

马教授：《实施条例》是对我国政府采购制度实施的经验汇总，弥补了我国政府采购制度体系缺少承上启下的行政法规的现状，有利于我国政府采购制度管理体系及操作执行链条的完善。也正因为如此，《实施条例》的实施必将带来我国政府采购制度的新一轮改革契机。

第一，政府采购的范围将进一步扩大。2013年，全国政府采购金额为16381.1亿元，比2012年增加2403.4亿元，增长了17.2%。在货物、工程、服务三大采购对象中，服务类采购增长速度最快，同比增长26.4%。

而《实施条例》第二条通过财政性资金范围的进一步界定，使更多的采购项目被纳入到了政府采购管理范围中。特别是将政府向社会公众提供的公共服务纳入服务采购的范围之中，这将使我国政府采购的范围进一步扩大。

与具有长生命周期的货物、工程类采购项目不同，服务类项目的生命周期大多比较短，甚至具有即时消费性。所以，随着公共服务类采购项目的加入，未来的服务类采购将继续保持较高增长速度，同时也会促进我国政府采购规模进一步扩大。

然而，全国采购规模的扩大与政府采购规模效应不是一回事，因为全国采购规模的扩大是建立在全国采购数据汇总的基础上，具体到每一个项目，其对所在产业和国家经济的影响是不明显的。如果把政府采购归为“汲水政策”的话，那么，想对某个领域或者产业产生拉动或促进作用，需要相应的采购规模达到一定量，并最好能保持一段时间。这单靠基层政府的需求是难以实现的。因此，我们应当更加重视如何形成采购的规模效应，以此作为实现诸多政策功能的基础。

第二，全国统一的政府采购市场将会逐步形成。《实施条例》第十一条指出，国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，这从一个侧面反映出：未来借助互联网及采购需求标准化建设，可以归并和整合一定区域范围内的政府采购需求。而借助这种需求的整合，形成真正意义上的规模化采购，配合国家的产业政策，实现政府采购调控经济的政策功能。

简而言之，全国统一的政府采购市场对我国政府采购发展的意义可以从如下方面进行理解：一是实现政府采购经济调控功能的关键条件。政府采购政策实施的最终目的是能够平复经济周期波动，实现经济平稳、健康发展。所以，一旦需要使用政府采购手段实现经济的宏观调控，必须要有足够的需求来抵御经济周期的趋势，以此来引导国家资源实现更为优化的配置。而制度和行政框架下的全国政府采购联动体系需要以统一的政府采购市场作为基础和条件。二是提升政府采购市场吸引力。当前我国政府采购实际操作过程中，由于标的额不够高，加之大多使用最低价评标法，许多潜在供应商并没有足够的积极性重视政府采购市场，导致政府采购质量和效率 （主要是指废标率高）难以提升。而一旦政府采购统一市场形成了，供应商可以从规模之中受益，那么，政府采购市场的吸引力就产生了，也容易在实际采购之中形成良性竞争，实现政府采购经济效益和社会效益的双丰收。

第三，部门间业务协作是开展公共服务采购的关键。尽管《实施条例》第二条中明确将政府向社会公众提供的公共服务纳入政府采购的管理范畴中，但却只是明确了管理权归属，当前还没有一部明确的法律和规章对此类政府采购项目进行规范。

而公共服务政府采购不像其他对象，采购人或委托人不是把采购项目一揽子交托给集中采购机构或采购代理机构，而是仅把公共服务供给过程中的采购过程交给了集中采购机构或采购代理机构。这其中的情形相对复杂多变，部门之间的协作将是确保公共服务供给质量的关键。

除此之外，《实施条例》第二条的规定，实际上大大扩展了政府采购的范围，特别是向社会大众提供公共服务被纳入政府采购管理范畴之中。如此一来，现有集中采购机构在保证采购效率的情况下可能会超负荷，将来一些流程清晰、市场规范的采购项目可能会移交采购代理机构承接。这样就会慢慢形成一个政府采购代理市场，对这个市场的规范和监管，也可能会成为下一阶段政府采购制度改革的重点。

