走向协同治理：社会治理的内涵解析及其创新前景——以“社会组织参与社会治理”为论域

曾 正 滋

(1.福建师范大学马克思主义学院,福建 福州 350117; 2.福建江夏学院公共管理学院，福建 福州 350108)

[基金项目]教育部人文社会科学研究青年基金项目(10YJ

C810002)；福建省社会科学规划项目(2014C009)；福建省中国特色社会主义理论体系研究中心项目(2014C09)；福建省教育厅海西公共政策研究中心项目(2012HX012)。

走向协同治理：社会治理的内涵解析及其创新前景
——以“社会组织参与社会治理”为论域

曾 正 滋

(1.福建师范大学马克思主义学院,福建 福州 350117; 2.福建江夏学院公共管理学院，福建 福州 350108)

[摘要]基于社会治理内涵的解析，分析指出社会组织参与社会治理的战略布局可采取政府和公办社会组织主导、各种社会组织共同参与的格局，策略选择上应注重党和政府的引导策略与地区策略，以及社会组织的参与策略。现阶段社会组织参与社会治理的具体模式可以采用协同治理模式，强调政府主导下的社会组织参与。

[关键词]协同治理；社会治理；社会管理；社会组织

[收稿日期]2014-09-24

[作者简介]曾正滋(1982-)，男，副教授，博士研究生。研究方向：公共治理。

[中图分类号]D035

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2015)02-0069-04

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.02.014

Abstract：According to the intension of social governance, the strategic deployment for social organizations participating in social governance should be taking government and public social organizations as leading, and various social organizations participation. The tactics include leading tactics of Party and government, local tactics, and participation tactics of social organizations. At present, the particular mode of social organizations participating in social governance is collaborative governance, social organizations participation led by government.

Collaborative governance: an analysis of social governance concept

and its innovation prospects

——On social organizations participating in social governance

ZENG Zheng-zi

(1.CollegeofMarxism,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350117,China;

2.CollegeofPublicAdministration,FujianJiangxiaUniversity,Fuzhou,Fujian350108,China)

Key words： collaborative governance; social governance; social management; social organization

改革开放以来，我国始终高度重视社会管理。党的十八届三中全会提出通过深化改革，实现从社会管理转向社会治理的创新。因此，有必要深入阐释社会治理内涵，并在此基础上探讨社会组织参与社会治理的战略布局与策略选择。

一、“社会组织参与社会治理”论域中的“社会治理”内涵

我国社会管理和社会治理思想经历了生成、提升与转折3个阶段。党的十六大首次提出“社会管理”概念后，不断与时俱进，逐渐吸收了公共治理理论的一些治理理念。公共治理理论的核心就是治理主体和治理方式的多元化，强调政府与社会的合作共治。2011年5月30日，中共中央政治局召开会议，专门研究加强和创新社会管理问题，胡锦涛发表重要讲话，强调加强和创新社会管理，要坚持以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，涵盖了公共治理理论的一些治理理念[1]。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中共24次用到“治理”一词，全面以“社会治理”话语取代了“社会管理”话语。从范围来看，使用涵盖面非常广，既包括宏观上的国家治理、政府治理、社会治理、国际经济治理，也包括中观上的社会治安综合治理、社区治理、环境治理，还包括微观上的法人治理结构、学校内部治理、隐患排查治理。从新颖程度上来看，国家治理、政府治理、社会治理、第三方治理都是首次出现在中央文件中，这些用法总共出现11次，占比接近一半。

回顾社会管理和社会治理理论演变的过程，可以发现，2011年以来，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话以及后来的“十二五”规划纲要宣告了中国政府社会治理一整套体系的建立，特别是在党的十八大和十八届三中全会以后，明确提出了以“社会治理”取代“社会管理”，不仅意味着我国治国理政在观念层面的变革，更是一场深刻的行为变革。

因此，可以在公共治理理论的视野下来理解并提炼社会治理的内涵。一般来说，公共治理相对于政府管理具有更广的涵盖面，公共治理是针对公共领域而言的，一切公共事务都需要公共治理，公共事务的治理不仅需要政府，也应该包含政府之外的社会组织、企业、公众等主体；政府管理则显然主要针对政治性和行政性公共事务，它以政府权力为依托，对政治性和行政性公共事务进行权威性管理。社会治理从属于公共治理。公共治理指的是人们对于一切公共事务的治理过程，它大到可以是全球性公共事务，小到可以是一个社区内的公共事务，一般来说，它指涉的范围是民族国家内的公共事务，既包括社会性公共事务，也包括政治性公共事务和经济性公共事务。而社会治理一般指民族国家内部社会性公共事务的治理，社会组织参与治理主要就是指参与社会性公共事务的治理。政府社会治理与社会组织社会治理的主要区别为：(1)政府社会治理的对象主要是政治性和行政性公共事务，社会组织社会治理则只针对一般性社会公共事务；(2)政府社会治理拥有强制性的政治权力，可以借此实施“硬治理”，而社会组织不拥有强制性权力，只能通过道德倡导、自律规范、舆论监督等方式进行“软治理”，即使特定情况下其拥有部分强制性权力，也必须来源于政府的合法授权。

