我国科研经费预算制度的问题与改革——与美国比较的视角



我国科研经费预算制度的问题与改革
——与美国比较的视角

一、引言

近年来，随着我国科研事业的发展，国家对研究与试验发展（R＆D）的投入以较快的速度增长，2004年全国投入的研发经费总数为1966亿元，到2013年上升到1.19万亿元，十年间增长了五倍多。[1]高校作为科研事业的“五路大军”之一，是国家知识创新体系的重要组成部分，承担了大量的基础研究和应用研究活动。在高校的研发经费中，政府财政性支出是非常重要的组成部分，如2013年全国高校856.7亿元研发总经费中来源于政府的经费数量为516.9亿元，占60.3%。[2]在高校科研经费资源逐渐充裕的同时，相关部门和高校也都制定了相应的制度管理科研经费的开支和报销，以确保科研经费的使用效益，如教育部和财政部在2005年和2012年先后发布了有关高校科研经费管理的规章制度（即教财[2005]11号文和教财[2012]7号文），但近年来高校却频频出现因科研经费使用不当而导致的违规违纪甚至违法事件。与此同时，如何编制课题经费预算、合理合法地进行科研经费的报销是令广大高校教师和科研工作者非常头疼甚至是疲于应付的额外工作负担，挤占了教师大量工作时间。科研经费管理的目的在于为科研工作的顺利开展提供必要而充足的经济保障，通过经费管理制度的健全保证经费使用效益，因而在制度设计上，既要在相关法律法规的框架内保证科研经费的合法使用，也要考虑到管理制度的合理化安排，使科研经费的管理做到程序简化、便于操作。美国联邦政府的科研经费预算政策是在联邦政府科研经费大幅度增加、联邦政府与大学之间围绕科研创新建立起合作伙伴关系的背景下实施的，它通过对大学承担的联邦科研项目进行全成本补偿，一方面为大学的发展注入了不可忽视的一笔资金，另一方面，由于经费预算的构成特点，它通过对教师科研工作的适当经济补偿，提高了高校教师开展高质量研究的积极性。从美国的科研经费预算政策观照我国的科研经费预算，可以为我国完善科研经费管理制度，使科研资金真正发挥效益提供镜鉴。

二、美国科研经费中的直接费用和间接费用

联邦政府是美国高校科研经费的重要来源，近年来高校科研经费总数的大约6成来自于联邦政府，而其中超过6成用于基础研究。如2011-2013年三个财政年度中，全美高校R&D总经费中分别有62.5%、61.1% 和58.9%来自联邦政府[3]，同时联邦提供给高校的科研经费中，用于基础研究的比例分别达到64.9%、63.6% 和63.9%[4]。可见在美国的知识创新体系中，高校是最重要的基础研究中心，而联邦政府是高校基础研究最重要的赞助者。

联邦政府的科研拨款实质上是给予研究任务承担机构和承担者的一种成本补偿，而且是采用“全成本补偿方式”。[5]106所谓的全成本指包括了直接成本和间接成本在内的所有科研成本。根据白宫预算局管理科研经费的政策《A-21通知》（Circular A-21）的解释，直接成本是指可以直接划归到某一科研项目中的支出，包括为研究者以及参与项目的研究生、博士后、工程师、实验员等研究辅助人员支付的部分薪水或补贴，为项目研究而购买的实验设备和材料、图书资料、研究人员参加相关学术会议的差旅费以及相关的办公费用等；而间接成本是指无法直接归入某一具体科研项目、但高校为支撑科研项目的顺利进行而实实在在发生的费用或支出的成本[6]，包括高校为研究提供的各种管理服务和研究场所与研究设施的折旧等。具体而言，间接费用包含了两个部分，一部分与研究中所使用的设施有关，包括研究场所、仪器设备的折旧费，为研究场所供热、供电的费用等，如果研究场所的建设与维护是用贷款进行的，贷款的利息也有一部分可以计入间接费用；另一部分是因联邦科研项目的存在而为大学增加的管理成本，美国一般将管理成本分为校级管理成本、院系级管理成本和项目管理成本几个部分，其具体内容包括研究项目会计与审计、研究物资采购与回收、安全保卫、实验材料保管、实验废弃物处理等方面的开支，因而间接费用也被称为设备与管理成本（Facilities and Administration Costs，F &A Costs）。[7]

