做好兴化市退圩还湖的几点思考

包振琪 余志国 夏红卫

（兴化市水务局，江苏 泰州 225300）

1 基本情况

兴化市位于长江三角洲北翼，地处江苏省中部、里下河地区腹地。东邻大丰、东台，南接姜堰、江都，西与高邮、宝应毗邻，北与盐城隔界河相望，属典型的水网圩区，境内湖泊湖荡密布，河网纵横，分属长江、淮河水系。全市列入《江苏省湖泊保护名录》的湖泊湖荡共有20个，主要分布在兴化市的中西部。

兴化市的湖泊湖荡是由零星分散的湖泊湖荡组成的湖泊群。根据江苏省政府《关于批转省水利厅关于里下河腹部地区滞涝、清障的实施意见》（苏政发〔1992〕44号），兴化湖泊湖荡保护面积204.491 km2。其中，规定保留水面积41.14 km2，第一、二、三批滞涝圩面积共163.351 km2，各批次滞涝圩在不同水位时分批滞洪滞涝。

兴化市湖泊湖荡主要有着滞蓄洪涝、引排水、生态保护、交通航运、渔业养殖、旅游休闲等功能。其中，滞蓄洪涝、引排水、生态保护为公益性功能，交通航运、渔业养殖、旅游休闲为开发性功能。各类功能间相互协调，发挥着湖泊的综合效益。

2 存在问题分析

兴化市湖泊湖荡经历了上世纪50～70年代以农业围垦为主和80年代以养殖为主的两次大规模开发，目前湖泊湖荡基本无自由水面，主要以圩区形式存在。圩区被分割成众多大小不一的鱼塘等，以经营副业为主，规模较小，经营开发无序，管理模式分散，基本上以村组及个人承包为主，没有统一的管理机构，开发管理上存在着一定问题。

2.1 开发围占水域，调蓄功能削弱严重

兴化市湖泊湖荡早期为天然湖泊湖荡，可自然调蓄，以生产芦柴和捕捞业为主。但由于大面积地围垦湖泊湖荡，使得兴化湖泊湖荡的自由水面基本消失，不仅丧失了防洪、除涝的调蓄能力，也减少了区域可供水资源库容，带来恶性循环，致使兴化地区洪、涝、旱等灾害频繁发生，灾情也更为严峻。1991年大水，里下河腹部地区水位普遍创历史新高，兴化水位达到为3.35 m。2003年再度发生大水，兴化水位达3.24 m。湖泊湖荡兴利调节库容减少，灌溉用水高峰期，水源严重紧张。1994年、1997年两度大旱均造成多方面严重损失，尤其是1997年，兴化水位跌到0.85 m，与1966年6月最低水位持平。

2.2 引排通道不畅，水体流动堵塞严重

兴化原有湖泊湖荡大多是漫滩排水，因盲目围垦的圈圩，大大缩小了过水断面，特别是影响了部分排水、供水通道口门，使原湖泊湖荡地区的通道封堵、缩窄、淤浅，外河网堵塞严重，水系混乱，互为干扰，无论是排水还是供水，在湖泊湖荡地区都形成较陡的水位比降。例如：兴化市郭正湖原有水面6.8 km2，接纳湖西大潼河来水，目前已全被围垦。大潼河底宽60 m，河底高程-1.0 m，但大潼河入湖后需拐两个约90°的弯道，在两圩之间约40 m水面的窄道中穿行。

2.3 湿地功能下降，生态系统破坏严重

湖泊湖荡围垦以后，破坏了湖泊湖荡的生态功能和自然资源。同时，由于农药、化肥、除草剂以及水产养殖投喂的大量饲料，使得湖荡普遍受到氮、磷等营养物质的污染，富营养化程度严重，污染加剧。目前，虽然兴化湖泊湖荡周边地区工业企业分布较少，但是大量农业用水与生活用水排入湖荡，使得湖水水质不断下降，许多湖泊水质由Ⅱ类下降到Ⅲ类或Ⅳ类水。

