我国农村反贫困路径选择的演变分析

岳映平

一、我国农村反贫困历程回顾

新中国成立以来，中国政府一直致力于解决贫困问题，经过不断地探索与实践，逐步走出了一条中国特色的反贫困道路。回顾中国反贫困历史，大致经历以下几个阶段：

1.新中国成立至改革开放：计划经济反贫时期

新中国成立之初，百业待兴，人民群众生产生活水平极其低下，贫困问题尤其是绝对贫困普遍存在。但由于思想观念、认识水平上的差距，没有从战略高度和理论高度来认识贫困问题，也没有实行专门的扶贫措施，主要通过社会主义改造，建立人民公社集体经济体制，实行计划经济平均主义分配原则，来保障人民群众生产生活需要，并对生活极其困难的贫困人口实行“五保”供养和社区合作医疗制度。然而，事实证明，高度集中的指令性计划经济并不能有效地促进国民经济社会快速发展，由于当时发展水平总体滞后，以及面临诸多机制体制障碍，贫困问题没有得到有效解决。按照当时确定的贫困标准，1978年贫困人口达 2.5亿人，贫困发生率为 30.7%。

2.1978年至1985年：反贫摸索时期

改革开放初，中国政府高度重视农村反贫工作，如采取核减农业税，免征社队企业所得税，提高粮食补贴标准，实行免费教育和对口帮扶等扶贫措施。1979年9月，中共中央出台《关于加快农村发展若干问题的决定》，设立支援经济不发达地区发展资金，支出5亿元重点用于贫困地区发展生产。在反贫模式上，逐步由直接救助向大力发展贫困地区生产转变。1983年1月，中共中央印发《关于当前农村经济政策的若干问题的通知》，指出不仅要对农民实行直接补贴等相关措施，更要鼓励农民发挥当地资源优势，开展多种经营，大力发展生产。1984年9月，中共中央、国务院印发了新中国成立以来第一个专门针对贫困地区脱贫的政策文件——《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，决定从1984年冬季开始，采取以工代赈方式加快贫困地区道路、中小型农田水利、人畜饮水建设；同时，还成立了贫困山区工作小组专门负责检查贫困地区的各项扶贫措施落实情况。

这一时期，贫困地区发展更受益于农村体制改革所释放的经济活力，建立以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农民土地包干到户，农产品市场全面放开，农产品收购价格大幅提高；同时乡镇企业繁荣发展为大量农村剩余劳动力提供了非农就业机会，劳动报酬得到了较大提升，农民生产积极性大大提高。农村经济体制改革推动农村经济快速发展，农民收入不断提高，农村贫困人口大幅减少。贫困人口由1978年的2.5亿人下降到 1985年的 1.25亿人，贫困发生率下降至14.8%，平均每年减少的贫困人口高达1786万人，是贫困人口减少最多的时期。

3.1986年至1993年：反贫探索时期

经过改革开放后的反贫困摸索，我国正式将“农村扶贫”提上议事日程，开始了有组织、有规模、有计划的扶贫运动。一是制定符合国情的贫困线标准，以1985年为基数，将贫困线标准定为农村人均纯收入206元／月。二是于1986年成立了专门的扶贫领导机构——国务院贫困地区经济开发领导小组 （1993年更名为国务院扶贫开发领导小组）。三是正式提出采取开发式的反贫模式，改变过去单纯救济式反贫。四是明确扶贫对象和范围，确定了全国18个集中连片贫困地区、331个国家重点贫困县以及386个省重点贫困县，实行集中扶贫。五是实行专项的扶贫政策，每年预算专项扶贫资金用于贫困地区发展，并在投资政策、产业政策方面给予贫困地区特殊支持。到1993年末，贫困人口从1985年的1.25亿人下降到1993年的8000万人，平均每年减少640万人，贫困发生率由14.8%下降到 8.7%。

