强化法律在化解医患纠纷中的权威地位——以“医闹”行为为例

章昌志

一、“医闹”行为的特征和性质

“医闹”，是指医患关系中的患者一方，因医患纠纷，为达到按患者单方主观意志解决纠纷的目的，纠集（多人）到医疗机构所在区域，实施打、砸、冲、占、堵等闹事的行为。“医闹”的主体是患者一方，包括患者本人、近亲属、亲朋好友以及事前与患者毫无关系只因临时受患者委托的所谓“职业医闹”人员。“医闹”的起因是医患纠纷，并不一定是医疗事故。①根据《医疗事故处理条例》第2 条规定，医疗事故是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故。医患纠纷是指在医疗活动中产生的医患双方的争执。国内外一致承认医疗确诊率为70%，多种急症抢救的成功率在70-80%之间。②杨小勇、王乾、陈琪：《试析“医闹”的危害、成因及对策》，《中国卫生质量管理》2008年第1期。因此，医患纠纷的产生具有必然性。

“医闹”的目的，是以闹事的方式，绕开正常的途径和程序，籍以要挟、胁迫医疗机构，从而达到短期快速地解决医患纠纷，并按患者单方主观意志谋求高额经济赔偿的目的。其中有的赔偿要求是合理的，但多数赔偿要求是不合理的，并不乏天价赔偿要求。“医闹”的手段多种多样，有暴力的，也有非暴力的。根据实际中发生“医闹”的外在形式，可总结俗称为打、砸、冲、占、堵五种行为手段。随着对“医闹”行为打击力度的加大，其行为手段由暴力趋渐非暴力，由打、砸、冲等暴力行为，趋渐为占、堵等非暴力行为。“医闹”的行为心理，并非都是非理性的。法学专家曾给“医闹”起了一个专业名称，叫“非理性的维权行为”。①时乐平：《治理“医闹”：医疗纠纷的制度根源及其对策》，《复旦大学2011年硕士学位论文》。非理性行为，一般表现为突发性的医疗后果，患者本人或家属毫无心理准备，无法接受事实，导致情绪突然失控和瞬间爆发。但有的“医闹”的行为心理，则是理性的，有预谋、有策划、有组织的实施“医闹”，特别是“职业医闹”行为，往往采取非暴力的规避法律手段。对理性的“医闹”行为，应尤为引起高度关切。

“医闹”行为本身并不是医疗机构和患者双方之间的医患纠纷问题，而是“医闹”中患者单方的触及扰乱秩序和危害安全的治安和刑事法律问题。医患纠纷只是“医闹”的起因，但“医闹”绝不是医患纠纷。因此“医闹”行为的社会危害性和非法性性质是显而易见的。既然“医闹”是具有社会危害性和非法性性质的治安和刑事法律问题，理应通过法治的手段治理。“法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威。”②亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1981年版，第192页。在当下依法治国、建设社会主义法治中国的视阈下，“更好地统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，必须更好发挥法治的引领和规范作用。”③《<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>辅导读本》，人民出版社2014年版，第2页。应强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定的能力。④《<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>辅导读本》，人民出版社2014年版，第37页以下。

为依法维护医疗秩序，卫生部、公安部曾先后发布过三个涉及处置“医闹”的通告，最早的通告距今已近30年。虽然其中对“医闹”一词只字未提，但其列举的扰乱医疗秩序行为的种类，均是“医闹”行为的表现形式；对扰乱医疗秩序行为的处罚依据，均是《治安管理处罚条例》（后为《治安管理处罚法》，以下简称《治安法》）和《刑法》。可见“医闹”行为为违反《治安法》和《刑法》的违法犯罪行为，早就有明确的法律处罚依据。但“医闹”行为仍然时有发生，甚至愈演愈烈，发展为所谓的“职业医闹”，其原因除了对“医闹”行为的社会危害性和非法性性质认识不足外，对“医闹”行为的对应处罚、处置法律适用模糊不清，也是其重要原因。特别是2014年4月五部门《关于依法惩处涉医违法犯罪维护正常医疗秩序的意见》的出台，进一步明确了对“医闹”行为的法律适用意见。因此，有必要对“医闹”行为的具体法律适用予以逐一厘清明晰，包括对“医闹”行为的治安管理处罚适用、刑罚适用、医疗单位内部防范和处置权的适用以及警察强制措施权的适用。