一般而言，研究项目直接成本相对容易确定，在联邦政府负责科研资助的部门规章中，能打入直接成本的科研费用往往需要满足两个条件：一是这部分成本应该比较容易看出来与研究项目直接相关，二是这种相关往往是比较精确的，即可以与研究项目的具体活动直接挂钩。[8]相对而言间接成本则要模糊得多，因为间接成本是承担项目的高校为项目实施所提供的建筑、设备与管理服务成本的分摊。比如：因某个项目购置的研究设备（归入直接成本）安置在某间实验室或办公室内，那么这间实验室或办公室一定比例的折旧就应该计入间接成本；此外，因为高校教师承接联邦项目的增多而增加了财务人员的工作，高校有可能因为项目的增多而增加财务人员，这部分人力成本也有部分应计入间接成本。实际情况比这两个例子要复杂得多，要对每一个项目精确地计算间接成本几乎是不可能的，因此在实际操作过程中间接费用的收取并不是按单个研究项目计算的，而是联邦政府相关部门与高校协商一个比例，该高校所承担的所有联邦项目都按这个比例补偿间接成本。负责与高校协商间接费用率的有国家卫生研究院（NIH）和海军研究办公室（ONR）两个部门。在协商过程中，高校会提供一个核算间接成本支出的文本，政府和高校双方围绕这个文本进行协商，最终确定一个比例。[9]间接费用率2－3年调整一次，间接费用中管理费最高比例限额为26%。[10]总体而言，美国高校的间接费用率普遍为40%－60%，私立高校一般高于公立高校。[7]塞尔等人（Martha Lair Sale, et al）在2010年的调查表明，当年美国高校平均的间接费用率为48.2%，其中公立高校平均为46.5%，私立高校平均为54.4%。[11]

间接费用率并不是间接费用在科研总经费（直接费用+间接费用）中所占的比例，而是指以项目直接费用为基数按这个比例额外向高校支付间接费用，比如核算的直接成本为1万美元，协商的间接费用率为50%，则间接费用为5000美元，总经费为1.5万美元，间接费用在科研总经费中只占33.3%。间接费用并不是简单地以项目申请书上开列的直接费用乘以相应的间接费用率得到的，而是以“调整后的直接费用”（modified total direct costs, MTDC）为基数，因为一些经费项目尽管属于直接成本，但根据《A-21通知》的规定，这些成本与高校支出的设备与管理间接成本无关，因而不能作为计算间接费用的基数。比如参与项目研究生的学费减免可以在直接经费中列支，但在计算间接费用时必须扣除，其他需要扣除的项目包括2.5万美元以上的转包合同、较高价值资产的购买、已有研究设备的使用费等。[7]此外，使用由联邦拨款建设的建筑、购买的设备等，其折旧不能计入间接成本，州立大学对州政府出资兴建的设施一般也不收取间接费用，这也是为什么公立高校的间接费用率低于私立高校的主要原因。[5]124

可见，科研经费中的直接经费在财务上与项目直接相关，一般等额拨付课题组，由项目承担者根据项目预算分项开支，而间接费用是项目承担单位实际支出但又无法直接归入具体项目的成本，这笔费用一般由项目承担单位提取，统筹使用，用以补偿支持项目研究的间接支出。

三、我国科研经费中的直接费用与间接费用

直接费用和间接费用是项目承担者和项目承担单位在科研项目实施过程中实际发生的成本补偿，从其表现形式来看，直接费用能够较为直接地看出与项目研究的关系，而间接费用的发生过程、表现形式及额度则相对模糊，因而带来了核算上的困难。较长一段时间以来，我国大部分政府科研项目预算中主要开列的是项目直接费用，如理工科一般包括设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、实验室改装费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版费用、劳务费、专家咨询费以及管理费等，人文社会科学项目一般包括资料费、数据采集费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、设备费、专家咨询费、劳务费、印刷费和管理费等。在这些预算条目中，除管理费之外，其余均为直接费用。直接费用基本上体现为可物化或可凭票据报销的各项开支，人员经费只有劳务费和专家咨询费两项，一般都规定不允许支付给有工资收入的项目承担者（包括项目主持人）。管理费由项目承担单位提取，囊括了行政管理服务开支和设备、房屋占用补偿以及日常水、电、气、暖消耗，其比例受到严格控制，如：国家自然科学基金规定管理费不超过项目总经费的5%；国家社会科学基金规定管理费不超过3%且因项目类型不同而设定了2000－5000元不等的金额上限；国家科技计划使用分段超额累退比例法计算管理费比例，在2006年的规定中，根据金额分段其比例从1%－8%不等。

