城乡社会保障统筹视阈下我国民生建设的对策思考

李仁银

（四川师范大学政治教育学院，四川成都 610072）

城乡社会保障统筹视阈下我国民生建设的对策思考

李仁银

（四川师范大学政治教育学院，四川成都 610072）

社会保障体系建设是一项多层次性、复杂性、系统性的工程，内容涉及到社会保险、社会救助、社会福利、基本养老、基本医疗、住房保障等众多领域，与亿万人民群众的切身利益息息相关。针对当前我国城乡社会保障体系建设亟待解决的问题，提出了兜底线保基层抓好民生之依的对策思考，以期为我国早日实现全面建成小康社会的目标提供现实启示。

城乡社会保障；统筹；对策思考

社会保障制度是民众基本生活和健康保障的基本依托，也是国家和政府调节社会收入分配、维护社会稳定、保障人民生活的基本制度安排。马克思在《资本论》中，曾在尖锐批判资本主义社会保障制度是“资产阶级装出一副大慈大悲的样子，且只有当他们自己的利益需要时才会如此”［1］567，而将工人阶级的权益的保障置之度外虚伪性的同时，提出了无产阶级国家建立社会保障制度的必要性。马克思认为：在社会化大生产条件下，“大工业在瓦解旧家庭制度的经济基础以及与之相适应的家庭劳动的同时，也瓦解了旧的家庭关系本身。”［2］536社会化的生产不仅会使生产资料“遭受到损失的意外和风险之中”［2］958，而且意外事故和自然灾害对劳动力及其生活资料的损害也是时有发生的。因此，为保障工人阶级和广大劳苦大众的基本生存和生活权益，社会主义国家不仅要对生产资料建立保险制度，而且要“建立国家工厂”。

中国共产党以马克思主义社会保障理论为指导，以增进人民福祉为己任，同时积极借鉴西方社会保障制度中的合理因素，领导人民探索出了一条适合中国国情的社会保障之路。特别是改革开放这30多年来，我国社会保障事业长足发展，有力地保障和改善了民生。但是，长期以来，由于我国社会保障事业底子薄，起步晚，再加上生产力发展相对滞后，当前我国社会保障制度建设仍不完善，覆盖面积窄，城乡发展不平衡，保障差距大，其中，“看病难”“养老难”“住房难”的问题尤为突出，老百姓反应最为强烈。对此，党的十八大报告基于我国民生建设实际，提出了确保到2020年我国全面建成小康社会之际，形成覆盖城乡的社会保障体系，实现“人人享有基本生活保障”的宏伟目标。2013年11月16日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次提出要破除城乡二元化结构这一制约城乡发展一体化的主要障碍，并对“建立更加公平可持续的社会保障制度”，［3］“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”［3］等方面作了具体部署和要求。党中央的高度重视和一系列重大文件的出台，为加快推动我国城乡社会保障一体化建设，实现人民“老有所养”“病有所医”“住有所居”的期待解除了后顾之忧。因此，当前，保障和改善民生，必须要急民众之所急、解民众之所需，着力提高社会保障水平，兜底线保基层抓好民生之依，尽快建立覆盖城乡的基本养老保障制度、基本医疗保障制

度，进一步深化住房保障制度改革。

一、尽快建立覆盖城乡的基本养老保障制度，实现“老有所养”

基本养老保障是覆盖范围最广泛，与城乡居民基本生活最直接、最密切的社会保障之一，较之社会保障中的其他保障制度，基本养老保障更具有全民性。无论是社会保险中的工伤保险、生育保险、失业保险等，还是社会救助中的教育救助、医疗救助、灾害救助等，以及社会福利中的老年人福利、残疾人福利、职工福利等很大程度上是针对特殊人群的，远没有基本养老覆盖面广。而当前我国基本养老保障制度残缺突出、漏洞大，保障水平较低，广大农村还没有完全覆盖，进城务工农民、失地农民等急需得到保障。而且近年来，随着我国人口老龄化的加剧，养老问题变得更加突出，因此，当前，必须要加快推进基本养老保障制度改革，尽快建立覆盖城乡的基本养老保障制度，实现“老有所养”。

