我国农产品价格支持政策研究

童 雨

随着产业结构的提升和经济发展，农业从主导产业逐渐演变为基础性产业，在国民经济中的地位不断下降，发达国家农业产值约占5%左右，在新兴发展中国家也大约在10%到15%左右。虽然所占比例下降，但农业的基础作用无可替代，世界各国为支持本国农业发展设置了一些贸易壁垒和提供了大量的农业补贴，以促进本国农产品供给增加和农民收入提高。中国在加入WTO以后也开始取消农业税，增加了对农业的补贴力度，但是工业化的加快，使得农业的相对收益降低，大量农业劳动力转移到城市，即使推行技术进步和扩大农地流转等方法，农业生产还在增加，但工业化的发展对农产品的需求更高，国内农产品严重供给不足，包括大豆和玉米等主要农产品依赖国际市场，我国的粮食安全问题面临困境，农业收入相对较低。我国采取了各种政策补贴农产品，但部分产品国内市场价格远远超过国际市场，如何在保持对农产品支持的同时增加农民收入和保障粮食安全，迫切需要对农产品价格支持政策进行研究。

一、我国目前的农产品价格支持政策

目前世界上对农产品实行定价干预的国家越来越少，我国随着市场经济体制的进一步完善，目前绝大多数农产品的价格形成遵循市场机制，政府主要对六个重要品种的价格进行干预，即小麦、大米、玉米、大豆、棉花和食糖，价格干预方式包括最低收购价、临时收储和目标价格改革等。

1.最低收购价格

我国从2004年开始对粮食实施最低收购价格政策。2005年首先公布了水稻最低收购价格，而且水稻分为早稻、中晚稻和粳稻，不同品种有不同的最低收购价格；2006年又开始对小麦采取同样政策。最低收购价格在稳定粮食价格的同时，有效地保障了农民的利益，促进了农民收入的稳步增加。以小麦为例，在一系列促进粮食生产的措施采取之后，也在市场的作用下，在2004年以后的3年里，小麦产量回升。到了2006年，小麦产量在连续3年低于1亿吨之后，又一次上升到1亿吨以上的水平。小麦产量增加，给小麦价格带来了很大的压力。为稳定国内小麦市场，2006年国家及时启动了最低收购价政策，由于前期低迷的市场行情，已经改变了市场参与者的心理预期等原因，导致了数量巨大的小麦进入了国家粮库。影响市场价格最根本的因索是供给与需求的关系，但心理预期改变，则更直接地影响市场价格。自2006年11月份开始，国家采取加价销售最低收购价小麦的办法，在托升小麦收购价格之后，又托升小麦的销售价格，理顺小麦的购销价格关系，对市场的心理预期产生了积极的影响。在2006年新产小麦收购期间，以最低收购价收购的政策性小麦数量达到了4000多万吨以上，占到了全年小麦产量40%。此后几年也维持在30%以上。

2010年，中粮、华粮首次入围小麦托市收购商，改变了此前由中储粮独家控制的小麦托市收购体系。当年国内玉米、小麦、水稻等价格出现轮番大涨，尤其是2010年6月，河南、安徽、山东等地出现了抢购小麦现象，当年小麦收储量降到了收储以来的最低值，占当年小麦产量的20%左右。2011年集中收购时期，由于小麦价格一直高于国家最低收购价水平，主产区托市收购没有启动，市场的粮源分布结构基本上是国家、农户、贸易商三分天下。

小麦和水稻的收购价格逐年提高，我国小麦市场2006年开始实行最低收购价政策，从2008年至2014年国家已经连续7年提高小麦的最低收购价格，国标三等白麦收购价由2006年的0.72元／斤提高至2014年的 1.18 元 ／斤，调整幅度在 0.03－0.11 元 ／斤，累计提价幅度63.89%，而水稻的最低收购价格增幅更大，粳稻从2005年的0.75元增加到2014年的1.55元，涨幅超过100%。这些都有效地稳定了市场价格，促进了农民收入的增加。

2.临时收储政策

为保障最低收购价格的进行，有必要对粮食进行收购，这就产生了收购作为储备的行为，当时只是为了避免粮食价格的巨大波动对市场和农民产生的影响，收购政策作为临时的替代选择，当市场价格大幅下降，损害农民利益的时候，可以通过收储政策增加农民收入，当市场价格上涨时，收储政策就可以不执行。但目前的收储政策已经长期化，水稻除2008年、2010年和2011年外，小麦除2011年外，玉米除2010年外，其余年度都进行了收储。收储政策的对象一开始是水稻和小麦，2007年以后逐渐增加了玉米、大豆、油菜籽和食糖等品种。