4.1994年至2000年：扶贫攻坚时期

1994年，国务院制定了第一个专项扶贫规划——《国家八七扶贫攻坚计划（1994－2000年）》。该规划明确了扶贫目标，决定从1994年到2000年，力争用7年左右的时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题；明确了扶贫对象，进一步调整国家重点扶贫区域，重点扶贫攻坚全国592个国家贫困县；创新扶贫模式，继续实行开发式反贫模式，同时注重能力扶贫，切实增强贫困地区自我发展能力；创新扶贫措施，采取产业开发、劳务开发、资源开发和异地开发等多种扶贫方式，制定了信贷政策、财税政策、投资政策、社会帮扶、国际合作等多种扶贫措施。到2000年底，除少数社会保障对象和生活在自然环境恶劣地区的特困人口外，全国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决，八七扶贫攻坚计划确定的目标基本实现，贫困人口总量减少至3209万人，贫困发生率下降到3.4%，平均每年减少贫困人口680万人。

5.2001年至2010年：巩固温饱成果时期

国家八七扶贫攻坚计划取得了阶段性胜利，农村贫困形势开始从普遍性、绝对贫困向区域性、相对贫困演变。在这一时期，少数贫困人口的温饱问题仍未解决，而且解决的难度更大；初步解决温饱问题的贫困人口，温饱水平还不稳定；基本解决温饱问题的贫困人口，其温饱标准还很低。按照2001年贫困线标准631元计算，农村贫困人口达到9422万人，贫困发生率为10.2%。2001年，国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》，以尽快解决少数贫困人口的温饱问题，同时巩固已经取得的扶贫成果，全面提高贫困人口的生活质量和综合素质。在扶贫对象上，继续瞄准以少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区等所在的592个国家贫困县，同时将瞄准对象向贫困乡、村转移。在扶贫模式上，一是继续实行开发式扶贫模式；同时，协同推进贫困地区民生社会事业发展与生态环境建设，建立完善社会保障制度，促进社会全面进步。二是更加注重能力扶贫，引进国外“参与式”减贫理念，创造了参与式的整村推进模式，自下而上由村级组织制定贫困村扶贫规划，在此基础上形成县级、省级规划，发挥贫困人口在减贫过程中的主动性、积极性、创造性，提高其发言权、决策权，不断提高贫困农户自我积累、自我发展能力。在扶贫措施上，实施产业扶贫、以工代赈、科技扶贫、就业培训、劳务输出、移民搬迁六大扶贫工程。在政策保障上，继续加大财政扶贫资金投入，增加扶贫贷款的同时，实行定点帮扶、社会扶贫、东西协作、国际交流与合作等措施。到2010年底，贫困人口从2000年底的9422万人减少到2010年底的2688万人，贫困发生率从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%，平均每年减少贫困人口670万人。

6.2011年至今：全面提升发展能力时期

2011年贫困线标准提高到2300元／年，我国贫困人口达1.28亿人，贫困发生率达13.4%。因此，从根本上改变贫困地区经济社会落后状况，全面提高贫困地区经济发展水平，到2020年同步实现全面小康，是一个长期、复杂、艰苦的奋斗过程。

在深入全面总结新中国成立以来农村反贫经验与做法的基础上，以贫困地区到2020年同步实现小康为战略目标，2011年，国务院制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020 年）》，对“新十年”扶贫开发事业作出了系统地安排部署。一是扶贫目标更加明确：到2020年，稳步实现扶贫对象“两不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房），贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。二是扶贫对象更加精准：重点扶贫全国11个集中连片特困区和西藏、四省藏区、新疆南疆三地州以及少数民族、妇女儿童和残疾人等特殊群体，瞄准对象明确指向贫困地区的贫困农户。三是扶贫模式更加科学：实行开发式扶贫和能力扶贫模式，同时与社会保障制度、可持续发展战略、总体发展规划相衔接。四是扶贫措施更加系统：构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、国际合作“四位一体”的大扶贫格局；同时综合采取财税支持、投资倾斜、金融服务、产业扶持、土地使用、生态建设、人才保障等多种保障措施。农村反贫困进入全面提升贫困地区发展能力，全面提升贫困地区发展水平的新时期。