综上所述，所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程[2]。

二、社会组织参与社会治理的战略布局

在我国社会治理创新格局中，笔者认为不同主体间的分工协作具体如下：作为我们国家各项事业领导主体的党委负责把握宏观方向，聚集行动力，即“党委领导”；政府发挥主导作用，负责执行各项决策，即“政府负责”；社会组织则需要积极发挥其协同作用，在其逐步发育成熟时有效承接或者自觉承担公共治理事务，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，此即“社会协同”；而公众既要充分履行公民责任参与社会治理，又要发挥其监督作用，此即“公众参与”；以上4个方面都应以法律形式予以制度化和规范化，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，此即“法治保障”。

在社会治理体制创新的宏观布局上，中国的社会治理在可预期的将来，必然还应该是政府主导，主要通过政府的社会治理部门和准政府性的、提供社会服务的事业单位来实施社会治理，社会组织作为参与者，它们可能数量众多、占比相当高，但不可能取代政府和准政府组织的“主力地位”。这种格局很可能类似现今经济领域中的公有制占主体、多种所有制共同发展的格局。按照《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》的顶层设计思路，接下来的社会治理体制改革很可能借鉴以往经济体制改革的经验，在保留骨干公办社会组织的前提下，抓大放小，让相当一部分公办社会组织改制成为民办或官民共办社会组织，同时，大力发展一批体制外的社会组织，形成多元主体、相互竞争的态势，最终在社会治理领域形成一个政府和公办社会组织主导、各种社会组织共同参与的格局。

上述宏观布局必然要体现和落实为具体的社会治理模式。康晓光等提出的“行政吸纳社会”模式主要偏重于分析国家是通过什么方式来对新兴社会组织进行控制，强调国家的控制与功能替代，这种控制策略表现为“分类控制体系”[3]；唐文玉提出的“行政吸纳服务”模式则强调了国家是如何利用新兴社会组织来增强自身的公共服务能力，通过国家的支持与社会的配合，国家实现了对社会服务的吸纳[4]。但这2个模式的提出初衷主要是解释国家-社会关系，是事实描述性的，而非价值导向性的。笔者认为它们也可以是价值导向性的，从当今社会治理体制改革“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的顶层设计思路来看，显然，国家依然要控制、主导社会治理体系，但会逐渐放松控制，社会自治倾向会相应强化。在社会多元化这个必然趋势下，“行政吸纳社会”这种着眼于国家对社会组织实行“组织控制”的模式必然不可能持续，逐渐从“组织控制”转变为“服务吸纳”很可能是其发展前景。

随着中国改革步入新时代，特别是社会治理的不断改革创新，社会治理体制变革将趋向合作主义，具体来说是国家合作主义，在更远的未来，也有可能显现出社会合作主义的色彩。中国现今无疑已经不可逆转地告别了总体性社会，但还不是一个高度多元化的社会，社会正呈现一个异质性越来越强、各种异质因子寻求新的融合的过程。中国公民社会加速形成，也日益体现出其自主性要求与独立性要求，但总体而言，这种独立、自主是非制度化的、非正式的。需要注意的是，伴随着党的十八届三中全会对全面深化改革开放的战略部署，中国公民社会的发展将加快走上制度化道路。因此，相对于多元主义而言，合作主义在中国无疑具有更广阔的发展前景，但不能笼统地概括出中国的国家-社会关系体现的合作主义特征多于多元主义特征，笼统地以合作主义概括这种关系，这显然是失之于片面，而应进一步认识到中国的合作主义更可能是国家主导的国家合作主义。

三、社会组织参与社会治理的策略选择

社会组织参与社会治理的策略可以分为三步：第一步提供社会服务，第二步表达诉求，第三步影响公共政策。我国现在第一步已经做得相当不错，第二步也取得了不错的成效，接下来的自然进程，也是关键的一步就是影响公共政策。这一步才是在社会治理领域真正落实和体现社会主义民主政治的关键。走好这一步，一方面，关键在于制度设计；另一方面，在于社会组织自身的能力建设，社会组织要提升自身的民意代表性和治理水平。

