海域生态补偿法律机制：福建省建设海洋生态文明先行示范区的制度保障

陈忠禹

（中共福州市委党校法学部，福建福州 350014）

海域生态补偿法律机制：福建省建设海洋生态文明先行示范区的制度保障

陈忠禹

（中共福州市委党校法学部，福建福州 350014）

福建省作为国家生态文明先行示范区建设试点省份，应处理好海洋生态文明建设与海域资源开发之间的关系。如何建立健全海域生态补偿法律机制，是福建省建设海洋生态文明先行示范区不可或缺的重要内容。具体而言，海域生态补偿法律机制的建立，不仅有利于实现生态立省、建设“美丽福建”战略部署，而且有利于调整经济结构、促进海洋经济的可持续发展。

海域生态补偿；生态文明先行示范区；福建省

党的十八大报告明确强调大力推进生态文明建设，提出海洋强国的战略部署。海洋是人类自然生态系统的重要组成部分，是生态文明建设的重要领域。海洋经济的发展，必然会涉及到海域资源的开发利用，这样就不可避免地会出现海域生态环境的影响和破坏。福建省作为国家生态文明先行示范区建设试点省份，无疑应该处理好海洋生态文明建设与海域资源开发之间的关系。如何建立健全海域生态补偿法律机制是福建省建设海洋生态文明先行示范区的重要内容。

一、建立海域生态补偿法律机制是福建省先行先试、建设海洋生态文明示范区的必然要求

2014年3月10日国务院印发［2014］12号《关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》。该意见明确提出，应将福建省建设成生态文明制度创新实验区，建立体现生态文明要求的政绩考核评价体系，大力推进海域生态补偿等制度创新，为全国生态文明制度建设提供借鉴和参考。福建省作为生态文明先行示范区建设，毫无疑问地应将海洋生态文明示范区列为生态文明先行示范区的重要组成部分。面对海洋经济迅猛发展与生态系统维护之间的矛盾，建立海域生态补偿法律机制被认为是协调海洋经济发展与海洋环境保护、促使可持续开发利用海域资源的有力措施。

（一）建立海域生态补偿法律机制是推进福建省海洋生态文明先行区建设的制度保障

在全面推进依法治国的时代背景下，通过建立海域生态补偿法律机制，有利于从制度上构建蓝色生态保护屏障。

首先，严格推行海域生态补偿法律制度，有利于实施海陆统筹和陆海污染综合防控。坚持以维持和提升海域生态福祉为目标，新增的填海工程和海洋工程必须实行严格海域生态补偿制度，协同推进近岸海域污染防治和陆域、流域环境综合整治，切实加大海洋污染治理力度。加强闽江、九龙江等主要入海河流污染防治和生态系统建设，强化各入海河流污染源的排污监控和监测。

其次，建立海域生态补偿法律机制，有利于加强海洋自然生态系统的修复。建设海洋生态文明示范区，必然需要设立一些海洋自然保护区。福建省正在逐步推进建设海洋自然保护区和特殊保护区，

加快实施闽江口、福清湾、泉州湾等海洋生态保护恢复工程，建立宁德大黄鱼、厦门中华白海豚等一批生态保护区，建立长乐蚌、云霄蛤等一批海洋珍稀、濒危生物重要栖息地自然保护区。建立海域生态补偿法律机制既是建立海洋自然生态保护区的迫切需要，也是实现相关利益主体权益保障的需要。

再则，建立海域生态补偿法律机制，有利于加强海岛生态保护。加强海岛生态环境保护是维护和提升海洋生态环境的重要环节。福建省为落实生态文明先行示范区战略部署，逐步推进无居民海岛合理、适度利用和管理，加大对领海基点岛屿、具有特殊价值的岛屿及其周边海域实施严格的保护制度。加强海岛生态建设和整治修复，推进海岛防护林体系、海岛植被恢复、近岛生态功能保护区等项目建设，巩固和完善海岛绿色生态屏障。毋庸置疑，加强海岛生态环境保护需要建立起一套可操作性强的法律法规。建立海域生态补偿法律机制有利于弥补海岛生态保护法律规定缺位的问题。

