社会组织依托城市社区促进农民工市民化分析——以绵阳市与“小小鸟”为个案

王　飞

(四川警察学院警察管理系，四川 泸州 646000)

[基金项目]国家社科基金项目(13XSH024);教育部人文社会科学研究规划项目(CLS-D1033);四川省高等学校人文社会科学重点研究基地一般项目(SQZL2014B07);2013年泸州市哲学社会科学研究规划立项资助项目;重庆市教育科学“十二五”规划项目(2013-ZJ-012)。

社会组织依托城市社区促进农民工市民化分析
——以绵阳市与“小小鸟”为个案

王飞

(四川警察学院警察管理系，四川 泸州 646000)

[摘要]社会组织具有区别于政府和市场的独特优势,在农民工市民化进程中发挥着重要作用。通过对绵阳市农民工的调查分析发现，农民工对城市基本公共服务满意度较低，农民工市民化进程尚不理想；城市基本公共服务、政府行为、城市社区与社会组织提供服务与帮助状况等因素与农民工市民化意愿和进程之间呈显著相关，分析指出社会组织依托城市社区促进农民工市民化存在力量弱，缺乏认同与有效协同机制等困境。同时，通过对“小小鸟”进行个案分析，理清草根社会组织促进农民工市民化的具体措施。

[关键词]社会组织；城市社区；农民工；市民化

[收稿日期]2014-11-05

[作者简介]王飞(1985-)，男，讲师，硕士。研究方向：公共管理、农民工问题。

[中图分类号]C913

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2015)02-0078-05

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.02.016

Abstract：Social organizations have unique advantages different from government and market and play an important role in the citizenization of migrant workers. According to investigation on migrant workers in Mianyang City, migrant workers are not so satisfied with the urban public service, and their citizenization is not ideal. The factors such as urban public service, government behavior, help and service offered by urban communities and social organizations are significantly correlated with migrant workers′ citizenization willings and process. There are difficulties such as weak strength, lack of common awareness and effective cooperation in social organizations promoting the citizenization of migrant workers by aid of urban communities. Meanwhile according to analysis of the case Xiaoxiaoniao, the measures for grass-roots social organizations to promote the citizenization of migrant workers are illustrated.

Analysis on the social organizations promoting the citizenization of migrant workers

by aid of urban communities

——Taking Mianyang City and Xiaoxiaoniao as cases

WANG Fei

(DepartmentofPoliceManagement,SichuanPoliceCollege,Luzhou,Sichuan646000,China)

Key words： social organization; urban community; migrant workers; citizenization

李克强总理在2014年《政府工作报告》中明确指出，推进以人为核心的新型城镇化，把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》要求，以人的城镇化为核心，有序推进农民工市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使全体居民共享现代化建设成果。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，激发社会组织活力。合理有序引导、推进农民工市民化已成为事关我国推进以人的城镇化为核心的高质量新型城镇化健康有序发展的关键，然而在农民工市民化进程中，一定程度上忽视了社会组织在农民工市民化进程中的重要作用。现实中已有数量庞大、功能各异的社会组织正在力所能及地服务于农民工，为了使社会组织有限的资源发挥更大效用，有必要探讨、梳理和总结草根社会组织依托城市社区在促进农民工市民化进程中遭遇的困境与具体促进措施。

一、农民工市民化现状——基于绵阳市的调查分析

笔者采用的数据为课题组于2013年4-6月对在绵阳市相关企业务工的农民工进行随机抽样调查所得，采用SPSS 17.0进行统计分析。课题组发放600份问卷，收回503份问卷，有效问卷为406份，回收率是83.83%，有效率是80.72%。