无论是采购人与采购机构的协作，还是集中采购机构与委托代理机构的协作，都需要有明确的任务定位和业务衔接机制，所以，未来政府采购改革需要着重研究分工合作过程中的任务与职责划分。

第四，积极开展政府采购标准化建设。政府采购标准化是指在平台建设、文件编制、信息发布规范、采购需求表达、统计口径等环节中，对重复性事物和概念通过制定和发布各类标准，达到协调统一，以获得最佳秩序和社会效益的目的。

政府采购标准化建设是配合电子化平台建设的辅助措施，除了提高政府采购法治水平之外，其经济学意义在于有利于促进采购需求在更广范围的配置，有利于形成采购的规模经济，进而配合其他政策实现政府采购的政策功能。

《实施条例》中涉及标准化建设的部分有：（1）第十一条 “国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准”；（2）第三十三条“采购人或者采购代理机构应当按照国务院财政部门制定的招标文件标准文本编制招标文件”；（3）第四十八条“国务院财政部门应当会同国务院有关部门制定政府采购合同标准文本”。

政府采购标准化建设对我国政府采购事业发展的意义至少体现在以下几方面：

一是有利于实现政府采购管理现代化。政府采购过程从需求确定、预算审批，经招标采购到合同签订，直到履约验收，是一个综合的大系统，将来的分工会更细。要使政府采购过程成为一个有机整体，从技术和管理角度看，标准化建设是一个关键环节。只有科学订立流程标准并严格实行，才能实现整个系统的高度协调，进而提高我国政府采购的整体管理水平。而且通过标准化建设，会形成质量保证体系，只要严格执行这些标准，就能确保为采购人采购到合格的产品或服务。

二是消除壁垒、促进政府采购统一市场形成。就我国而言，各个地区标准不一已经成为了我国政府采购统一市场形成的重要技术壁垒。加之，电子采购已经将标的物与采购人之间的一系列活动的时空缩减到最低，如果没有标准化做保证，电子采购的效率潜能就无法激发。

三是降低采购成本、提高采购效率的有效途径。在电子化建设的背景下，如果整个政府采购流程能够实现标准化，可以实现一贯到用户的采购，可以加快采购速度，降低采购周期，减少流程中的效率损失，因而可获得直接的或间接的效率提升。

总体而言，《实施条例》的颁布和实施是我国政府采购事业发展过程中的重大节点，其对于政府经济调控与国家治理方面的促进作用是毋庸置疑的，其在解决了先前理论和实践过程中问题的同时，也催生了诸多亟待改革和调整的地方。借助法制建设和实践反馈，未来的政府采购政策，必然能成为国家经济调控与社会治理的有力工具，成为实现中华民族伟大复兴中国梦的重要制度保障。

记者：您认为下一步还应如何完善政府采购法规制度体系？

马教授：应进一步完善相关专家评审制度、信息公开、投诉处理等部门规章；研究供应商、社会代理机构和涉密项目的采购办法；建立信用评价标准和惩戒制度；加强源头管理和结果管理。

多方面强化政府采购监管

政府采购信息公开工作仍存在不足，应进一步推动政府采购预算的公布和细化

“豪华采购”和“天价采购”问题不仅与采购过程的内部监督息息相关，还应从根上治理。需更加关注源头治理和结果管理

与政府采购中的货物和工程类不同，服务的标准、数量与定价不易标准化。财政和审计部门在资金和财务方面的审计十分专业，然而，专业第三方对服务数量、质量和价格的评估更为重要