（二）建立海域生态补偿法律机制是福建省进行生态文明制度创新、形成对全国具有可复制经验的有益探索

在海洋生态文明先行示范区建设实践中，不仅需要突破体制机制瓶颈进行生态文明制度创新，而且需要在总结地方经验基础上形成对全国具有可复制的制度模式。

首先，建立海域生态补偿法律机制是完善我国海洋生态系统修复的现实需求，同时也是福建省探索生态文明制度创新的内容。2012年9月，福建省人民政府在国家发改委批复的《福建海洋经济发展试点工作方案》中就提出加强海洋生态环境保护的基本思路：“以建设生态海洋、和谐海洋，适应气候变化为目标，针对海洋自然生态受损严重，特别是近岸海域环境污染和生态破坏严重等问题，坚持海洋资源开发与海洋生态环境保护并重的原则，通过加强陆海污染联动防控、海洋生态系统保护和修复，构建完善的海洋和海岸生态保护体系。”探索建立海域生态补偿法律机制是保护福建省海洋生态环境系统的客观需要，也是构建完善地方的海洋和海岸生态保护制度体系的应有之义。

其次，探索建立海域生态补偿法律机制，有利于福建省在建设生态文明先行示范区实践中逐步将一些成熟的经验上升到法律层面。在国家立法层面尚无关于海域生态补偿的系统规定，其中列入国务院行政法规立法计划的《生态补偿条例》（草案）准备工作尚未取得实质性突破。地方立法层面，也仅山东省出台了《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》（2010年）。但是，山东省这个暂行办法仅仅是政府规范性文件，严格意义上讲还未上升到立法层面，并且该暂行办法的主要着眼点在于海域生态损害赔偿和生态损失补偿。总而言之，目前全国尚未形成可以推广的海域生态补偿法律机制。因此，福建探索建立海域生态补偿法律机制具有重要的政策示范与实践引领作用。

再则，建立海域生态补偿法律机制是加强闽台海洋环境协同保护的重要组成部分。如何加强闽台海洋环境协同保护是福建省推进生态文明先行示范区建设不可或缺的内容，而建立海域生态补偿法律机制无疑是推进这项工作体制机制的保障。

二、建立海域生态补偿法律机制是生态立省、建设“美丽福建”的重要内容

福建省深入实施海洋强省和生态立省战略，加快福建海峡蓝色经济试验区建设和海洋生态文明建设，离不开海域生态补偿法律制度的支撑。

（一）建立海域生态补偿法律机制有利于强化对重要典型海洋生态系统保护，夯实生态立省、建设“美丽福建”的基础

首先，建立海域生态补偿法律机制有利于处理好滨海湿地保护中牵涉到的相关利益方权益保障问题。《福建省海洋环境保护规划（2011—2020）的通知》明确要求，到2015年，60%以上的天然湿地得到有效保护，其中列入各类保护区管理的天然湿地面积不低于25%；到2020年，全省75%以上的天然湿地得到有效保护，湿地生态系统进入良性状态。上述湿地保护计划或多或少涉及相关利益者权益保障，整个保护工作需要把加强海域生态保护与改善当地居民（渔民）的生产、生活水平结合起来，实现海域生态保护区与受益区、欠发达地区与发达地区、人与海洋自然生态系统协调发展。因此，这就需要按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁损害谁修复”的法定原则推进海域生态补偿工作，不至于让为海域生态作出重要贡献的地区或居民利益受损，进而保护相关利益者从事海域生态保护工作的积极性。