(一)调查农民工基本信息

据调查，男女农民工数量基本一致，以“80后”和“90后”农民工为主，其中，40.0%的农民工未婚，4.2%为再婚和离异。在收入状况方面，74.1%的农民工月收入低于2500元，高于3500元的仅5.0%，此工资水平反映了位于西部地区的绵阳市的农民工收入水平仍然比较低。在文化程度方面，57.4%为高中及其以上文化程度，将近20%为大专及以上，占比最多的是初中文化程度。在外出务工地点方面，近年来，大量农民工返乡就业，7.6%属于跨省务工，绝大部分属于省内务工，其中，53.2%的绵阳市本地农民工在绵阳市辖区内务工；且从74.9%的农民工独自一人外出务工可知，家庭模式迁移务工在绵阳市并非主流务工模式。在务工居住地方面，2.0%的农民工住在临时工棚，31.4%的农民工住单位集体宿舍，45.4%的农民工自己租房，仅有12.6%是自己买房，其余8.6%的农民工主要住在父母、亲戚和朋友家里。

(二)农民工对城市基本公共服务制度的评价状况

课题组选取就业服务制度、子女教育制度、医疗服务制度、养老保险制度和住房制度等5个指标调查农民工对城市基本公共服务制度的评价状况。

农民工对5项基本公共服务制度的评价，除了对就业服务制度稍微偏向满意，对其他4项公共服务制度均偏向于不满意。具体表现为：(1)就业服务制度满意度。满意率为29.0%，略高于不满意率23.6%(满意率为非常符合与比较符合的数据之和，不满意率为非常不符合与比较不符合的数据之和，下文中涉及“倾向于”的统计数据计算方式与此相同)。(2)务工子女教育制度满意度。满意率为26.9%，不满意率达28.9%。(3)医疗服务制度满意度。满意率为23.8%，不满意率高达43%。(4)养老保险制度满意度。满意率为20.0%，不满意率高达28%。(5)住房制度满意度。满意率为15.0%，不满意率高达55.4%。

在5项基本公共服务制度中，仅就业服务制度的满意率略高于不满意率，就业服务制度稍微偏向于满意，这主要得益于：近年来，政府采取了一系列措施促进农民工就业[1]。满意度从高到低依次为：就业服务制度、务工子女教育制度、医疗服务制度、养老保险制度、住房制度；不满意度从高到低依次为：住房制度、医疗服务制度、务工子女教育制度、养老保险制度、就业服务制度。其中，住房制度的满意率最低、不满意率最高，过半数人认为不满意。因此，政府应该进一步完善针对农民工的以住房制度为代表的基本公共服务制度，推进农民工享有与市民均等的城市基本公共服务，以促进农民工市民化。

(三)农民工市民化意愿、程度、期盼及影响因素

1.农民工留城意愿及影响因素。调查表明，不希望在城市定居的农民工为17.2%，希望在城市定居的农民工为50.6%，另有32.2%的农民工对在城市定居的意愿为“一般”，大部分农民工希望在城市定居转变为市民。通过相关分析发现，与农民工在城市定居相关的主要因素包括：月收入、文化程度、婚姻状况、就业服务、务工子女教育制度、医疗服务、受到歧视的状况、政府促进农民工市民化的作为、自身力量、城市社区提供的帮助与服务、社会组织提供的帮助与服务。其中，除了婚姻状况与受到歧视的状况外，其余因素均与农民工城市定居意愿的相关性较强。可见，政府促进农民工市民化的作为、城市社区和社会组织提供的帮助与服务等均会影响农民工的城市定居意愿。

2.农民工市民化程度及影响因素。从融入城市状况、在城市社会交往中是否有障碍、在城市是否受到歧视等3个维度检测农民工融入城市的程度。调查显示，仅8.4%的农民工感觉自己完全融入了城市，31.2%的农民工倾向于认为自己融入城市，21.3%的农民工感觉自己尚未融入城市；41.8%的农民工倾向于自己在城市社会交往中没有障碍，只有18.5%的农民工感觉在城市存在社会交往障碍；53.3%的农民工感觉自己在务工城市没有受到歧视，19.2%的农民工认为自己受到了歧视。以融入程度为主进行测验可以发现，农民工城市化程度并不理想，大部分农民工尚处于“半城市化”状态。通过相关分析发现，有些因素与农民工融入城市状况、在城市社会交往中是否有障碍、在城市是否受到歧视等存在相关关系。其中，就业服务制度、务工子女教育制度、养老保险制度、住房制度等均与农民工融入城市状况、在城市社会交往中是否有障碍、在城市是否受到歧视呈显著相关，而且，农民工融入城市状况、在城市社会交往中是否有障碍、在城市是否受到歧视彼此之间也呈显著相关，其相关系数均高于前4项基本公共服务的相关系数，说明农民工心理感受对判断农民工市民化程度具有重要意义。