20世纪90年代之后，我国的科研管理规章中开始出现间接费用的提法。1997年原国家科委、财政部颁布的《科学事业单位会计制度》中就提出，“成本费用应按照直接费用、间接费用、期间费用分别归集”。[12]在科技部、财政部等四部委颁布的《关于国家科技计划实施课题制管理规定》中界定，“间接费用是指为实施课题而发生的难以直接计入课题成本的费用，一般包括：支付依托单位课题服务的人员费用和其他行政管理支出、现有仪器设备和房屋的使用费和折旧费等”[13]。2011年财政部和科技部发布《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法的通知》（教财[2011]434号），正式将科研经费区分为直接费用和间接费用两类，对直接费用范围的规定未作变化，把间接费用确定为两部分：一是项目实施过程中发生的无法在直接费用中列支的相关费用，相当于此前的管理费；二是绩效支出，指承担课题任务的单位为提高科研工作绩效安排的相关支出，其比例不超过直接费用扣除设备购置费后的5%。此外，对间接费用的比例也进行了大幅调整，例如一个总经费为1000万元的项目，根据原有的管理费比例，用分段超额累退比例计算出来的管理费额度最高为38万元，管理费在总经费中占3.8%，而根据该文件，间接费用总额最高可达到165万元，间接费用在总经费中占16.5%。

但是，目前我国明确设立间接费用的科研资助项目并不多，如资助面较广的国家自然科学基金和国家社会科学基金仍然沿用原有的“直接成本+管理费”的预算办法。我国现有的间接费用政策对直接费用和间接费用的理解与美国也不尽一致：一是管理费的范围不同，我国的管理费包含了公用仪器设备使用、房屋占用费和行政管理开支，美国的管理费指的是因承担项目而增加的各级行政管理成本，以及项目依托单位使建筑、安保措施等符合政府相关规定要求而进行的必要处置措施等成本，现有仪器设备的使用费（折旧费）、房屋占用费（折旧费）属于间接费用中的设备补偿费，实际上我国科研项目中的管理费包含了美国的管理费和设备补偿两项内容；二是绩效支出是由项目承担单位用以激励项目承担者的支出，在美国的科研经费管理中并无这项支出，其项目人员经费是作为直接费用的一部分。

四、我国科研经费预算制度中的问题及其改革路向

从以上分析可以看出，我国政府科研经费对科研项目的间接成本进行了一定补偿，但许多与研究项目相关的间接成本实际上由大学在负担。湛毅青等人曾详细对比了美国和中国政府所分担的大学科研成本，他们发现：研究人员薪资、一些符合资助条件的非人工成本等都由大学在承担，在承担政府科研项目的时候，我国的项目依托单位需要承担的间接成本从比例上看要远高于美国。[13]

事实上，在现行科研预算制度下高校因承担政府的科研项目而增加了管理负担，因科研项目而带来的其他相关设备与建筑设施维护、实验原料采购与废弃物处理等成本也真实存在，尽管在项目预算中支付了部分成本补偿，但其比例和数额与真实成本之间存在着较大差距。比如自然科学基金规定的5%，社会科学基金规定的3%，与美国的26%上限有巨大的差距。其实，即使美国的管理费补偿额度上限达到26%，在高校看来还是不能完全补偿其行政管理成本的。除间接成本补偿中的缺项之外，我国的直接成本补偿也存在不少缺项，比如项目组成员的薪资、研究生学费或科研津贴等成本在我国科研预算中均告阙如。因此，就客观情形而言，我国的科研项目并不是一种真正的全成本补偿方式。从补偿项目依托单位客观的间接成本支出以及项目直接成本中一些无形成本补偿的角度，我国的科研预算制度改革有必要对以下问题作充分考虑：

其一，是否应明确区分直接费用与间接费用？

美国联邦科研项目支付间接费用的一个基本哲学是，联邦政府与高校之间属于一种合作伙伴关系（partnership），而非上下级关系，科研项目以及依托科研项目的研究生教育的发展可以使政府和高校双方都获益。[7]因此，从维护双方这种平等伙伴关系并最终实现国家利益的角度出发，政府将科研项目交由高校来完成，至少应让高校在承担科研项目时保持一种“不赔不赚”（no-profit-no-loss）的状态，因而应对高校承担的政府科研项目的全部成本进行补偿，这样双方这种伙伴关系才是可持续的。就我国的科研执行体系而言，高校毫无疑问成为重要组成部分，高校以占全国科研总经费8%左右的份额，产出了1/3以上的科技论文和28%的专利授权数。[2]对高校承担的政府科研项目成本进行完整的补偿，对于缓解高校的财政紧张，促进科研发展和研究生教育都具有重要意义。事实上，由于我国高校承担的政府科研项目中由高校直接提取的间接费用只有管理费一项，且比例偏低，因此为补贴科研活动的间接成本，高校只有用其他来源的资金如教学经费补贴科研成本，教学经费还补贴了科研活动的工资。在这种情况下，科研项目越多的高校其支出的科研间接成本也就越高，迫使高校用不合规定的方法层层提取管理费。[13]因此，调整现行的科研预算结构，明确区分出直接和间接费用显得非常有必要。

