试论地方政府融资平台融资风险与出路

王 艳

合肥高新创业园管理有限公司

试论地方政府融资平台融资风险与出路

王 艳

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1994年国家分税制改革实施后,中央财力得到有效增强。随着地方政府在基础建设、社会民生、经济发展等方面的投入逐年增多,而上级财政补贴和转移支付不足的双重压力下,90年代中后期开始,许多地方政府组建了融资平台公司,通过划拨国有土地、房产、股权等,强化公司资产实力,再以信用担保、财政补贴和政府回购等手段做大现金流,发挥杠杆作用吸纳银行贷款,进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。融资平台的出现与发展,一定程度缓解了地方政府事权与财力不匹配的矛盾,有效地推动区域经济发展。但随之出现的政府信用透支、影子银行泛滥等问题逐渐引起了国务院和中央部委的关注和重视。

一、融资平台风险凸显

2009—2010年上半年,是地方政府融资平台最好的时光。2008年11月,为应对国际金融危机、保障经济平稳增长,国家实施“四万亿财政支持计划”,加快保障性安居工程、基础设施等领域项目开发建设。平台企业债一度呈现井喷态势,银行也十分主动地为平台公司授信贷款,仅2009年上半年信贷投放就高达7.37万亿。

融资余额激增使平台风险受广泛关注。国家审计署公布数据显示,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿,负有担保责任的2.67万亿,承担一定救助责任的4.34万亿。扣除一般性国有企业负债等因素后,融资平台实际负债规模约为13.3万亿。综合考虑或有负债和担保风险等因素,全国政府性债务的总负债率为39.43%,低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。此外,债务率、逾期债务率、政府外债和GDP比率也都低于国际通常使用的控制标准参考值。

看上去各项指标尚处于安全值内,但地方政府融资平台内生的系统性风险不容小觑。以公布的数据测算,在不计新增筹资性现金流的基础上,地方政府经营性和投资性现金流逆差为1.85万亿。按13.3万亿债务80%为有息债务、中长期贷款平均基准利率6.46%估算,每年利息支出逾0.7万亿。随着城镇化建设继续开展,年度新增举债额一般在20%左右。这意味着,自2013年全面审计后,地方政府每年仍需腾挪约10万亿资金弥补现金流缺口和偿还到期债务。按此速度发展,预计在2016年前后,地方政府负债率或将达到60%的警戒线。

数据显示的风险远不及实质性风险的可怕。一方面是因为有些通道融资并未全面纳入统计,另一方面是还本付息集中时间兑付会带来巨大的现金流压力。以某开发区的平台公司为例,截至2014年6月底,总负债117亿元,资产负债率42%,其中银行贷款占52%、债券36%、融资租赁等其他融资12%。对外公布的负债率虽并不高,可其为招商企业提供的约30亿元负有偿债责任的通道融资以及连带责任担保并未纳入统计。综合起来,实际近三年年均还本付息额约20亿,未来三年呈10%以上的增长趋势。每年巨额还本付息带来的现金流压力对于开发区政府和平台公司是一种非常严峻考验。

二、风险引发监管趋严

风险的集中暴露带来中央政府的密切关注和强化监管。2010年6月,国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号文,以下简称“19号文件”）敲响了强化监管地方政府融资平台的警钟,指出“要全面清理,按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题”,划出“学校、医院等公益性资产不得作为注册资本”、“制止地方政府违规担保承诺行为”等红线。随后,相关部委纷纷细化整改监管措施,发布具体指导文件。比如,财政部发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号）;国家发改委发布《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（国发[2010]2881号）;四部委发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）等等。

这些文件的核心在于要求地方政府借道融资平台举债渠道要明确、形式要规范、政府出资要实,不能以信用担保方式为平台公司“背书”,平台公司也不得以任何形式对私募资。

首先,资产要实。资本金须足额到位,严禁地方政府通过无偿划拨、虚增虚评等方式,将不会产生增值收益的公益性资产注入平台公司,做大资产规模,再进行债券、信托等直接融资产品发行,或通过银行进行贷款,化“无价”为“有价”。