3.农民工市民化期盼及影响因素。农民工对政府、城市社区和社会组织在其市民化进程中的作用抱有期盼。据调查，仅4.9%的农民工非常赞同只靠政府便能转变为市民，14.3%的农民工倾向于认为只靠政府便能转变为市民；12.1%的农民工持完全否定态度，41.2%的农民工倾向于否定态度。相比之下，仅有12.0%的农民工认为只能靠自身力量转变为市民，43.9%的农民工倾向于只能靠自身力量转变为市民，仅3.5%的农民工持完全否定态度，11.2%的农民工倾向于否定态度。可见，大部分农民工(53.3%)对政府能独自促进农民工市民化持否定态度，大部分人(55.9%)认为要转变成市民还得自力更生。此外，58.9%的农民工认为政府应该承担农民工市民化的成本；62.8%的农民工明确表示期望城市社区为其提供服务与帮助；59.6%的农民工明确希望社会组织为其提供服务与帮助。政府在推进农民工市民化的进程中，理应履行相应的职能，承担相关的市民化成本，农民工融入城市社区是农民工融入城市的必由之路，为此，城市社区和社会组织在促进农民工市民化进程中应该有所作为。通过对“期望城市社区提供服务与帮助”“政府应该承担农民工市民化的成本”“期望社会组织提供服务与帮助”进行相关分析发现，三者均与农民工城市定居意愿呈显著相关。其中，期望城市社区提供服务与帮助与政府应该承担农民工市民化的成本的相关系数高达0.730，期望城市社区提供服务与帮助与期望社会组织提供服务与帮助相关系数为0.675，政府应该承担农民工市民化的成本与期望社会组织提供服务与帮助的相关系数为0.639，说明三者显著相关。可以尝试构建一种“政府主导、依托城市社区、社会组织促进”三者有机结合的机制推进农民工市民化。城市社区和社会组织可以主要从与之相关的因素入手促进农民工市民化。

二、社会组织依托城市社区促进农民工市民化的困境

当前促使农民工转变为市民的动力源主要有政府、城市社区、用工单位、社会组织、农民工自己等。虽然农民工在市民化过程中对政府、城市社区和社会组织充满希冀，但是由于缺乏协同机制将这些多元力量进行有机整合，致使我国农民工在市民化进程中呈现无序状态。尽管草根社会组织力所能及地积极服务于农民工，促进其融入城市，但是它们在此过程中仍遇到诸多困境。

(一)力量弱难以提供专业化服务

社会组织面临的困境之一便是生存困境，表现为规模小、力量弱、资源匮乏，于是，我国社会组织整体能力较弱，混合物品供给不足[2]，部分社会组织存在资源匮乏与资源闲置浪费的悖论与窘境，特别是草根社会组织缺乏物质资本、人力资本和社会资本。可见，我国社会组织由于缺乏社会资本而难以获得足够的社会信任和社会资源，导致其未能提供令人满意的公共服务，服务效率低下[3]。特别是草根社会组织囿于自身力量弱与资源匮乏等限制，难以给农民工提供专业化的服务。

(二)缺乏有效监管与认同

社会组织除了面临生存困境外，其在运行过程中受制于内部和外部资源与机制限制，一定程度上抑制了社会组织成长壮大，如“准入难，监管松”的管理制度不利于社会组织健康发展[4]，致使公益慈善活动难以得到有效监管，政府和农民工等主体对社会组织志愿服务也缺乏认同。且农民工受自身文化素质和经历的影响，当其遇到困难需要寻求外力帮助时，他们对政府形成了制度性依赖，而对社会组织则形成了非制度性依赖，究其缘由，主要是农民工对社会组织认同不足。