统筹城乡基本养老制度，加快推动城乡基本养老制度一体化建设。要坚持“保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点”［3］，逐步实现城乡居民基本养老保障全国覆盖，让城乡居民“老有所养”。为此，第一，要深化基本养老保障制度改革，完善顶层设计，明确重点、分类保障、稳步推进，不断扩大覆盖范围。“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹。”［3］要加快健全城镇基本养老保障体系，“坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革”，［3］“建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。”［3］既要考虑到城镇企业职工、灵活就业人员、个体工商户、事业单位非在编人员等的基本养老问题，还要兼顾到国企改制下岗人员、无劳动能力的城镇居民以及各类城镇失业人员等，尤其要重点解决好进城务工农民的基本养老问题，要“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，［3］积极探索将其纳入到城镇基本养老保障体系的改革。而当前，进城务工人员享受平等的城镇公共服务的主要障碍是二元户籍制度的限制，为此，应尽快破除户籍挂钩政策，“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”［3］。同时，“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”，［3］夯实农民工融入城市的制度基础。第二，要尽快破除城市农村的二元化基本养老保障格局，逐渐缩小城乡基本养老保障差距，大力推动农村基本养老保障制度改革，逐步实现农村居民基本养老全覆盖。当前，农村长期以来养老主要依赖家庭养老和土地养老的方式事实证明已不可持续，随着国家工业化、城镇化的加速，大量农村富裕劳动力进城务工，农村的“空巢”老人不断增加，很多家庭依靠子女打工的收入来维持养老，生活极其艰难，基本养老很难得到保障，“老无所养”的问题日益突出。因此，在完善东部发达地区的农村基本养老制度改革的同时，要优先考虑中西部贫困地区的失地农民、务农人员的基本养老保障，国家在政策制定上、资金支持上，要加大对农村基本养老的倾斜，“加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”，［3］让农村的老人能够安度晚年。第三，要深化基本养老保障管理体制改革，打破区域、城乡间的条块分割，积极探索并制定城乡养老保险基金相衔接的办法，实现城乡基本养老基金全国统一管理。在全面落实城镇职工养老保险省级统筹的同时，要加大基本养老保险金全国统筹力度，“完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率”，并“加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。”“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。”［3］建立农村基本养老保险个人账户，“逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹。”［3］

二、加快健全覆盖城乡的基本医疗保障制度，实现“病有所医”

基本医疗保障制度和基本养老保障制度较之我国社会保障体系中其他保障项目，是覆盖人群最广、保障人民健康水平最基础的一项制度安排。建立覆盖城乡的基本医疗保障制度，让每一个社会成员都享有医保，实现“病有所医”，是实现全面建成小康的必然要求。经过多年的探索和努力，当前，我国已经建立起了城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗为主体的基本医疗保障体系，对保障和提升人民健康水平起了重

大作用。但是，当前我国基本医疗卫生事业资金投入偏低，医疗卫生事业发展受阻，医疗保障水平还比较低，城乡差距大，医疗体制改革还有待深化，特别是近年来公立医疗机构市场化倾向堪忧，医疗服务费用上涨幅度较快，老百姓“看病难”“看病贵”的问题比较突出。为此，要“按照保基本、强基层、建机制要求”［3］，“健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。［3］加快建立覆盖城乡的基本医疗保障制度，加大推进医疗保障制度改革，努力实现“病有所医”。

第一，加大资金投入，合理配置医疗资源，统筹城乡医疗卫生事业发展。一方面，政府要在基本公共服务财政支出上，逐步提高医疗卫生投入的比重，提高城乡基本医疗保障质量。同时，要“深化财税体制改革”，“完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付”［3］。改善落后地区和农村的医疗卫生条件，保障民众的基本医疗需求。另一方面，要深化医疗卫生体制改革，合理配置医疗资源，“统筹推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应、监管体制综合改革”［3］。既要“加快公立医院改革，落实政府责任，建立科学的医疗绩效评价机制和适应行业特点的人才培养、人事薪酬制度”，又要“深化基层医疗卫生机构综合改革，健全网络化城乡基层医疗卫生服务运行机制”，“充分利用信息化手段，促进优质医疗资源纵向流动”，［3］着力扭转城乡医疗资源分配不均的局面，加强对社区卫生机构、乡镇卫生院、村医务室的基本医疗服务设施建设，定期对基层医务人员进行培训，提升其服务水平。建立完善城市医院对口支援农村医疗卫生机构的支援制度，实现城乡医疗卫生资源共享。第二，坚持公共医疗卫生公益性的原则，进一步深化基本医疗保障制度改革。一方面，基本医疗保证制度改革要牢牢把握公共医疗卫生公益性的方向，建立惠及全民的基本医疗保障制度，必须将提高人民健康、维护人民根本利益放在首位。推动基本医疗保障制度改革，在坚持政府主导，有效发挥市场在医疗卫生资源方面的配置作用的同时，政府要加强对医疗卫生机构的领导和监管，坚决遏制部分医疗卫生机构片面追求经济效益，提高医疗服务费用的倾向，切实维护人民群众的健康权益。同时，要完善新型农村合作医疗制度，确保农村居民全员覆盖，并逐步提高保障金额，提升保障水平。另一方面，要完善基本医疗保险制度改革，积极探索并逐步实现城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗的跨区、跨省以及城乡间的无障碍转移和衔接，解决好异地就医保障难的问题。第三，完善药品供应体系，深化基本药物制度改革，“取消以药补医，理顺医药价格，建立科学补偿机制”［3］。国家相关部门要加强对基本药物的生产、定价、招标、流通、采购以及使用等环节上的监管，并充分发挥大众媒体的监督作用，强化药品质量管理，确保患者用药安全。对于基本药物要坚持基本药物定价的公共属性，减轻患者的医疗费用负担。对于非基本药物的生产、流通等关键环节，鼓励竞争的同时，政府也要发挥好主导作用，抓好监管。此外，还要采取有力措施从根本上解决好以药养医、医商勾结、哄抬药价、谋取灰色收入等顽疾，保证患者的权益。