此外，湖荡大面积的渔业养殖也是导致湖泊水质不断恶化的主要原因之一。一方面，投放的饵料对湖水水质有较大的影响；另一方面，养殖的鱼类和蟹排出的代谢物使湖水中营养物质不断增加。湖荡受到人类超强度的开发利用，生态系统的生物多样性受到严重破坏。如：由于长期对湖荡的围垦养殖，目前许多生物种群已经消失，非人工养殖鱼类及蟹类已很少见到。同时，水生植物的种类与数量也在不断减少。

2.4 湖区权责不清，形不成良好的管理机制

湖泊湖荡管理难以有效进行，主要原因是湖泊湖荡地区的权责不清，所有权、使用权、管理权责任主体不统一。

2.4.1 所有权问题

按《水法》规定，河道、湖泊的水域归国家所有，只有集体组织修筑的库、塘为集体所有。湖荡滩地经筑圩垦殖形成的土地所有权属，地方上已作为集体所有。

2.4.2 使用权问题

湖泊湖荡具有调蓄功能，水利部门以其调蓄功能作为防洪、治涝、抗旱的有效手段；当地的乡镇政府和沿湖村庄已将湖泊湖荡开发利用的所得作为乡镇的主要财政收入和农民收入；人数众多的水产从业人员已将湖泊湖荡资源作为赖以生存的生产资料。以上这些均成为湖泊湖荡管理的主要制约因素。政府部门间争相利用湖泊湖荡资源，未能协调和谐，使得无序开发利用现象屡禁不止。

2.4.3 管理权问题

水利部门要对湖泊湖荡具有的水工程功能进行管理，以对全市的水情调度负责；而使用经营者对具体承包经营的地块、水面进行管理，为的是使其所承包区产生经济效益，故两者在管理目标上无法达成一致。此外，开发经营地块零散，更是造成了无组织状态，难以实现整体上的令行禁止。

3 思考及建议

水利行政管理部门通过深入调查研究，提出了用科学实施退圩还湖工程来解决湖荡开发利用与加强管理之间的矛盾，重点应做好以下几方面工作。

3.1 制定专项规划

根据《江苏省里下河腹部地区湖泊湖荡保护规划》要求，以提高流域、区域防洪和水资源配置能力，增加湖泊水环境容量，改善湖泊水环境，保护湖泊形态，维护湖泊生命健康，为经济社会可持续发展提供更好平台为总体目标，在满足兴化防洪要求和改善湖泊水环境的前提下，合理规划布局，制定《里下河兴化市湖泊湖荡退圩还湖专项规划》，恢复兴化市湖泊湖荡的调蓄、供水、生态等功能，为兴化经济社会发展做出贡献。

3.2 明确布局思路

提高安全性，恢复扩大自由水面面积、加强水源调引、增强水体的流动性，尽可能提高调蓄能力。维护生态性，形成活水水质，恢复水草丰美、碧波荡漾的生态景观。协调公共性，排泥场统一布置、方便利用、保留适宜水面率，改善岸线、湖区及周边景观和环境。提高供水、灌溉能力，满足沿湖地区饮用水供水和农业灌溉需要。提高保护、管理能力，建立监测站点，实现对湖泊水域、水量、水质、取水排水、污染物入湖、水域与岸线开发利用等湖泊重要指标的自动化监测，应急管理涉湖突发性事件。坚决不能让退圩还湖工作成为对湖泊水域又一次大规模的经济开发利用。