其二，间接费用的范围和比例应当如何确定？

如果说科研项目给予项目依托单位一定比例的间接费用对于维持政府与高校之间的关系、促进高校科研与研究生教育的可持续发展具有重要意义，那么哪些成本可以纳入间接费用？间接费用的比例为多少是恰当的？参照我国既有的科研管理规定和美国的有关做法，实际上我国一些科研基金中间接费用所包含的范围并不太恰当，有一些项目属于重复补偿，有更多的项目未纳入到间接费用中。比如，在自然科学基金的管理费中，含有仪器设备使用和房屋占用费，但在研究中所使用的仪器设备和占用的房屋中，要么是此前政府研究项目经费所购买仪器设备，要么是财政拨款（基建费）建设的房屋，这些成本实际上政府已经支付过了，在项目预算中列支属于重复支出。根据美国“政府付过账的设施不再纳入间接费用”的规则，这些设备和房屋的折旧成本是不能纳入间接成本的。如果公用仪器设备使用时需要收取一定费用以保证对设备的必要维护，这部分费用应作为直接成本。由此而衍生的相关问题是，有些建筑设施是高校通过贷款建设的，那么贷款利息的一部分是否应纳入间接费用？民办高校承担政府科研项目，其占用的房屋并不是用政府拨款兴建的，是否应纳入间接费用？基于我国的现实，公立高校的仪器设备和房屋折旧费是不能纳入间接费用的，而维护费用、建筑贷款利息可以纳入；民办高校的房屋折旧费可以纳入间接费用，而仪器设备则视其来源，由政府科研经费购买的仪器设备折旧费不能纳入间接费用。

当然，如果要进行这样细致的审核，政府与高校将会陷入繁杂的会计工作之中，因此较为可行的办法是，由财政部门和教育部门对科研成本支出进行广泛的调研和详细的研究，明确直接成本和间接成本的区分，确定各自的范围和计算方法，科学设定间接费用的比例。

其三，项目直接成本中是否应纳入人力成本？

我国科研项目的直接成本大多是可见的物化开支，可凭票据报销，如设备费、差旅费、图书资料费等，对于其中的人力成本投入，能够纳入预算的只有研究生劳务费和专家咨询费。国家科技计划中设立的绩效支出属于人员经费，但归入间接费用类别，也就是说这笔费用应该由项目承担单位提取，并根据项目进度与绩效产出给予项目承担者的奖励性资金。在实际操作过程中，有的高校将绩效支出作为项目过程管理的手段，在项目中期考核和结题后以奖金形式发放，有的高校把绩效支出的支配权授予了项目主持人，也就是以使用直接经费的方式来使用绩效支出。除此之外，在其他国家级的科研基金和大部分地方和行业科研基金中，项目承担者不能从中提取任何的个人酬劳。

长期以来我们似乎倾向于认为这是一种合理的安排，因为研究本身就是高校教师的本职工作之一，而本职工作不应向国家要求工资之外的额外酬劳。这看似顺理成章的制度，是否真正合理呢？在美国的联邦科研项目中，项目主持人、工程实验人员以及参与项目的研究生劳务与学费减免是可以在直接成本预算中列支的：联邦政府的《A-21通知》对人力成本在直接费用中的比例不作限制，而是规定“项目人员经费的补偿，与他们所在机构所提供的薪资及福利待遇同等”[14]；NIH的科研预算管理制度只要求项目有关人员的酬劳开支需要严格按照高校的薪资发放政策来进行；[15]美国国家科学基金会规定对项目主要承担者的薪资福利补偿不超过相当于其2个月的工资[16]。在AAU的一份研究报告中也曾列举过一个案例，在直接经费总额为14万美元的一个项目中，项目人员的酬劳达到10万美元，[7]占71%；斯坦福大学原校长肯尼迪在《学术责任》一书中也曾剖析过一个案例，在直接成本总额为14.725万美元的项目中，各项人员经费达到6.525万美元，占44%。[17]可见，在联邦科研项目中项目人员的酬劳开支是合理的，且比例还不低。