二、对“医闹”行为适用治安管理处罚的法律干预

1.对在医疗机构静坐示威、私设灵堂、摆放花圈、焚烧纸钱、悬挂横幅、占领医疗机构医疗和办公场所、堵塞医疗机构车辆和行人交通、医疗通道，围堵医疗机构办公场所和医务人员等行为的处罚

该类行为，违反《治安法》第23 条第1 款第1 项、第4 项之规定，构成扰乱单位秩序违法行为、妨碍交通工具正常行驶违法行为。两种行为均属于扰乱公共秩序类别行为。

2.对在医疗机构的病房、抢救室、重症监护室等场所及医疗机构的公共开放区域违规停放尸体等行为的处罚

该类行为，违反《治安法》第65 条第2 项之规定，构成违法停放尸体行为。

3.对在医疗机构随意殴打医务人员和其他患者、无理追逐、拦截、辱骂医务人员和其他患者、任意损毁、占用医疗机构、医务人员及其他患者的公私财物、制造事端、肆意挑衅等行为的处罚

该类行为，违反《治安法》第26 条之规定，构成寻衅滋事违法行为。

4.对扬言在医疗机构实施放火、爆炸、投放危险物质等行为的处罚

该类行为，违反《治安法》第25 条第3 项之规定，构成扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序违法行为。

5.对非法携带枪支、弹药、管制器具或者爆炸性、放射性、毒害性、腐蚀性物品进入医疗机构等行为的处罚

该类行为，违反《治安法》第32 条第2 款、第30 条之规定，构成非法携带枪支、弹药、管制器具进入公共场所违法行为、非法携带危险物质违法行为。两种行为均属于妨害公共安全类别行为。

6.对故意殴打、伤害医务人员等行为的处罚

该类行为，违反《治安法》第43 条第1 款之规定，构成殴打他人违法行为和故意伤害违法行为。

7.对以不准离开工作场所等方式非法限制医务人员人身自由等行为的处罚

该类行为，违反《治安法》第40 条第3 项之规定，构成非法限制人身自由违法行为。

8.对公然侮辱、威胁、恐吓医务人员等行为的处罚

该类行为，违反《治安法》第42 条第2 项、第1 项之规定，构成侮辱违法行为、威胁人身安全违法行为。两种行为均属于侵犯人身权利类别行为。

9.对在医疗机构内故意损毁公私财物等行为的处罚

该类行为，违反《治安法》第49 条之规定，构成故意损毁财物违法行为。

10.对于故意扩大事态，教唆他人实施针对医疗机构或者医务人员的违法行为，或者以受他人委托处理医疗纠纷为名实施敲诈勒索、寻衅滋事等违法行为的处罚

该类行为，违反《治安法》第17 条、第20 条之规定，按共同违法行为从重处罚，或按所实施的违法行为从严惩处。

三、对“医闹”行为适用刑罚的法律干预

1.对在医疗机构随意殴打医务人员和其他患者、无理追逐、拦截、辱骂、威胁、恐吓医务人员和其他患者、任意损毁、占用医疗机构、医务人员及其他患者的公私财物、制造事端、肆意挑衅等行为的刑罚

实施该类行为，情节恶劣或者后果严重的，违反《刑法》第293 条及《刑法修正案（八）》第42条之规定，构成寻衅滋事罪。

2.对在医疗机构静坐示威、私设灵堂、摆放花圈、焚烧纸钱、悬挂横幅、占领医疗机构医疗和办公场所、堵塞医疗机构车辆和行人交通、医疗通道，围堵医疗机构办公场所和医务人员、在医疗机构的病房、抢救室、重症监护室等场所及医疗机构的公共开放区域违规停放尸体等行为的刑罚

实施该类行为，情节严重（恶劣）、造成严重损失的，违反《刑法》第290 条第1 款、第291 条、第293 条及《刑法修正案（八）》第42 条之规定，构成聚众扰乱社会秩序罪、聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪、寻衅滋事罪。三种犯罪均属于扰乱公共秩序类别犯罪。