(三)缺乏有效的多元协同机制

社会组织依托城市社区促进农民工市民化会涉及政府、城市社区、社会组织、用工单位、农民工等多方主体，因此，促进农民工市民化问题与城市社区治理问题是相互交织并存的，要处理好这两大问题，可以进行协同治理。协同治理体现了追求效率的工具理性，但更强调对价值理性的关切，是工具理性和价值理性的有机统一[5]。在城市社区范围内，协同治理是指多元主体共同参与构成一个开放有序的整体协作系统，通过相互协调实现力量的整合与增值，从而达到维护社区共同利益、优化社区公共秩序、提供优质公共服务、实现社区高效治理的目的[6]。社会组织要依托城市社区为农民工提供服务与帮助，首先需要协调好社会组织、城市社区与农民工等诸方协同治理主体间的关系，但是现实中协同治理机制并不完善，社会组织难以有效依托城市社区为农民工提供服务与帮助。

三、社会组织依托城市社区促进农民工市民化的措施——基于“小小鸟”的个案分析

农民工市民化是指离乡务工经商的农民工克服认识偏见、制度限制和农民工自身素质限制等多重障碍最终逐渐转变为市民的过程和现象，它包括4个层面的涵义：(1)职业身份由农民转变成正规的劳动力市场上的非农产业工人；(2)社会身份由农民转变为市民；(3)自身素质的进一步提高和市民化；(4)生活方式和行为方式的城市化[7]。即农民工要在职业身份、素质、生活方式和行为方式等方面与当地市民保持基本一致才能转变为市民。社会组织可以依托城市社区，从农民工市民化意愿和进程的影响因素、障碍等方面着手促进其市民化。基于此，笔者力图以小小鸟打工互助热线(以下简称“小小鸟”)为例，分析草根社会组织促进农民工市民化的具体措施。“小小鸟”是一家专门为农民工提供服务的公益组织，在1999年6月6日由务工青年魏伟于北京成立，2006年先后在深圳、沈阳设立分支机构，2011年6月又在上海开通热线。目前，“小小鸟”一共有20名全职工作人员、7名兼职人员、600名律师志愿者以及4500名普通志愿者(本文所有涉及“小小鸟”的数据和资料均由小小鸟打工互助热线提供，如无单独说明，所有数据均截至2012年)。“小小鸟”和绝大多数草根社会组织一样，存在着组织力量薄弱、面临生存困境等问题，但是其坚持力所能及地服务于农民工群体，具体体现在以下6个方面。

(一)依托城市社区提升农民工城市适应能力

对于初入城市的农民工而言，城市是一个完全陌生的环境，与乡村存在巨大差别，在城市生活将面临诸多困难，农民工要在城市工作和生活，首先必须得努力提高自身的适应能力。社会组织可以在城市社区里通过广播节目、网络、免费发放手册和培训等途径提升农民工的城市适应能力。“小小鸟”通过印制《打工者融入城市手册》《打工者媒体资源使用手册》等帮助农民工适应城市生活、礼仪习惯等，尤其是当农民工遇到问题时，有助于帮助其了解如何获取、使用城市公共信息资源。其中，《打工者融入城市手册》主要提供行前准备、就业、学说普通话、掌握技能成为佼佼者、认识城市、研究必要的社会角色、如何应对各种危机、规划自己的未来、挑战自己的价值、加入社会组织等10个方面的知识。2006-2012年，“小小鸟”在沈阳、北京、深圳、上海等4个城市，已经为7500名打工者提供了融入城市培训，并派发各种学习手册90000多份。

(二)提升农民工组织化程度

组织化是完善诉求机制的需要，是塑造良好制度环境的需要，也是带动聚合效应的需要[8]，那些在流动过程中使用过社会网络关系等社会资本的个体更可能获得较高的社会经济地位[9]。社会组织通过向农民工介绍加入社会组织的优点等相关知识，促进农民工加入社会组织，提升其组织化程度。如通过加入社会组织，参与各种社会活动，逐渐建立属于自己的社会网络，对其在城市的生活和发展起到极大的推动作用。“小小鸟”重点向农民工介绍和推荐“小小鸟”、北京打工妹之家、上海华东政法大学法律援助中心、广州珠江工友服务中心、深圳打工者中心、沈阳市总工会打工者维权中心、陕西省妇女研究会维权热线、浙江永康小小鱼劳务服务中心等服务于农民工的社会组织。

