新形势下做好淮安市主城区防汛排涝工作的思考

潘光杰 钟长春 严 平 陆 旭

（淮安市水利局，江苏 淮安 223005）

淮安市地处北亚热带与温暖带的过渡地带，具有明显的季风气候特征，年平均降雨量959 mm，是典型的河网城市，五大淡水湖之一的洪泽湖位于城区西南部，6条流域性河道苏北灌溉总渠、淮河入海水道、大运河、里运河、古黄河、二河绕城穿城而过。2003年淮河入海水道一期工程完成后，城区防洪标准达到100年一遇，外洪因素显著降低，但主城区防洪境内排涝河道标准大部分不足20年一遇，内涝压力较为显著。随着城市“东扩南连”不断发展，新城区防汛排涝设施建设和工程管理相对滞后，部分老城区也存在着排涝标准低和管网老化等问题，这些都给主城区内涝防御和处置等管理工作带来了新的挑战。

目前，主城区防汛排涝调度涉及清河、清浦、经济技术开发区，境内共有排涝河道41条（含流域4条），总长326 km，排涝泵站26 座，总装机117 台套，总排涝流量193.8 m3/s，主城区地下管网排水能力基本满足一般程度降雨下泄要求，但仍存在历史欠账。

1 淮安市主城区防汛排涝工作的现状

1.1 抓工程建设，夯实基础

一是明确目标任务。围绕市政府各年度下达的城市水利重点项目，通过积极向上争取、财政统筹和平台融资方式，将项目进一步细化为河道整治、泵站改造、防汛配套等工程加以实施。组织实施了清安河、小盐河、关城大沟等排涝河道拓浚整治，文渠河、运河大沟、石化大沟、泵站引河等河道清淤，保证了整个城市排涝主要河道畅通、水系末梢发挥正常功能；改、扩建主城区26 座排涝泵站，排涝流量由原来的57 m3/s 扩大到193.8 m3/s。二是开展活动推进。开展全市水利重点工程建设集中开工暨“百日竞赛”活动，举办比质量、比进度、比施工、比廉洁、比实效“五比竞赛”，围绕规划设计研讨月、项目建设冲刺月、工程移交突击月等活动，加快工程建设步伐。三是加强“三重”督查。完善重大事项、重点工程、重要岗位“三重”督查机制，采取定期检查、集中巡查、专项抽查三种督查方式，开展纪检监察、质量监督、工程监理“三监”联动，保证工程建设有序推进。

1.2 抓责任制度，强化落实

一是搭建防汛责任体系。汛前组织各区、有关单位对主城区范围内的各类水利排涝工程进行“拉网式”排查，提请市政府召开全市年度城区防汛工作推进会，进一步明确各区、各成员单位、各相关单位的防汛责任人，并将责任人细化落实到城区每个河段、路段、泵站、易积易涝点和下沉式通道。二是明确内部管理制度。按照“气象一报，防办报到；雨声一响，站到现场；涝水不退，不离岗位”要求，严格执行汛期24 h 值班制度，编制《淮安市主城区遭遇突发强降雨工作法方案》，建立排涝河道预降水位、排涝泵站提前开机、预警预告等制度，有效提高内涝的防范与处置能力；通过细化城防办指挥调度人员职责分工，对防汛指挥调度、信息收集报送、积涝巡查上报和后勤服务保障等各方面进行明确规定。三是加强各级人员培训。每年汛前组织基层泵站及各区管理人员参加水闸运行、泵站运行、泵站机电设备管理等课程学习，对城防办工作人员开展防汛指挥系统调度操作培训。