其次,平台和债务分类,严控新增融资。在全面清理后,将存量债务按照主要依靠财政性资金偿还的公益性项目债务、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的半公益性债务,以及平台自筹资金偿还的非公益性项目债务等三类,并对地方政府成立的公司进行“平台”和“非平台”的划分。对于公益性项目,不得借道平台公司融资,而要依靠财政预算和引导社会资金解决,银监会要求各银行对于纳入平台名单的公司一律不得开展商业银行贷款业务;对于依法合规的非公益性项目、半公益性项目和非平台类公司,在落实偿债资金来源、拥有稳定现金流、遵循信贷审慎原则的前提下方可继续融资。此外,资产负债率超过90%、主体评级AA-且无政府（高信用）企业回购协议做保障的平台公司不得发行企业债券。

第三,政府担保。明确规定地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任,实现融资平台公司债务风险内部化,不得以出具保函、设立偿债资金、承诺承担偿债责任等任何形式进行兜底担保。对于公益性项目,政府也不得提供信用担保,但可以通过政府购买服务方式与平台公司签订建设——回购（BT）协议,委托其垫资建设。

第四,强化影子银行监管。影子银行泛指银行金融机构之外的中介机构和业务,在“堵死”银行对平台公司贷款道路之后,缺钱的公司开始通过融资性担保公司、小贷公司,以及资产证券化、信托、理财等产品进行融资,而这些都属于“表外融资”,存在监管主体不明确、缺乏有效统计、预期风险很难控制、融资成本高企等问题。2013年,国务院发布《关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发[2013]107号）,明确影子银行的监管主体和职责。之后,平台公司借道影子银行融资之风有所收敛。

三、融资新路亟待探寻

解决地方融资平台预期资金风险问题要从建立健全体制机制和拓宽融资渠道两个层面综合考量。

在体制机制层面,一是改变政府政绩的考核导向和目标要求,不唯GDP、不唯大干快上,改变“借债越多政绩越大”、“前人借债后人还钱”等错误的政绩观和责任观,减少政绩工程给地方政府和融资平台带来的融资压力,加强对建设项目必要性、可行性,尤其是资金保证等方面的事前评估。二是要建立地方政府的债务管理体制,在明确区分政府债务和融资平台自营性债务的基础上,采用政府购买服务的方式界定双方责任关系,对于由政府承担偿债责任的债务需集中统一管理,特别要关注债务总额、负债结构、债务周期和年度月度还本付息现金流压力情况等方面。三是建立地方债务偿债基金,制订债务偿还管理办法,规范偿债程序。四是研究建立债务风险预警机制,将地方政府债务收支和土地出让金纳入地方财政预算,在预算内安排专项资金以确保贷款本息的正常偿还。

在渠道拓宽层面,既要逐步减少和杜绝影子银行融资债务规模,更要开拓符合管理规范的新融资渠道。一是继续扩大地方政府自行发债试点。2011年开始,上海、浙江等四地获批自行发债试点,改变了一直由财政部代发、隐含中央政府兜底信用的传统状态,成为地方政府主体信用自行发债的先行者。从长期来看,借鉴国际经验,允许地方政府发行更易监管、更为规范的地方政府债,将隐性债务显性化,是化解财政和金融风险的必然选择。允许地方政府发行债券,是实行分税分级财政体制国家的普遍做法。推行地方政府自行发债要在综合考量地方经济发展程度的基础上分批开闸,更要在完善信用评级、信息披露和债券保险等风险管理制度之后有序进行。二是在继续利用好传统的土地融资、银行贷款等间接融资渠道的同时,积极发挥直接融资的成本低、期限长等优势,通过发行企业债券、中期票据、短期融资券,以及发起设立产业投资基金等方式进行融资,尤其可以考虑PPP模式（公共私营合作制）。PPP融资以项目为主体,根据其预期收益、资产以及政府扶持力度来安排融资,政府与企业以特许权协议为基础进行合作,并对项目运行的全周期负责。与传统的BOT相比,民营资本从一开始就参与项目论证,增加透明度和互信力。同时,政府可以合规地通过税收优惠、优先开发权等方式给予风险和效益补偿,鼓励民营资本参与公益性项目的积极性。

解决地方政府融资平台资金困境,是要在综合考量经济规模和风险控制的基础上,平衡好事权和财力关系,完善制度设计,通过创新体制方式引入多渠道资本,分类投入不同类别的项目,从而保障地方建设持续稳步发展。

[1]安国俊.地方政府融资平台风险与政府债务.中国社会科学院金融研究所,2010（6）.

[2]国家审计署 全国政府性债务审计结果. 国家审计署官网,2013（12）.

[3]陈瑞明 地方政府债务率或将至警戒线. 海通证券研究所,2014（5）.

[4]单克强 我国地方政府融资平台贷款及风险控制.建设银行江西分行,2011（3）.