3.对非法携带枪支、弹药、管制器具或者爆炸性、放射性、毒害性、腐蚀性物品进入医疗机构等行为的刑罚

实施该类行为，情节严重的，违反《刑法》第130 条之规定，构成非法携带枪支、弹药、管制刀具、危险物品危及公共安全罪。

4.对故意杀害医务人员、故意伤害医务人员造成轻伤以上严重后果等行为的刑罚

实施该类行为，违反《刑法》第232 条、第234 条之规定，构成故意杀人罪、故意伤害罪。两种犯罪均属于侵犯公民人身权利类别犯罪。

5.对以不准离开工作场所等方式非法限制医务人员人身自由行为的刑罚

实施该类行为，情节严重的，违反《刑法》第238 条之规定，构成非法拘禁罪。

6.对公然侮辱医务人员等行为的刑罚

实施该类行为，情节严重的，违反《刑法》第246 条之规定，构成侮辱罪。

7.对在医疗机构内故意损毁公私财物等行为的刑罚

实施该类行为，数额较大或者有其他严重情节的，违反《刑法》第275 条之规定，构成故意毁坏财物罪。

8.对于故意扩大事态，教唆他人实施针对医疗机构或者医务人员的犯罪行为，或者以受他人委托处理医疗纠纷为名实施敲诈勒索、寻衅滋事等犯罪行为的刑罚

实施该类行为，违反《刑法》第25 条、第26 条第4 款、第29 条之规定，按共同犯罪行为处罚，或按所实施的犯罪行为从严惩处。

四、对“医闹”行为适用医疗单位内部治安保卫权的法律干预

根据《企业事业单位内部治安保卫条例》（以下简称《内保条例》）行政法规，企业、事业单位内部治安保卫（以下简称单位内保），实行“政府领导、单位负责、公安监督、部门检查”的政企分开、政事分开的新的单位内保体制。①章昌志：《内保体制改革与创新》，《北京人民警察学院学报》2006年第1期。这既改革、规范和加强了单位内保工作，同时在现有的法律框架内又积极为单位内保工作设定了可以行使的权限。②公安部治安管理局：《贯彻实施<企业事业单位内部治安保卫条例>工作手册》，人民交通出版社2005年版，第30页。从而使单位内保工作走上了法制化轨道，使医疗单位内部依法防范和处置“医闹”行为有了明确的责任、权限和手段。

1.医疗单位为单位内部防范和处置“医闹”的责任主体

根据《内保条例》的规定，单位内保工作实行单位负责制。单位的主要负责人是单位内保工作的第一责任人，单位内保工作由各单位依法组织开展。医疗机构应落实“主要领导负总责，分管领导具体负责，相关职能部门各负其责”的医疗机构治安管理责任制，完善治安防范措施，完善各类应急预案，切实维护好医院内部治安秩序。③卫生部办公厅：《关于贯彻执行<卫生部公安部关于维护医疗机构秩序的通告>的紧急通知》，卫发明电〔2012〕10号。

2.医疗单位应设置治安保卫专职机构履行单位内保职能以防范和处置“医闹”

根据《内保条例》的规定，关系全国或者所在地区国计民生、国家安全和公共安全的单位是治安保卫重点单位，治安保卫重点单位应当设置与治安保卫任务相适应的治安保卫机构，配备专职治安保卫人员。因此，国有事业单位的医疗机构应列为治安保卫重点单位，设置与治安保卫任务相适应的治安保卫机构和配备专职治安保卫人员。要加强保卫机构和安全保卫队伍建设，配齐配强保卫干部和保安人员。④卫生部办公厅：《关于贯彻执行<卫生部公安部关于维护医疗机构秩序的通告>的紧急通知》，卫发明电〔2012〕10号。

3.医疗单位应及时排查、处理、处置“医闹”隐患、问题和案件

根据《内保条例》的规定，单位内保工作，应有适应单位具体情况的内部治安保卫制度、措施和必要的治安防范设施；单位范围内的治安保卫情况有人检查，重要部位得到重点保护，治安隐患及时得到排查；单位范围内的治安隐患和问题及时得到处理，发生治安案件、涉嫌刑事犯罪的案件及时得到处置。严格落实人防、物防、技防等各项安全防范措施，对门急诊、病房等重点科室、部位，实行24 小时安全监控；要落实24 小时安全值班制度，加大内部安全检查和巡查防范力度，严格昼夜巡查制度，加大门急诊、病房巡视力度，增加巡视密度，及时发现可疑人员，消除各类安全隐患。①卫生部办公厅：《关于贯彻执行<卫生部公安部关于维护医疗机构秩序的通告>的紧急通知》，卫发明电〔2012〕10号。