三、进一步深化住房保障制度改革，实现“住有所居”

近年来，住房难的问题成了老百姓普遍关注的热点问题，“买不起房”“住不上房”的问题困扰着老百姓，特别是一些中低收入群体。实现“住有所居”是人民群众最基本的民生需求之一，也是党和政府保障和改善民生的着力点。当前我国住房保障方面还存在一些制度和管理的漏洞，保障房建设供需矛盾比较突出也是亟需解决的问题。对此，党的十八届三中全会明确指出，要“健全符合国情的住房保障和供应体系”［3］。

第一，完善住房保障体系，重在保证公平。住房保障解决的是中低收入家庭及特别困难群体的基本住房问题，要确保其基本住房权益受到保障。为此，要制定出科学的可操作的住房保障准入标准，明确保障对象、规范审核程序、健全退出机制等，保障中低收入家庭及特别困难群体。一是要严把住房保障准入关口，要对申请者的家庭收入水平、家庭财产状况、收入变化情况等认真核实，确保真实准确，并尽快建立全国联网的居民住房、个人信用、收入监管制度，坚决杜绝高收入者或经济条件相对富裕的家庭虚报真实收入，投机廉租房、经济适用房、限价房等现象的发生。二是规范审核程序，优化审核流程，并接受媒体和民众的监督，确保审核的整个过程和结果公开透明，让保障性住房尽快落实到保障主体手中。三是完善住房保障退出机制，防止保障主体在经济、收入超出被保障标准后，仍然占有廉租房、公租房、骗取租房补贴等。同时要积极探索商品房转入保障房的体制机制建设，有效利用闲置的商品房源。第二，扩大住房保障覆盖范围，提高保障水平。要重点解决好特殊困难群体的住房问题。一是城镇棚户区的居民，这是需要重点关注的困难群体，他们的居住条件、生活环境差，收入水平低。因此，要加大对城镇棚户区改造力度，加快集中成片的棚户区改造，着力满足棚户区居民的基本住房需求。二是要改善进城务工人员的居住条件，加强对其基本住房权益的保障，尽快打破农村户籍的种种限制，将进城务工人员纳入到城镇基本住房保障体系范围，同时要加大廉租房、公租房的供给，改善其住房条件。三是要加大农村危房改造力度，优先解决生活贫困、住危房的居民面临的问题，在危房改造补助标准、补助对象、档案登记、工程建设等方面合理界定、科学规划。第三，强化政府职责，加大保障房供给。一方面，各级政府要切实把保障性住房安居工程建设视为保障和改善民生重要内容，发挥好在保障房建设方面的主导作用。要优化财政预算结构，提高保障房财政支出比重。要拓宽融资渠道，积极鼓励和引导社会资金投入保障房建设，提高保障房供给能力。另一方面，要落实政府责任，完善相关制度和法律法规。保障居民基本住房是政府的基本职责。而近年来房价上涨过快，远远超出经济条件一般的家庭的购买能力，老百姓反应强烈，特别是在大城市，大量“房奴”涌现，这就要求政府既要加大住房公积金改革力度，“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”，［3］又要加快完善房地产调控相关法律法规，并贯彻落实，使得房价不再让人望而却步，切实满足更多家庭的住房需求。

［1］马克思恩格斯全集第2卷［M］.北京：人民出版社，1957.

［2］马克思.资本论第3卷［M］.北京：人民出版社，1975.

［3］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16（001）.

（编辑 张瑛）

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1673-1808（2015）06-0011-03

2015-07-02

国家新闻出版广电总局深入学习宣传贯彻党的十八大精神重点出版物之一——中国共产党强国战略的历史演进（新出厅字［2013］166号）之阶段性成果。

李仁银（1980-），男，江苏徐州人，四川师范大学政治教育学院，讲师，博士，研究方向：马克思主义中国化。