1.3 抓系统完善，提升效率

为进一步提高防汛指挥调度科技化管理水平，淮安市城市防汛分指挥部办公室于2004年开发了水雨情遥测系统，先后在主城区各泵站安装降雨量及水位采集设备，2010年开始建设防汛远程视频监控系统。随着淮安市主城区“东扩南连”建设步伐的加快，防汛监控范围逐年扩大，视频监控点逐年增加（2010年41 个点，2011年51 个点，2012年60 个点，2013年69个点，2014年86 个点），2014年新增工业园区、生态新城等12 个视频监控点，目前监控点总数达86 个。同时，为进一步提高防汛指挥调度水平，2014年新增3 个数字化系统：①“智慧水利”。城防指领导和防汛工作人员通过手持终端可随时随地查看防汛视频监控画面和水情雨情信息，提高了科学决策水平。②卫星云图系统。通过专线与市防办共享实时的红外线云图信息，提高了暴雨预测和降雨走势分析的水平。③防汛短信平台系统。通过平台，雨前向防汛工作人员快速发布防汛准备信息，降雨过程中及时向有关领导和成员单位负责人发布雨情涝情快报，实现了信息及时上传下达。

2 淮安市主城区防汛排涝面临的问题

淮安市主城区防汛排涝在工程措施、统筹调度、数字化管理等方面投入了大量人力、财力、物力。但随着城市规模的不断扩大，防汛排涝工程和非工程设施的建设仍显滞后，主城区在遇旱涝急转、暴雨内涝等极端恶劣天气的应对处理能力尚需加强，影响日常调度管理的不利因素依然存在。

2.1 工程建设有待加强

一是外排能力不足。根据《淮安市城市防洪除涝规划》，在主城区20年一遇排涝标准情况下，设计排涝流量为398 m3/s。虽经过多年建设，排涝标准仅基本达到10～20年一遇，排涝流量为193.8 m3/s，仍有缺口204.2 m3/s。二是部分易积易涝点根除力度不强。因市政管网欠账原因，局部汇水收集渠道不畅，如：济南路鼎立大酒店西门、化工路华尔润厂区南门至韩泰厂区北门段、上海西路凤凰新村、淮海路菜场、承德路烟草专卖局门前等路段，每年汛期发生突发性强降雨时都会积涝。三是建设资金筹措难。因城市防汛排涝工程建设资金主要由地方财政负担，淮安属于苏北欠发达地区，财政不富裕，加之目前政府融资难度越来越大，城市防汛排涝工程建设资金筹集非常困难。

2.2 运行管护有待加强

一是河道、泵站管护缺少资金。城市河道清淤疏浚主要依据每年市政府中心城市建设投资计划来实施，受到全市投资规模总量控制和资产公司融资能力影响，具有较大的不确定性。每年有限的运行管理补助经费无法保证城区26 座泵站全面养护，导致一些水泵汛期运行易出现故障，给城市防汛带来较大安全隐患。二是区级河道执法管理刚性不足。行政干预在区级河道执法管理过程中较为普遍，柔性管理直接导致建设主体随意侵占城市河道，缩减过水断面，生活、建筑垃圾填埋河道现象严重，局部河道段被垃圾填埋成了断头河，造成水面率下降，调蓄能力不足，排涝功能日渐萎缩。三是区划调整存在管理缺位。城区防汛按照属地管理的原则，主要由各区负责，市城防指统筹调度，但淮阴区、淮安区及新建城区未纳入统一调度体系，且新建城区的属地管理无水利专管机构和专业管理人员，区与区之间水系履遭破坏，跨区河道上下游、左右岸之间缺少统筹管理，直接影响防汛指挥调度和决策的时效性。

2.3 防汛数字化建管有待加强

目前通过已建成的视频监控系统，实现了视频监控、远程遥测等功能，为城区防汛指挥人员实时了解汛情、及时下达指令、迅速排除积水创造了条件。但相应线路租金逐年增加，并且电子设备经长时间运行和受雷雨天气影响，容易出现损坏和运行不畅等问题，而每年拨付城防办的防汛经费不能满足系统日常维护保养和监控范围扩大的要求。为提高城区暴雨洪水的模拟和预报水平，科学界定突发性暴雨导致城市内涝的淹没范围、淹没过程等信息，城防办与河海大学合作，以“两运”之间的城区范围作为先行试点，开发“城市突发性暴雨洪水模拟系统”，系统建成后将先利用现有降雨积涝数据对模型参数进行修正，后期计划将系统范围逐步扩展到整个主城区。以上非工程设施建管的整体性和可持续性受资金渠道、资金量投入等因素影响较大。