在社会组织影响公共政策的过程中，政府的引导策略显得至关重要。随着社会化进程的推进，政府也在逐渐改变其对待社会组织的观念和制度框架，越发具有开放性和包容性。党的十八届三中全会以后，社会治理体制创新的改革设计使得社会组织将获得更大的发展。当前，在推进社会组织参与社会治理创新方面，国家应该充分发挥自身现阶段拥有的主导功能，创设有利于各种制度逻辑间相互促进、融合而非相互抵触的基本制度框架；还应逐步转变现阶段过于细碎、分割与落后的社会组织监管体系，防止不利于社会组织健康发展的制度逻辑成为主导逻辑。社会组织则应审慎地寻找与各种制度逻辑(特别是强制性逻辑)的契合点，寻求自主性的发展空间。就此而论，建立‘依法自治的现代社会组织体制’已经是当代中国社会建设中最重要和最迫切的课题之一[5]。政府应利用现阶段仍然非常有效的主导权来引导社会组织，保持政府对社会组织发展速度、发展领域、发挥功能等主要方面的宏观调控能力，引导社会组织逐步有序地发展。如当前我国政府正在以政府购买为主要手段引导社会组织广泛参与到社会治理过程中，有必要加快建立一个以合作治理为核心理念，政府-社会组织-公众为基本合作框架的政府购买社会组织服务体制[6]。

在社会组织参与社会治理创新的推进过程中，还有一个地区策略问题。无疑，随着当今中国快速的工业化和城市化发展，社会治理必然要日益多元化、开放化和自治化。但不同的社会治理模式适应于不同的社会经济基础，社会治理的多元化、开放化和自治化不能一概而论。因为，众所周知，中国国情复杂，区域之间、城乡之间、群体之间有着迥然不同的情况。我国的一线城市(如北京、上海、广州、深圳)不管在城市建设的硬件上，还是在市民的理念上都追赶着世界潮流，有些还领风气之先；二三线城市就跟一般的工业化国家无异；偏远的农村地区则基础设施水平较为落后，民众的思想也较为封闭和保守。这是宏观上对全国的描述，但现实的复杂性还不仅仅如此，同一个省内，也同样存在着地区之间与城乡之间的巨大差别，即使同一个城市，不同群体之间的差异也非常大。

因此，在这样复杂的社会环境中进行社会治理创新，特别要注意不能一刀切，不能要求各地整齐划一，齐头并进。恰当的做法是由中央政府做好顶层设计，各地因地制宜。一方面，要求各地政府不能大包大揽，应积极鼓励民众自主自治和参与。另一方面，在法治的框架内，采取鼓励性政策引导各地因地因时制宜地开展各具特色的创新实践，充分激励各种社会治理主体的积极性与创造性。同样的逻辑，各地政府在制定本地社会治理细则的过程中，也应因地制宜，切忌一刀切地要求各地区、各领域、各群体齐头并进。

四、走向协同治理：社会组织参与社会治理的前景展望

随着社会创新发展需求的日渐增强，社会治理创新的提出及其践行无疑更具有建设性和人文性。我国社会治理创新不仅应理解为相对于传统社会管理模式的创新，还应理解为相对于西方式社会治理的创新，治理所包含的主体多元、合作共治等核心理念确实可以有效弥补传统管理模式存在的不足。

关于社会组织参与社会治理的具体模式，任泽涛提出了社会协同治理模式，即“在政府治理能力较高而社会发育程度较低的现实情形下，政府在社会治理中发挥主导作用，但出于有效治理需要，政府同时保护并尊重社会的主体地位以及社会自身的动作机制和规律，并通过建立健全各种制度化的沟通渠道和参与平台，既培育发展社会力量，又推动落实各项相应的制度建设和政策措施，直至将其纳入已有法律体系，从而充分发挥社会力量在社会治理中的作用”[7]。这个模式既充分吸收了治理理论中主体多元、合作共治的核心理念，也充分考虑到中国社会发展的现状，可以为现阶段社会组织参与社会治理模式的探索提供一个可供参考的框架。

[参考文献]

[1]新华社.中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题[EB/OL].(2011-05-31)[2015-02-13]. http://politics.people.com.cn/GB/1024/14779718.html.

[2]陈家刚.从社会管理走向社会治理[N].学习时报，2012-10-22.

[3]康晓光，韩恒．分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究[J].社会学研究，2005，20(6)：73-89．

[4]唐文玉.行政吸纳服务——中国大陆国家与社会关系的一种新诠释[J].公共管理学报，2010，7(1)：13-19．

[5]王诗宗，宋程成．独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思[J]．中国社会科学，2013(5):50-66．

[6]黄剑宇.政府购买公共服务的影响因素及其优化机制——基于合作治理变革趋势的分析视角[J]．福建农林大学学报：哲学社会科学版，2014，17(6):55-60．

[7]任泽涛.社会协同治理中的社会成长、实现机制及制度保障[D].杭州：浙江大学，2013：47.

(责任编辑： 林安红)

福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2015,19(2):73-77

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)