二、我国农村反贫困路径的演变分析

我国农村反贫困路径选择的演变是一个相辅相成、逐步完善的过程，是与当时特定阶段性贫困形势相适应的，是符合中国贫困地区经济社会发展规律的。

1.救济式反贫

救济式反贫是指对贫困地区进行单纯的实物或资金救助，其目的是解决贫困地区和贫困人口的基本生存保障问题，本质上是一种“输血式”反贫。新中国成立以后，当时生产力水平低，经济发展落后，人民群众的生活温饱问题甚至是生存问题都难以保障。在这种形势下，我国主要采取了救济式的反贫困方式，如对农村五保供养户进行实物救济，对农民进行粮食补贴，对农民生产生活进行资金补助。这种反贫困方式在当时特定背景下起到积极作用，解决了部分贫困人口的生活保障问题，但收效甚微。因为已经得到救助的贫困人口，在消化完救助物后立即又会面临生存威胁，而且救济式反贫需要强大的财力支持作后盾，而当时薄弱的国力财力并不可能对庞大的贫困人口进行一一救助。实践证明，救济式反贫并不能真正解决贫困问题，迫切需要对反贫方式进行创新和补充。

2.开发式反贫

开发式反贫于1983年1月 《中共中央关于当前农村经济政策的若干问题的通知》中首次提出，通知指出，在生产上要发挥当地资源优势，开展多种经营，改变过去单纯救济做法。1986年，开发式反贫在我国有组织、有规划、有计划的扶贫事业开始后正式实行。1994－2000年实施的八七扶贫攻坚计划，将开发式反贫模式全面铺开。在2001－2010年的十年反贫计划中，则直接以“扶贫开发”为题，颁布实施了我国首个扶贫开发专项规划——《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》，将开发式反贫方式贯穿于整个反贫困计划之中。开发式反贫是指以市场为需求，适当利用贫困地区优势资源进行开发性的生产建设，大力发展商品经济，通过劳动生产率的提高和生产力的大力发展来带动贫困人口脱贫致富。与分散援户的救济式反贫相比，开发式反贫注重依靠贫困地区自身资源来促进贫困地区生产力发展，通过增强贫困地区“造血”功能来解决贫困问题，因此开发式反贫是一种“造血”式反贫方式。但开发式反贫方式往往通过外部力量，借助外力来增强“造血”功能，因此本质上是一种“外部造血式”的反贫方式（陈标平、胡传明，2009）。应该说，开发式反贫模式在中国取得了显著成效，到2010年底，累计减少了2亿多贫困人口，基本解决了贫困人口的温饱问题，贫困地区贫困人口的生产生活条件得到极大改善。

3.能力扶贫

开发式反贫注重以经济建设为中心，能有效地解决“收入贫困”或“经济贫困”问题，但不能从根本上解决贫困地区的经济社会发展问题，必须寻找一种能够增强贫困地区内生发展动力，促进经济社会可持续发展，切实增强贫困地区“内部造血”功能的反贫方式。这种反贫方式就是能力扶贫。

能力扶贫方式起源了1998年诺贝尔经济学奖得主、印度经济学家阿马蒂亚·森的能力贫困理论（阿马蒂亚·森，2012）。森从自由视角对发展进行重新阐释，认为发展应该是扩展人们真实自由的一个过程，自由既是发展主要手段，也是发展的终极目的。这里所说的“自由”即是指一个人所具有的可行能力，包括一个人所具有的能够实现自身自由的现实能力或所拥有的机会。可行能力被剥夺就意味着能力贫困，能力贫困不仅表现为收入贫困，还包括教育水平、医疗卫生条件等社会安排差异，也包括是政治民主、体制机制等方面的不公平。能力贫困是一个比收入贫困更精确的概念，能更准确地反映相对贫困状态，更能反映贫困的“真实性”。因此，着力解决贫困地区能力贫困问题，大力提升可行能力，才能从根本上改变贫困状况，实现贫困地区和贫困人口全面发展。

我国能力扶贫概念最早于1994年八七扶贫攻坚计划提出，指出“在解决温饱问题的同时，通过鼓励贫困县发展骨干企业，改变县财政困难，增强自我发展能力”。2001－2010年的十年扶贫开发纲要中再次提出能力扶贫，指出“主要依靠贫困地区自身力量，来提高贫困农户自我积累、自我发展能力”。但在2010年以前，我国主要以开发式反贫模式为主，而能力扶贫模式没有得到很好地体现。2011年《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》中明确，要充分发挥贫困地区和贫困人口的主动性和创造性，强化扶贫对象的主体地位，着力增强扶贫对象的自我发展能力，立足自身实现脱贫致富，这标志着我国反贫困历程正式进入了能力扶贫阶段。