2.4 排涝和水质冲突有待解决

目前，主城区雨水基本是通过下水管网流入河道，或先流入泵站前池，后经抽排至河道。大运河、里运河承接了主城区很大一部分涝水外排任务，但这两条河是南水北调的重要输水线路，里运河又是主城区景观河道，对水质都有硬性要求，现状造成水体污染的主要原因：一是部分老城区管网未得到相应改造，雨污水未经过分离，直接排入大运河或里运河；二是城市汇水支流沿线厂矿企业集中，某些公司为了降低治污成本，向河道内非法排污现象时有发生。如：西南化工区的华尔润化工有限公司通过利民洞超标排放污水至里运河，在市政府应急办要求下，该片区排涝通道利民洞被封堵，虽然相关单位已落实应急补救措施，但由于受排涝能力限制，化工路片区遭遇强降雨天气时仍会出现不同程度的积涝情况。诸如此类的水体污染事件，又直接造成了主城区局部区域的内涝无法正常外排。

3 淮安市主城区防汛排涝工作的设想

近几年，淮河流域未出现流域性洪水，淮安市城区也未发生持续强降雨，但从天气周期的规律看，特别是受城市热岛效应的影响，城区出现强雷暴天气和强对流、强降雨天气的可能性极大。加之淮安“东扩南连”城市发展战略的推进，城市框架不断拉大，淮安区与主城区之间的过渡带已建成生态新城区，开发区也正加速向东向南扩张，在这些城市化进程的背后，应该看到城区防汛工情的变化，并充分做好相应准备。

3.1 始终重视，充分做好准备

主城区防汛排涝工作事关人民群众生命财产安全，责任重于泰山，已成为政府工作的重点、群众关注的焦点、媒体关心的热点，如果城市受淹，不但整个市区的经济社会生活秩序会被打乱，还会影响到全市的经济社会发展和大局的稳定。可以说，城市淹不得，也淹不起。为此，首先政府和各相关部门要牢牢绷紧防汛这根弦，始终保持清醒头脑，坚决杜绝麻痹大意，保证和加大防汛排涝资金投入力度，切实保证有关经费落实。其次，构建“横向到边、纵向到底”的责任体系，在工作层面上，将责任落实到防汛方案、应急预案制订和物资器材准备；在组织领导层面上，将责任落实到领导、部门单位、技术人员、抢险队伍。最后，严格防汛工作纪律，细致做好主城区汛前、汛后隐患排查，加大主城区易积易涝点的根除力度，严格实行24 h 值班和领导带班制度，确保信息和政令畅通，切实做到“气象一报，防办报道；雨声一响，站到现场；涝水不退，不离岗位”。