为促使收储的有效开展，中储粮作为唯一的收购主体。但是在要求放开竞争的压力下，2009年扩大了收购主体范围，中粮、中纺和南方饲料也开始参与玉米的收购，2010年中粮、中纺和华粮等也可以参与粮食收购。但收购主体的多元化，带来了无序竞争。在国家补贴的刺激下，各收购主体竞相扩大收购规模，提高收购价格，无序竞争行为增加了国家宏观调控的难度。因此，从2011年起，政策粮收购主体又重新指为定中储粮。

临时收储政策传统上曾经起到一定作用，稳定了农民收入。但是日益增加的储备粮食也增加了财政负担，中国的棉花和玉米储备数量约占全球总储量的60%和40%，在储备过程中需要建立仓库和聘请大量的工作人员，储备成本较高，而且根据最新的资料显示中国的储备粮广泛存在变质的现象，既无法食用也无法商用。日益增加的储备粮食也高过了从国际市场进口的价格。

3.目标价格试点

为消除最低收购价格和收储带来的弊端，2014年我国对部分农产品的价格体制进行了改革，东北三省和内蒙古启动大豆目标价格试点，新疆进行了棉花目标价格试点。临时收储造成了很大的浪费，粮食无法实现有效流通，而目标价格补贴替代收储的好处是让企业生产能力得以发挥，让粮食实现了自己的价值。由于执行的收储价格高于市场价，只能由中储粮、中储棉等国企之类来收储，或者委托收购，而其他市场主体，如加工物流企业没有入市积极性。这导致相当长时期内，农产品流通中中储粮和中储棉形成了垄断，农产品的市场机制价格调节供求的机制没有有效发挥作用。目标价格政策目前已经试点，但执行过程中也出现一些问题，造成巨大的财政负担，还有种植面积的核算等问题，操作难度较大。

二、国内价格高于国际价格下的我国农产品价格支持困境

过去由于中国劳动力成本及土地的比较成本较低，农产品价格相对低于国际市场价格，但随着工业化和城镇化，农产品的生产成本随之增加，部分产品价格也开始逐渐高于国际市场价格，传统的价格支持正面临国内外环境的挑战，部分农产品价格支持已经不适应新的价格情况。

1.国内外差价越来越明显

从国内和国际谷物价格走势看，除2008年个别月份外，其余年份中国谷物价格整体高于国际市场，且两者之间的价差逐渐拉大。谷物包含大米、小麦、玉米、小米以及其他杂谷。从细分粮食品种看，中国小麦与美国小麦的价格差距在2005年以前比较大，中国小麦价格远远超过美国，之后在全球大宗商品价格上涨的背景下，美国小麦价格开始大幅上升，2007年6月份开始超过中国价格，2008年上半年达到高峰，但由于金融危机的爆发，美国小麦价格开始下跌，2008年底低于中国小麦价格，2013年中期中美之间小麦价格差距又开始扩大，其它品种包括玉米和水稻也基本相似。

从图形中我们还可以看到一个现象，中国粮食价格稳步上扬，走势比较稳健，而国际市场价格大起大落，中国粮食价格变化可以对市场形成稳定预期，有利于经营者的生产经营。但这是以僵化的价格机制作为代价，没有发挥市场供求决定价格的作用。

图1 部分农产品国内外价格走势图

从长期来看，我国农产品价格还将保持上升趋势。由于成本上涨刚性，生产资料价格一直居高不下，农业的比较效应比较低，目前很多农产品的价格并没有反映其内在价值，一旦完全市场化，政府不进行必要的干预，部分产品会形成上涨预期。在国内价格上涨的同时，国际市场价格由于原油等下降，国外生产者的直接生产成本降低，再加上国际海运价格不断下降以及人民币不断升值，国内和国际农产品价格差距还将进一步拉大。

2.进口规模逐渐增加

对于稻谷、小麦、玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽的托市收购，虽然可以增加农民收入，但使得中国在主要农产品上国内外差价扩大，进口规模越拉越大。价格倒挂使得我国农产品进口越来越多，危害到国家的粮食安全。比如大豆，2014年我国国内的产量仅有1200万吨，而进口量高达6750万吨，玉米等其他农产品的进口也逐渐增大。这使得我国对国际市场的依赖加大。2003年最高农产品还保持顺差，但到2004年出现47亿美元贸易逆差，特别是2008年以后贸易逆差的规模逐渐增大，2013年接近500亿美元。

进口增加也提高我国农产品的储存成本。即使我国可以按照加入WTO协议对进口设置配额，但只要有配额，拥有者就可以获得高额收益。另外在进口以后，为防止对国内市场产生扰乱，部分进口农产品不能在市场销售，就会产生库存。从国外进口大量农产品在国内库存，拉高了国际市场价格，同时增加了国内财政支出，每年在收购和储存上的成本花费巨大。