三、新时期我国农村反贫困的路径选择

新时期我国农村贫困形势呈现新的特点：一是绝对贫困与相对贫困并存。当前我国贫困人口分布呈现区域集中分布与插花分散并存的特点，贫困人口规模呈现动态变化特征，绝对贫困仍然严重。同时，由于我国农村贫困线标准偏低，人民群众生活需求的层次水平在逐步提高，与全国一般发展水平相比，农村贫困人口的生产生活差距越来越大，大部分脱贫的贫困人口的收入水平基本位于贫困线附近，进入中高收入阶层的机会很小，相对贫困更加突出。二是收入贫困与能力贫困并存。随着贫困线标准的不断提高，当前我国农村贫困人口不断表现出严重的收入贫困特征。同时由于农村生产力水平低，基本公共服务供给短缺，农村居民在公共教育、医疗卫生、民主政治、信息透明性保证、社会防护性保障等方面的权利和机会不平等，造成能力贫困更加突出。三是长期性与暂时性贫困并存。随着贫困人口的不断减少，剩下的大部分贫困人口属于长期性贫困，他们的脱贫任务会更加艰巨；已经脱贫的贫困人口，由于缺乏资产储蓄，自我发展和抵御风险的能力较差，返贫机率较大。因此，单一的常规的反贫模式和反贫手段难以解决当前农村多样化贫困问题。

根据马克思贫困理论，生产力是一切社会发展的最终决定力量，贫困问题产生的根源在于生产力水平的不发达。邓小平理论告诉我们，发展才是硬道理，只有解放生产力、发展生产力，才能消灭剥削、消除两极分化，最终实现共同富裕。我国贫困问题产生的原因很多，有经济的、社会的、历史的、自然的、地理的等诸多原因，但根本原因在于贫困地区生产力发展水平滞后，经济增长缺乏内生动力，自我发展能力不足。因此，只有大力发展生产力，全面提升贫困地区自我发展能力，增强发展的内生动力和长远后劲，才能从根本上解决贫困问题，顺利实现贫困地区到2020年同步建成全面小康的伟大目标。

图1 新时期我国农村反贫困的分析框架和路径选择

新时期我国农村反贫困的分析框架和路径选择（如图1）应以全面提升贫困地区发展能力为反贫目标，采取救济式反贫、开发式反贫、能力扶贫相结合的综合反贫模式；在反贫对象上，采取收入贫困和能力贫困相结合的“多维”识别标准，精准识别出具体的贫困农户；在反贫措施上，根据贫困农户的不同状况和特点，有针对性地制定差异化的反贫措施。

1.赵曦著：《中国西部农村反贫困模式研究》，商务印书馆2009年版。

2.国务院：《国家八七扶贫攻坚计划（1994－2000 年）》，《国务院扶贫开发领导小组办公室网站》2006年3月3日http：／／www.cpad.gov.cn ／publicfiles／business／htmlfiles／FPB ／lszlcx／201103 ／164444.html.

3.国务院：《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010 年）》，《国务院扶贫开发领导小组办公室网站》2006年3月3日http：／／www.cpad.gov.cn ／publicfiles／business／htmlfiles／FPB ／lszlcx／201103 ／164445.html.

4.国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展 （白皮书）》，人民出版社2011年11月版。

5.中共中央、国务院：《中国农村扶贫开发纲要 （2011－2020 年）》，《新华网》2011 年 12 月 1 日 http： ／／news.xinhuanet.com／politics／2011－12／01／c＿111209711.htm.

6.李莎：《从救济式到开发式：中国扶贫思想的转变》，《三峡大学学报（人文社会科学版）》2005年第1期。

7.陈标平、胡传明：《建国60年中国农村反贫困模式演进与基本经验》，《求实》2009年第7期。