3.2 夯实基础，加强工程建设

一是加强整体规划。根据城市总体规划，水利、住建部门应牵头编制符合本市实际情况的主城区防洪排涝规划，包括城市河道疏浚、水利基础设施建管、老城区排水管网升级改造、新城区排水管网建设标准等内容，规划编制完成后，报请市政府审批，分发相关地方、部门及单位执行，并联合加强规划实施的监督检查和管理，充分发挥规划的规范指导作用。各区、各部门及相关单位实施的涉水项目，均要服从规划。二是加强城区外排能力建设。继续实施城区泵站新建改造、新城区河网水系建设和下水管网建设维护工作，同时根据主城区发展趋势和淮安城区水系特点，做好防洪排涝整体规划，树立总体长远目标，抓住重点难点，科学逐步实施，在建设资金投入有限的情况下，最大程度提高城区防汛保安效果。三是拓展防汛监控系统建设。有重点地加密核心城区的监控点密度，有计划地开展新建城区的监控点建设，力争监控范围紧跟城市建设步伐，保证监控数据准确、及时、稳定，同时积极探讨水利与公安及城管部门共享道路和城市监控图像资源，提升城市防汛指挥调度能力，节省城市管理的综合投资成本。四是完善防汛相关工程建设，做好城市下水管网雨污分流工程的建设和维护，加快涝水外排速度，同时避免防汛应急排涝和环境水质要求发生冲突；在城市规划建设过程中，结合淮安水生态文明城市建设，积极实施草皮树木绿化和池塘湖泊建设工作，提升城区环境景观的同时，增加城区透水面积，提高城区涝水调蓄能力。

3.3 创新举措，强化运行管护

一是制定出台城市河道蓝线管理办法。明确市直及各区、有关部门的河道岸线管理范围，严禁未经水行政主管部门批复的占用、封（覆）盖河道或对河道进行改道等行为，保障河道正常过水断面，为河道下一步拓宽建设预留空间。二是建立城市内河轮浚机制。建议以3年为一周期，对城市内河进行疏浚整治，保证市政管网和排涝泵站之间通畅衔接。对于厂区内的河道淤积情况，实行“谁使用、谁受益、谁疏浚”的管理模式，减少疏浚成本的投入。三是完善排涝机电设施维修机制。根据汛前汛后检查情况，及时进行泵站维修养护和防汛监控系统损坏部件更换，按照轻重缓急的原则，分步实施老旧泵站改造工作，同时加强基层设备管理人员培训，提升操作和管护水平，积极探索利用社会化力量参与工程管理的模式，如：将泵站维修、监控系统维护等工作外包给专业公司承担，解决管理人员不足的问题。

3.4 理顺机制，注重部门联动

首先，要统一指挥，各司其职，合力联动。在淮安市人民政府的领导和市防指的指导下，主城区防汛排涝工作由淮安市城市防汛分指挥部负责。市城防指办公室需超前准备，全力应对，科学做好防汛排涝的调度协调工作；水利部门要加强河湖管理，合理控制水位，严格落实汛期泵站前池水位控制制度，保证预降水位与日常景观水位的衔接；住建部门要加强主要道路、易积水区域的巡查，保证地下管网畅通；气象、水文部门要加强预测预报，准确及时发布气象水文信息；环保部门要加强汛期排涝河道沿线企业和居民排污监控，避免防汛排涝影响河道水质；供电部门要确保泵站排涝用电；财政部门要保障防汛经费及时到位；其他各有关部门也要积极履行职责，共同完成城区防汛工作任务。其次，增强区域调度管理，推进水务一体化改革。根据城区实际，逐步将淮阴区和淮安区部分区域纳入主城区防汛统一调度，同时尽快落实生态新城、工业园区等新建城区内的水利工程管理单位和人员，强化属地管理，实行行政一把手负责，将管理效果作为行政履职尽职的重要依据来考量。针对城区目前管排水的不管治污、管治污的不管回用、水污染防治存在多部门职能交叉管理的现状，积极探索推进水务一体化改革。

3.5 提升效率，加大科技支撑

市城防办应积极联合相关科研院校、专业公司和有关部门，加强城市降雨规律、排水影响评价、暴雨内涝风险等方面的研究，应用地理信息、全球定位、遥感监测等先进技术，采取先行试点、逐步扩大的原则，加快建立具有灾害监测、预报预警、风险评估等功能的综合信息管理平台，强化数字信息技术对主城区防汛排涝工作的支撑。同时，在城市规划建设中，推广实施下凹式绿地、水景观池塘、透水路面等新型防汛建设措施，提高城区调蓄暴雨水平，减缓降雨汇水径流，提升主城区城市防汛排涝能力。