4.医疗单位应提前制定和演练“医闹”突发事件处置预案

根据《内保条例》的规定，治安保卫重点单位应当在公安机关指导下制定单位内部治安突发事件处置预案，并定期演练。通过对“医闹”突发事件的历史、现状、未来的发展趋势的规律性认识，以及“医闹”处置的经验、教训、方法进行科学研究和总结，对处置“医闹”突发事件在人员、物资、装备、对策等方面预先制定有关计划或方案。预案制定后，定期进行模拟演练，以提高医疗单位内部处置“医闹”突发事件的组织协调和应对能力。

5.医疗单位应依法行使单位内部防范和处置“医闹”的权限和手段

（1）检查进入本单位人员的证件。为防止无关人员进入、防止不法人员混入医疗单位，可以对进入本医疗单位的外来人员和单位内部人员的证件进行检查，包括身份证件、工作证件、出入证件、探视证件和其他证明文件。但不能随意扣押公民的证件，特别是不得扣押居民身份证。

（2）登记出入的物品和车辆。为防止将枪支、弹药、管制器具、危险物品及无关物品带入医疗单位，防止无关车辆进入医疗单位，防止医疗单位财物流失，可以对出入本医疗单位的物品和车辆进行查验和登记。

（3）在单位范围内进行治安防范巡逻和检查。为发现治安隐患，制止正在实施的违法犯罪活动，可以对单位所属的重点场所、重要部位、多发、易发案件的区域进行巡视，对可疑人员身份和携带的物品进行查验。

（4）制止发生在本单位的违法犯罪行为。根据“单位负责”的单位内保体制，内保单位制止发生在本单位的违法犯罪行为，不同于公民对违法犯罪行为的制止，它既是内保单位的职权，也是内保单位的职责，如果失职不制止，将承担相应的法律责任。我国《刑事诉讼法》第63 条规定：对于正在实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的人，任何公民都可以立即扭送公安机关、人民检察院或者人民法院处理。《刑法》第20 条规定：对正在进行的不法侵害而采取的制止不法侵害的行为，属于正当防卫，不负刑事责任；对正在进行行凶、杀人、抢劫、强奸、绑架以及其他严重危及人身安全的暴力犯罪，采取防卫行为，造成不法侵害人伤亡的，不负刑事责任。因此，应加强相关人员保卫技能培训，提高履职能力；要加大安保投入，配备必要的装备。②卫生部办公厅：《关于贯彻执行<卫生部公安部关于维护医疗机构秩序的通告>的紧急通知》，卫发明电〔2012〕10号。

（5）对难以制止的违法犯罪行为以及发生的治安案件、涉嫌刑事犯罪案件应当立即报警，并采取措施保护现场，配合公安机关的侦查、处置工作。根据违法犯罪行为发生的场所、环境条件，违法犯罪的情境，单位治安保卫人员的制止能力，违法犯罪人员能够被制止、控制的可能性，治安保卫人员是否会受到人身伤害，以及实施的违法犯罪行为是否对公共安全、国家与集体的利益构成威胁等因素综合判断，对难以制止的违法犯罪行为，以及发生的治安案件、涉嫌刑事犯罪案件应当立即报告公安机关，并采取措施保护现场。③公安部治安管理局：《贯彻实施<企业事业单位内部治安保卫条例>工作手册》，人民交通出版社2005年版，第30页。所涉治安案件、涉嫌刑事犯罪案件由公安机关依法处理。因此，各级卫生行政部门要积极协同公安机关共同加强医疗机构治安管理，形成工作合力；在公安机关的指导下做好安全防范工作，积极配合公安机关依法妥善处理因医疗纠纷等引发的治安事件，维护正常诊疗秩序。④卫生部办公厅：《关于贯彻执行<卫生部公安部关于维护医疗机构秩序的通告>的紧急通知》，卫发明电〔2012〕10号。

五、对“医闹”行为适用警察强制措施权的法律干预

对在医疗机构私设灵堂、摆放花圈、焚烧纸钱、悬挂横幅、堵塞大门或者以其他方式扰乱医疗秩序，尚未造成严重损失，经劝说、警告无效的，依法驱散，对拒不服从的人员依法带离现场。《人民警察法》规定：公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。《人民警察使用警械和武器条例》规定：人民警察对聚众扰乱公共场所秩序经警告无效的，可以使用警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪等驱逐性、制服性警械。