其次，建立海域生态补偿法律机制有利于缓解和减少围填海工程给海域生态系统造成损害或影响。随着经济发展与土地供给矛盾日趋紧张，越来

越多的项目是通过围填海方式取得用地的。但是，围填海项目会直接影响海域生态环境保护。实际上，建立海域生态补偿法律机制是减少围填海项目给海洋生态造成的损害或影响。

再则，建立健全海域生态补偿法律机制有利于加强海岸生态系统保护、构建绿色生态保护屏障。建立与海岸生态保护相适应的生态补偿法律机制，有利于加强港口岸线水土保持及综合整治示范工程建设。

（二）建立海域生态补偿法律机制有利于实现“百姓富、生态美”的有机统一

如何实现海洋经济发展与生态环境保护之间的良性平衡，是福建省全面建成小康社会的关键所在。建立海域生态补偿法律机制对于实现该目标具有重要意义。

首先，通过构建合理的海域生态补偿利益分配机制，有利于化解跨海域生态环境保护困境。由于海域上下游地区之间在生态环境保护与海洋经济发展上往往存在实施主体与受益主体不一致，致使海域生态补偿成为生态补偿中矛盾最突出和最集中的领域。建立海域生态补偿法律机制，不同辖区海域政府或企业通过协商达成相对合理的生态资源分配体系和利益共享机制，一方面可使海域生态保护地区获得相应补偿资金并用以发展海洋生态产业；另一方面使海域生态受益地区获得更为优质的海洋生态系统服务，提升海洋经济发展的水平和质量。

其次，建立海域生态补偿法律机制有利于沿海地区步入海洋经济发展与生态保护良性互动的轨道。如果沿海居民长期处于贫穷状态，身处比海洋环境污染更为严重的“贫困污染”，怎能保住碧海蓝天；如果以牺牲海域生态为代价去换取一时的海洋经济增长，无异于竭泽而渔。海洋经济发展的最终目标是为了实现“百姓富”，海域生态恶化，海洋经济指标再高又有什么意义呢？为此，必须牢固树立起“百姓富、生态美”有机统一的发展理念。沿海设区市政府要强化“抓海洋生态就是抓民生”的理念，立足可持续发展大局意识，充分发挥海域生态补偿法律机制作用，在更好地繁荣海洋产业的同时，更多地向老百姓提供海洋生态系统服务产品。

再则，实施海域生态补偿法律制度是补偿沿海周边居民的客观需要。海域不仅具有强大的生态功能，而且蕴藏着丰富的资源。但是，随着海洋经济的迅猛发展和人口增加，诸多海域存在过度捕捞问题，甚至有些海域生态已严重恶化。为有效保护和管理海域，必须实现海域资源可持续利用和海洋生态福祉逐步增强双重目标，而建立健全海域生态补偿法律机制可协调海域生态保护和居民生存发展的矛盾。

三、建立海域生态补偿法律机制是福建省调整经济结构、促进海洋经济可持续发展的应有之义

生态补偿本质上是一种环境经济政策，作为一种经济手段在实现利益关系调整乃至经济结构优化中具有重要作用。实施生态补偿政策的目的是构建一种符合社会发展规律的高功能生态经济系统。海域生态补偿就是助力于构建高功能的海洋生态经济系统，而海域生态补偿法律机制是推动这个目标实现的有效机制。

（一）建立海域生态补偿法律机制有利于福建省调整海洋经济结构、发展海洋新兴产业

建立海域生态补偿法律机制有利于推进福建海洋经济结构优化、发展海洋新兴产业。

首先，建立健全海域生态补偿法律机制，有利于推动海洋新兴产业的发展。近年来，国家将海洋新兴产业定位为未来重点发展的战略性产业，为海洋经济结构调整指明了方向。海洋新兴产业具有科技含量高、环境友好等特征，是未来海洋经济可持续发展的支撑产业。建立健全海域生态补偿法律机制，有利于缓和经济迅猛发展与资源环境瓶颈制约之间的张力。高污染的传统海洋产业会推高企业的运行成本，迫使众多涉海企业转向发展海洋新兴产业。