项目成员的人力成本投入往往是科研中一项非常重要的无形成本，尤其对于一些人文学科而言，可能项目本身要耗费的物化直接成本是比较有限的，主要的投入是研究者本人的思考、阅读、写作以及体现出来的时间和精力投入。根据沈红等人的研究，我国高校教师的周工作时间平均为43.7小时，其中“985工程”高校教授周工作时数为56.5小时，副教授为46.7小时；在工作时间的分配上，“985工程”高校教授和副教授分别有53.9%和45.9%的时间用于科研。[18]阎光才对我国56所研究生院高校的调查也表明，教授和副教授用于科研（含研究生指导与教学）方面的时间比例分别达到45.8%和39.2%。[19]在美国2012年的一项调查中，教师有49.8%的工作时间分配在了研究上。[20]与美国高校教师的时间相比，我国高校（尤其是研究型高校）在科研时间上的分配基本一致。在现实中，承担研究项目的教师其实有大量的工作时间和业余时间都用于科研工作，尽管我国的高校教师领取12个月的工资收入，但这并不意味着教师在所有工作中的人力投入都得到了工资的合理补偿，更不能一刀切地将教师所有工作都视为其本职工作而不需要额外的酬劳。就现行高校教师薪酬制度而言，高校教师的工作强度与收入水平是不成比例的，因而现实中科研经费的一部分通过无关票据报销变相成为教师生活补贴的现象也难以避免。既如此，不妨在科研项目预算制度中参照美国联邦科研项目的做法，对项目承担者的人力投入予以一定形式的承认，允许在项目的直接成本中提取一定比例作为项目承担者的个人报酬，并直接拨给项目主持人分配使用。虽然要达到美国联邦项目30%以上的人员经费支出目前而言还不现实，但对于研究总经费不高的项目（如自然科学基金面上项目和社会科学基金），确定15%－20%的人员经费开支应是可以接受的。特别是物化直接成本较低的人文学科研究项目，人员经费开支比例不妨高一些；而对于项目总经费较高的重大项目，可在直接费用中扣除设备费后列支一定比例的人员经费，并设定人员经费开支金额的上限。

建立包含直接成本和间接成本在内的全成本补偿机制，有利于减少高校以教学经费补贴科研成本的现象，保障高校的教学活动投入。明确研究直接费用中的人员经费比例或金额，体现了对研究者人力投入的基本尊重和承认，有利于发挥其对科研工作者的激励作用。同时，项目承担者的人力投入得到合理补偿，也能从根本上杜绝违反财务制度、套取科研经费的现象。

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张东海
（华东师范大学高等教育研究所，上海200062）

摘要：与美国的科研预算制度相比，我国的政府科研项目对科研项目部分间接成本进行了补偿，但未对直接成本和间接成本进行明确区分，间接成本的补偿也有较大的缺口。在我国的政府科研项目预算中，应建立全成本补偿机制，对直接成本和间接成本进行相应的测算，明确间接费用的范围和比例，在直接费用中增列一定比例的人员经费开支。

关键词：科研项目预算；直接费用；间接费用

China's Research Budget System in Comparison to the United States: Issues and Reform

ZHANG Dong-hai （Institute of Higher Education, East China Normal University, Shanghai 200062, China）

Abstract:Compared with the research budget system in the United States, China's government-sponsored research projects reimburse just a portion of the whole package of indirect costs without a clear differentiation between direct costs and indirect costs. The paper argues that China need to establish a full-cost reimbursement system that precisely calculates direct and indirect costs according to the scope and proportion of different types of cost, and includes salaries & fringe benefits of researchers in direct costs.

Key words:Research Project Budget; Direct Costs; Indirect Costs

作者简介：蒙艺，1973年生，女，贵州纳雍人，第三军医大学社会医学与卫生事业管理教研室讲师，在读博士，主要研究领域为教育管理、科研管理；罗长坤，1958年生，男，重庆江津人，第三军医大学研究员，硕士，主要研究领域为医学教育、科研管理。(Ed.). Challenges to Research Universities. N.Y .: Brookings Institution Press, 1998. 张东海，1978年生，男，江西赣州人，华东师范大学高等教育研究所副教授，主要研究领域为学术体制与学术政策、科技政策管理。

基金项目：2012年重庆市研究生教学改革研究重点项目（YJG122029） 教育部哲学社会科学重大攻关项目“科学研究与高等教育深度融合的知识创新体系建设研究”（项目批准号：11JD039）

收稿日期：2015-01-08 2015-04-08