三、国际农产品价格支持的经验

1.欧盟

欧盟农产品的国际竞争力一直比较强，其价格支持政策起到很大作用。欧盟对农产品价格支持政策来源于欧共体的《罗马条约》，其后不断改革，形成了目前的农产品价格支持政策体系，主要包括：（1）目标价格。为保护消费者利益，欧盟每年制定一次价格标准，这个价格也是农业生产者期望获得的价格。（2）干预价格。当农业生产获得丰收从而导致供给远远超过需求，农产品价格大幅下跌，为保证农业生产者的最低收入水平，政府就要对农产品价格进行干预。（3）对进口的干预价格。虽然欧盟的农产品国际竞争力较强，但很多都是由于欧盟的农业补贴造成的，另外还有很多农产品的国际竞争力较差，可能会从国际市场购买，当进口数量出现激增导致欧盟农产品价格下跌时，欧盟就会进行干预。这三种价格政策是欧盟农产品价格支持的基础，包含了区域内和进口农产品的价格干预。为保证价格支持政策的运行，欧盟通过干预收购、贮藏收购、撤出补偿、价格补贴等方式进行价格支持。

2.日本

日本价格基本都由市场决定，农产品也不例外。农业由于相对收益较低，土地密集型的农产品产量逐渐减少，再加上地少人多，日本农产品产量难以满足国内需求，不得不大量从国外进口。日本主要粮食基本上都依赖国际市场，特别是大豆，国内产量仅仅占进口量的2.46%，小麦的比例也只有16.44%，进口价格也大多为国内价格的1／10左右。但在国内外价格差价如此大的情况下，日本水稻的国内产量却非常高，比例高达59.74%，这在大部分农产品都依赖国际市场的日本来说是个奇迹。

1973年后日本进入经济转型期，产业结构进一步优化升级，农产品价格也出现了剧烈变化，1973～1990年经济增长期，农产品价格持续上涨，1995年后农产品价格开始下滑。在农产品价格上涨的过程中，日本农产品价格政策起到了很大的作用，而1995年以后日本政府对内由管制农产品价格转向放手市场调控，农产品价格在供需调节下回归理性。但在国际政治经济压力下，大量国外价廉农产品输入压低日本国内价格。

政府为提高农民生产积极性、保证国家粮食安全而采取高补贴政策，以维持生产者高价格，这一措施直接推动农产品价格上涨。与此同时，转型期日本农协在农业、农户中仍具有核心作用，为价格支持政策的有效推行保驾护航。日本政府通过价格支持政策和财政补贴政策保护农业生产，促成农产品价格持续上涨。 对于水稻来说，由于大米是日本最重要的农产品，本米价具有牵一发而动全身之效，米价上涨会通过成本上升、替代效应、互补效应等方式传导至其他农产品，产生多米诺骨牌效应，推动农产品价格整体走高。综合上述考虑，政府在这一时期采取的大米价格支持政策不仅提高了米价，也是农产品价格整体走高的重要原因。

1995年《新粮食法》出台后，国内粮食流通不再由政府主导，市场供需开始发挥主导性作用。乌拉圭协定要求日本放宽贸易保护，在国外政治经济压力下，日本被迫进一步放开农产品市场，进口数量增加，国外更低廉的农产品对国内价格体系造成极大冲击，农产品价格被压低。经过乌拉圭回合历时7年谈判，日本承诺1995年起对大米以外的所有农产品取消关税以外的所有限制措施。虽然日本政府通过实行大米“关税化的特例措施”，实行最低准入量进口和关税配额制度，农产品进口数量依然增加，其中肉类输入量增速最大。 由于同类产品的进口品和本土品存在替代关系，国外大量价廉农产品涌入，农产品市场的开放极大冲击了国内价格体系，日本农业生产面临困境。

四、我国农产品价格支持政策的完善

随着我国工业化和城市化的发展，农产品的生产相对收益较低，国内生产增长难以满足日益增长的需求，不得不加大从国外进口。传统的农产品价格支持政策正面临困境，为保障粮食安全，增加农民收入，迫切需要对农产品价格体制进行改革。这种改革一方面是社会主义市场经济体制发展的要求，也是针对特定情况下我国农产品价格变化的需要。

1.协调农产品市场化改革和政府宏观调控

市场化是未来农产品价格改革的方向，目前我国已经放开了所有农产品价格，但不能一放了之，还需要政府加强事中事后监管，在出现市场无效的情况下政府这只“有形”的手要发挥作用。与美国等发达国家相比较，我国农产品市场价格机制还没有真正建立起来，即便是从一些主要涉农部门来看，也是存在很多问题，比如农产品价格信息等。

从目前我国农产品市场的整体进展来看，距离建立成熟的市场价格机制还很遥远，如果片面追求与国外农产品市场价格过早接轨，不仅会对农民、对从事农产品生产经营的企业造成压力，带来不利影响，而且对在国内形成市场化的定价机制也会起到负面作用，因此，在较长的时期内，政府还不能对农产品价格“一放了之”，而是要在充分发挥市场机制作用的同时，将市场调节与政府调控相结合，这也是整个农产品价格的改革方向。