记者：财政部《2015年政府采购工作要点》提出，要建立覆盖全过程的政府采购信息公开机制。近年来，政府采购信息公开工作取得了哪些进展？还应如何优化？

马教授：政府采购的信息是指与政府采购制度和实践活动有关的所有规定、决定、公告等，包括有关政府采购的法律、法规、政策，招标公告及各类采购方式的中标公告、供应商资格预审条件、投诉处理决定、司法裁决决定和统计资料等。政府采购信息公开则是指上述信息的公开透明问题。《政府信息公开条例》自2008年实施之后，政府采购工作取得了较大的进展，如信息越来越丰富、途径增加、程序更为规范。尽管如此，政府采购信息公开工作仍存在不足，应进一步推动政府采购预算的公布和细化。财政资金源于全体纳税人，理应为纳税人公开，应增强财政资金使用公开透明的意识和严格执行相关信息公开法律法规。

记者：近年来，“豪华采购”“天价采购”事件时有发生。您如何看待这一问题？您认为应该从哪些方面进行治理？

马教授：“豪华采购”和“天价采购”问题不仅与采购过程的内部监督息息相关，还应从根上治理。需更加关注源头治理和结果管理：源头治理意味着采购之前需公开说明该采购标准的原因；结果管理意味着应加强绩效管理，说明采购设备、项目和服务的实际效果如何。应制定相应的惩罚措施，严肃财经纪律。

记者：近日，财政部、民政部、国家工商总局联合对外公布了《政府购买服务管理办法(暂行)》，该办法强调：“财政、审计等有关部门应当加强对政府购买服务的监督、审计，确保政府购买服务资金规范管理和合理使用。”请您谈谈如何加强对政府购买服务的监管？

马教授：政府购买服务对于加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式具有重要作用。按照《政府购买服务管理办法(暂行)》的规定，政府购买服务的内容有：基本公共服务、社会管理型服务、行业管理与协调性服务、技术性服务和政府履职所需辅助性事项。事实上，在《政府购买服务管理办法(暂行)》实施之前，我国已经在很多领域实行政府购买公用服务实践了。与政府采购中的货物和工程类不同，服务的标准、数量与定价不易标准化。财政和审计部门在资金和财务方面的审计十分专业，然而，专业第三方对服务数量、质量和价格的评估更为重要。

政府采购与PPP

PPP主要应在两个方面保障公众利益，一是价格设计上应不突破居民的承受能力；二是质量上要保障符合标准

PPP事关公众最基本的民生问题。在推进过程中，应注意事前、事中和事后的公开透明和公众参与

记者：财政部《2015年政府采购工作要点》中强调，要“推进各地有序开展政府采购与社会资本合作 （PPP）项目政府采购活动”，请您介绍一下PPP，以及其与政府采购之间的关系。

马教授：PPP英文为 Public-Private Partnership，意思是政府和社会资本合作模式。按照《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，PPP通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。无论PPP，还是政府采购，他们都是一种公私合作。但不同点是，政府采购指的是政府使用财政资金向供货方付费，购买需要的货物、工程或劳务。然而，PPP指的是授权私人部门在允许的范围内进行经营活动，政府通过强有力监督实现公共服务的提供。

记者：当前形势下，我国中央政府大力推广运用PPP模式的目的是什么？

马教授：中央政府推广PPP，主要目的有三个：一是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设；二是加快转变政府职能、提升国家治理能力；三是深化财税体制改革、构建现代财政制度。

记者：在PPP项目实施过程中，如何保障公众利益？

马教授：PPP项目遵循“使用者付费”原则，确保公众收益、投资者获益。目前，PPP项目主要在城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等领域。主要应在两个方面加强监管，以保障公众利益：一是价格设计上应不突破居民的承受能力；二是质量上要保障符合标准。

记者：针对当前的PPP模式推广热潮，您认为有什么需要注意的问题？

马教授：PPP是一种公私合作，在合作过程中存在授权、合作和评估等一系列问题。这些也是容易产生违背财经纪律问题的领域和环节。在这个热潮中，应注意稳步推进。PPP事关公众最基本的民生问题。在推进过程中，还应注意事前、事中和事后的公开透明和公众参与。