(三)依托城市社区丰富农民工业余生活

大部分农民工业余生活枯燥、缺乏文化娱乐活动。社会组织可以依托城市社区借助广播节目和社区公益活动等丰富农民工的业余生活。社会组织的这种服务，一方面，既可以缓解与疏导农民工来自务工、生活、情感等各方面的压力；另一方面，又可以防止部分农民工因缺乏自制而走上违法犯罪道路，有利于营造和谐社区，促进社会和谐稳定。从1999年10月30日开始，“小小鸟”便利用广播节目为农民工讲述打工故事，每周五晚上10点10分至11点，在北京人民广播电台播出 “打工族之夜”节目。节目邀请各行各业的农民工，分享他们的打工故事，农民工听众可以打电话到节目现场，由专家提供意见和建议。这个节目不仅帮助农民工建立了集体意识，解决他们的实际问题，也提高了社会对农民工群体的关注。此外，“小小鸟”利用分布在全国各地的4000多名志愿者(包括“小小鸟”帮助过的一些农民工加入志愿者行列)网络，与城市社区联合开展交友、读书、参与公共秩序维护和公共卫生、献血等活动，造福于农民工群体和整个社会。

(四)提供咨询指导与教育培训服务

农民工在城市工作生活会遇到很多法律和就业等方面的问题，针对这些问题，社会组织依托城市社区平台可以为农民工提供法律咨询、建立工友档案、子弟教育、就业指导、就业培训、职业安全培训等服务。“小小鸟”主要通过热线电话和城市社区资源为农民工提供咨询指导与教育培训等服务。“小小鸟”已接听农民工各类咨询求助电话166191个、接待来访人员96490人次，举办公共意识及法律培训253次、直接培训农民工324995人次，为超过250000名农民工提供法律、心理、情感、就业辅导，帮助他们解决工作和权益保护等问题。“小小鸟”利用其庞大的志愿者网络、新闻媒体和城市社区资源，接收各类企业的求职信息以帮助农民工找到合适的就业机会。到2012年，“小小鸟”已经帮助超过43000名农民工找到工作。

(五)依托城市社区维护农民工权益

针对农民工讨薪难现象，当前已有不少社会组织通过与城市社区密切合作，采取法律途径帮助农民工群体追讨薪金，维护权益。“小小鸟”利用600多名律师志愿者定期为农民工提供权益保护服务，在北京、深圳、沈阳、上海四地，已经有500多名律师志愿者参加“小小鸟”的维权队伍。2004年8月24日，“小小鸟”成立了中国第一家民间调解机构“小小鸟人民调解委员会”，帮助农民工追回欠薪，“小小鸟”已经为农民工追回拖欠工资1.83亿元。同时，“小小鸟”印刷《打工者维权手册》向农民工免费发放，以期提升农民工依法维权的技能。

(六)谋求政府合作与支持

社会组织可以作为农民工与政府进行有效沟通的纽带，谋求政府支持。各种非政府组织通过在政府与个人之间实现有效沟通，弥补了个体在利益诉求表达方面的不足[10]。“小小鸟”与北京市司法局和劳动局，深圳市司法局和劳动局，沈阳市司法局和工会组织，以及一些其他政府机构均建立了积极的合作关系，通过与政府合作获得了政府支持，有利于其更好地服务于农民工群体。

“小小鸟”作为个案在草根社会组织中具有典型代表性。当前关注和服务于农民工的草根社会组织依托城市社区平台主要采取提升农民工城市适应能力、提升农民工组织化程度、开展文化娱乐活动、提供咨询指导与教育培训服务、为农民工维权调解、谋求政府合作与支持等措施来促进农民工市民化。在促进农民工市民化的进程中，社会组织主要扮演辅助者的角色，政府则发挥着主导作用，要充分利用政府和社会组织的力量，探索构建一种“政府主导、依托城市社区、社会组织促进”三者有机结合的机制以促进农民工市民化。

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(责任编辑： 林安红)