2.进一步加强对符合WTO规定的农产品价格支持

WTO规定了政府对农业的补贴以及支持力度范围，绿箱政策是一种广义的补贴，不针对特定对象，WTO对此不加限制，而黄箱政策则需要进行规范，一般发展中国家的黄箱政策对农业的补贴额度在农业生产总值的10%以内。我国自从2006年开始全面取消农业税，开始逐步加大对农业的支持力度，2014年，我国财政对三农的补贴超过2000亿元。即使如此，与WTO规定的黄箱补贴额度上线还有一定差距。为此，为保障农民受益，还需要加大对农产品的价格支持力度，不仅不能消弱最低收购价格和临时收储等，还需要加强，只是需要完善有关政策，现行的最低收购价格对农民种植粮食的收益影响并不大，应继续提高粮食最低收购价格水平。在直接补贴上，主要针对粮食的主产区和种粮大户，改变补贴方式，强化补贴对种植粮食的刺激效应，增加直接补贴种类，建立与粮食生产成本相挂钩的补贴变动机制。

3.统筹进口调控和国内市场调控，不同类型产品采取不同价格支持措施

首先，统筹调控进口和国内市场供应。我国以前对于保障粮食的界限是国内供应要占到95%以上，这并不意味着所有粮食的进口最多只能占到5%。对于粮食进口来说，不同品种的进口比例可以有所差异，我国应该保障主要粮食品种如水稻和小麦等口粮的供应，其余加工用农产品以及养殖业所用农产品可以通过国际市场来满足。而且，在不同时期，国内粮食供应由于自然灾害等导致产量变化，也可以大量从国际市场进口。

其次，对于不同类型的农产品应该采取不同的价格支持措施。根据国内外农产品价格比较，可以对我国农产品分为两类，这两类农产品采用不同的价格支持政策。第一类为国内价格完全超过进口价格的农产品，这类农产品同时属于土地密集型和劳动密集型国内生产已经完全丧失比较优势，市场需求主要通过国际市场满足。比如大豆，由于国际上普遍种植转基因大豆和具有较高的劳动生产率，生产成本相对较低，我国人力成本增加加上农资产品价格上涨较多，大豆国内价格远远高于国际市场价格。加入WTO时我国对大豆进口没有配额限制，进口逐年大幅增加，造成我国大豆的国际市场依赖度高达80%以上。这类农产品，完全采用收储和最低收购价格是无效的，只会导致国际市场价格的上涨和进口成本的增加，可以采用目标价格制度，目前的目标价格政策还需要在试点的基础上不断完善。第二类是国内价格等于或者小于进口价格的农产品。这类产品表明我国具有相对比较优势，可以很少进口或者不需要进口。这类产品没有大幅进口压力，可以加大最低收购价格和临时收储等政策，但要完善配额发放和进口转储办法。

4.进行农业综合改革

农产品价格支持政策本质上是三农问题的一部分，其根本目的还是增加农民收入和保障粮食安全。但增加农民收入的手段非常多，包括工业化和城镇化。欧洲、日本、美国等国家的经验，农民收入水平相对较高，大部分来自于政府的收入补贴。2013年，日本、韩国和欧盟等发达国家补贴占农民收入的比例分别达到 55.6%、52.5%、19.8%，而中国还不到 18%。 与日韩一样，我国也属于地少人多的国家，中国还有较大的空间。可以考虑分离农产品价格支持的收入效应，以其它补贴替代。保障粮食安全的方式中，农业转型发展最大的动力、最根本的出路在于改革，在于创新农业发展体制机制。规模化经营是提高农业生产效率与土地经营效率的重要途径，对农民收入和农地价值的提升也有推动作用，农业信息化促进农村产业结构优化升级，通过大数据、物联网及电商等信息技术改变传统农业的生产、经营模式，实现精准农业等。

1.丁声俊：《对建立农产品目标价格制度的探索》，《价格理论与实践》2014年第8期。

2.齐洪华：《日本农产品价格支持政策评析及借鉴》，《价格理论与实践》2011年第10期。

3.白朋飞：《借鉴国外经验完善我国农产品价格支持政策探析》，《价格月刊》2014年第10期。

4.王永刚：《OECD方法测度中国农产品市场价格支持的探讨》，《中国农学通报》2011年第6期。

5.朱满徳：《农产品价格支持和直接补贴政策功能与效果的比较——一个经验性的综述》，《贵州大学学报 （社会科学版）》2014年第2期。

6.孙大雄、何阳：《协同学视阈下农村经济发展模式研究》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》2014年第5期。