其次，建立海域生态补偿法律机制，有利于加快发展海洋可再生能源业和提升海洋经济发展的质量。开发和利用海洋可再生能源是未来蓝色经济发展的立足点，也是保护海洋环境生态系统的突破口。推动海域生态补偿旨在激励企业减少海洋不可再生能源的使用范围，积极采用和推广海洋可再生能源的应用。在海洋生态文明先行示范区建设中，福建省建立健全海域生态补偿法律机制，可激励科研机构加强海洋可再生能源重大技术研究，促进技术成果转化，完善海洋可再生能源科学技术知识产权法律保护体系，从而推动海洋可再生能源产业的发展。

再则，建立海域生态补偿法律机制，有利于推动涉海企业提升科技创新能力。科技创新是当前经

济结构调整的动力和引擎，同时也是涉海企业获得可持续发展的重要前提。而海域生态补偿制度具有激励企业进行科技创新的功能。通过这种激励机制，有利于涉海企业重视提升科技能力进而减少对海域生态系统的破坏和影响。

（二）建立海域生态补偿法律机制有利于涉海企业科学、合理地开发利用海洋资源

为实现蓝色经济可持续发展，必须坚持开发与保护并重，围绕促进海洋资源可持续开发利用，通过建立健全海域生态补偿机制，统筹规划、合理开发深水岸线、海湾、滩涂、海岛、近海海域和陆域资源，提高陆海空间资源优化配置水平，加强对海洋生物、矿产等资源的科学开发和综合利用，不断提高海洋资源利用效率和效益。

首先，建立海域生态补偿法律机制，有利于加强海洋资源勘探开发和综合利用。建立海域矿产资源开发生态补偿法律机制，对海洋矿区生态环境进行合理修复和及时治理，已经成为我国当前贯彻科学发展观、实现蓝色经济可持续发展的一项任务。通过调整各个保护与损害海洋生态环境的主体之间的各种利益关系，保证海洋矿区的自然生态环境得到有效的恢复治理。

其次，建立海域生态补偿法律机制，有利于提高港口岸线资源科学开发水平。从提高岸线科学开发水平的角度来讲，围填海项目应符合海洋功能区划及相关专项规划的具体要求，兼顾海洋生态环境保护和海洋资源开发相协调原则，最大程度做到港口岸线资源的优化配置。在围填海项目中实施严格的海域生态补偿法律规定，加大涉海企业通过围填海获取项目用地的成本和社会责任，严格管控围填海项目，进而提高岸线资源科学开发水平。

再则，建立海域生态补偿法律机制，有利于更好地发挥市场机制在海域资源配置的决定性作用。海域资源是沿海省份经济社会发展的重要条件，随着我国海洋经济跨越式发展，海域资源短缺瓶颈效应越来越突出。如何提高海域资源利用的社会效益和生态效益，已成为社会关注的热点。海域生态补偿法律机制是一种致力于平衡海域资源利用与生态保护之间关系的制度安排。通过建立健全海域生态补偿法律机制，不断激化市场手段类的海域生态补偿方式，进而发挥市场机制在海域资源优化配置中的作用。

［1］秦玉才，汪劲.中国生态补偿立法路在前方［M］.北京：北京大学出版社，2013.

［2］赵玲.生态经济学［M］.北京：中国经济出版社，2013.

［3］曹明德.生态法原理［M］.北京：人民出版社，2002.

［4］国家发改委国土开发与地区经济研究所课题组.地区间建立横向生态补偿制度研究［J］.宏观经济研究，2015（3）：13-23.

［5］陈忠禹.福建省生态文明先行示范区建设中的海域生态补偿法律机制研究［J］.福州市委党校学报，2015（3）：37-40.

（编辑 申嫣平）

DF468.3

A

1673-1808（2015）06-0059-04

2015-08-12

2014年福建省社会科学规划项目：福建省生态文明先行示范区建设中的海域生态补偿法律机制研究（2014B226）阶段性成果。

陈忠禹（1979-），男，福建福州人，中共福州市委党校法学部，副教授，博士，研究方向：马克思主义法哲学。