3.3 统筹安排计划

因为兴化湖泊湖荡较多，工程量及退圩搬迁工作量大，工程费用及退圩补偿费用高，建议分步实施。根据兴化湖泊湖荡的实际情况及兴化市地方发展需求，兴化湖泊湖荡的退圩还湖分三个阶段分期实施。第一阶段：得胜湖、平旺湖、林湖、大纵湖；实施时间：2015～2019年。第二阶段：蜈蚣湖、蜈蚣湖南荡、陈堡草荡、洋汊荡、菜花荡；实施时间：2020～2024 年。第三阶段：乌巾荡、耿家荡、东潭、癞子荡、郭正湖、花粉荡、官庄荡、兴盛荡、王庄荡、广洋湖；实施时间：2025～2034年。

3.4 科学设定湖底高程

兴化市湖泊湖荡发育在冲积—淤积平原区，为浅水湖，湖盆呈浅碟形，岸坡平缓，大部分湖泊地势由湖岸向湖心缓慢倾斜，湖底相当平坦，平均坡度一般在0.01%～0.05%之间。经计算，成湖区设计湖底高程应呈缓坡状，退圩还湖区设计湖底平均高程取为-0.50（-0.33）m，湖中心最深处约为-1.00（-0.83）m。

3.5 建立工作机构

兴化市政府应组建退圩还湖工作领导小组，作为实施退圩还湖项目管理的项目法人和现场办事机构，负责兴化市湖泊湖荡退圩还湖工程建设管理，沿湖乡镇人民政府应当根据湖泊保护的具体要求，做好相关工作。兴化市省管湖泊湖荡管理涉及水利、环保、渔业、旅游等多个行业管理部门，应在现有管理体制下按相关法律法规和湖泊湖荡保护要求开展管理工作。故兴化市省管湖泊湖荡可实行统一管理与分级管理相结合的管理体制。省水行政主管部门是兴化市省管湖泊湖荡的主管机关，同时是省湖泊联席会议日常办事机构，应负责兴化市省管湖泊湖荡的管理和保护工作，协调管理和保护的有关矛盾，组织、指导保护范围内的水政执法工作，履行法律法规和省政府规定的其它管理职责，并组建专门机构，承担兴化市省管湖泊湖荡退圩还湖后的管理与保护的具体工作。兴化市人民政府按照事权划分和属地管理原则，应负责本行政区域内省管湖泊湖荡的有关管理与保护工作。并成立兴化市省管湖泊湖荡管理所，作为兴化市省管湖泊湖荡的管理机构。由江苏省水行政主管部门根据退圩还湖后的范围，授权兴化市省管湖泊湖荡管理机构在相应控制点处设立保护标志。

3.6 建立专项基金

根据调查测算，兴化湖泊湖荡共有各类圩区面积约18748 hm2（281220亩），退圩还湖总投资约为61.35亿元。根据有关政策，兴化湖泊湖荡退圩还湖工程投资“以地方投入为主，省级适当予以支持，积极争取国家资金”。兴化湖泊湖荡退圩还湖工程的地方自筹资金部分来自地方政府财政，部分来自于排泥场土地市场化运作，利用排泥场土地开发使用权拍卖以及临湖土地增值的办法筹集。为保证排泥场土地增值收益用于兴化湖泊湖荡退圩还湖工程，可建立兴化湖泊湖荡退圩还湖专项基金。同时，建议江苏省人民政府相关部门从政策上、资金上予以扶持，并由兴化市人民政府出台相应的配套政策和措施。

3.7 注重宣传保护

兴化市湖泊湖荡退圩还湖的实施将完善里下河腹部地区防洪减灾体系，提高防洪除涝标准，改善水环境和生态环境，保障饮水安全，为水资源优化配置和合理利用创造条件，为社会经济的可持续发展奠定更加坚实的基础。因此，要加大湖泊湖荡保护宣传，鼓励公众参与，提高全民的保护意识。同时，要加强环境管理，做好建设项目环境影响评价，落实环境保护责任和措施。开展相关环境保护科学技术研究，加强对湖泊水资源、水环境的调度研究，特别是退圩还湖实施前后的湖泊湖荡水流、水量、水质及生态环境变化研究。