房产税功能定位及制度要素设计

王金霞　闫晓星

【摘 要】 针对我国目前地方主体税种缺失、房地产市场不稳、社会分配不公等现实情况，社会各个层面赋予房产税弥补地方税缺失、调节房地产市场、调节居民收入分配等诸多功能和期望，使得房产税改革在各种期望的“纠结”中谨慎前行。同时，房产税改革涉及对私有财产的“侵犯”，必然面临“博弈”。文章从分析国外房地产税对地方政府税收收入贡献入手，探讨国外房产税作为地方财政收入的基本状况。在此基础上，观测我国房地产市场多年的发展，认为业已存在的存量房产及新增房产为房产税储备的丰腴税源，是房产税承担地方税重要税种的现实经济基础。由于房产税改革涉及各方利益，因此，在制度要素设计方面，不仅要从宏观角度考量征税主体财政功能的诉求，还要从微观角度考察纳税主体的经济承受力和政治接受度，这将是一个渐进的过程。

【关键词】 房产税； 税收功能； 地方税； 制度要素

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）08-0098-04

引 言

进入21世纪，房产税改革成为中国政府财税体制改革的重要组成部分，同时也备受国民的关注，房产税改革被赋予多重功能和过高期望，使得房产税改革谨慎前行。2003年5月，财政部和国家税务总局分3批在北京、辽宁、江苏、深圳、重庆、宁夏、福建、安徽、河南、大连10个省区市和计划单列市的32个市、县、区开展了房地产模拟评税试点工作。2003年10月，党的十六届三中全会提出实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。2010年10月，将“研究推进房地产税改革”作为国家“十二五”规划中财税体制改革的内容之一。2011年1月28日，在上海和重庆两市启动房产税改革试点，标志着中国房产税改革试水前行。

税收从来就不是简单的财政问题，而是涉及利益主体的博弈。如何在当前房价走势不清、居民收入差距矛盾突出、地方税收体系不完善背景下确定房产税改革的主基调，如何科学权衡房产税功能定位，房产税制度要素设计的次优化选择等问题显得尤为重要。

一、国外房产税对地方政府税收收入的贡献

房产税是一个国际性税种，从各国房产税在地方税体系中的作用看，无论是联邦制国家还是单一制国家，大多属于地方政府稳定、持续、均衡的收入。房地产税在地方税收收入中的比重都比较大，英国和澳大利亚为100%，美国为50%～80%，法国为69%，加拿大为85%，日本为32%。①以2010年为例，各级政府各类税收收入比重见表1。

从表1可以看出，在联邦制国家，墨西哥财产税占地方政府税收收入的89.0%，美国财产税占地方税收收入的73.4%；在单一制国家，英国地方税收收入100%来自财产税。另外，国外的房产税一般由地方政府征收，税率的调整由地方政府决定，因此，在同一个国家，房产税占地方税收收入的比重也不尽相同。

二、我国房地产税费收入情况分析

新中国成立以后，随着我国税收制度的多次改革，房产税也历经变迁，经历了起步——停滞不前——恢复征收——发展和不断完善的曲折发展演进历程，其内涵及在经济社会的地位和作用在不同历史时期有所区别。

1950年政务院公布《全国税政实施要则》，决定在全国范围内统一征收14个税种，其中包括房产税和地产税。1958年和1973年以“简化税制”为主导思想的税制改革使得房产税在我国的经济生活和社会生活中基本不发挥作用。1978年党的十一届三中全会后，税收制度开始全面恢复建设，房产税也随着税制体系的逐步建立恢复征收。1984年，全国范围内实行第二步“利改税”和全面改革工商税制，恢复征收房地产税，在城市房地产税中分立出房产税和城镇土地使用税两个税种。1986年9月，国务院颁布《中华人民共和国房产税暂行条例》，规定房地产税征收范围为城市、县城、建制镇和工矿区，适用于国内单位和个人，房产税开始发挥应有作用。1993年3月，在第八届全国人民代表大会第一次会议上，我国正式提出“按照建立社会主义市场经济体制的要求”改革财政税收体制，实行建国后的第四次税制改革。在该次改革中，我国对房地产税制进入了全方位的布局，但对房产税仍保持了原状，对内资企业征收房产税，对涉外企业征收城市房地产税，保持了内资企业和涉外企业房产税双轨的状态。2008年12月，中华人民共和国国务院令第546号规定，自2009年1月1日起废止《城市房产税暂行条例》，外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人依照《中华人民共和国房产税暂行条例》的有关规定缴纳房产税，实现了内资、外资企业房产税的并轨。

尽管我国税制体系逐步完善，但房产税制度建设及其功能的发挥并不尽人意，其财政功能尤其是对我国地方税体系的支撑作用未能有效发挥。房产税对地方财政收入的贡献见表2。

从表2的数据可以看出，我国房产税收入总量增长速度较快，从1994年的64.51亿元增加到2013年度1 581.50亿元，年均增长26.52%。但是房产税收入占地方财政收入的比重却未能随着房价的上涨及房地产市场的旺盛而有所增加，尤其是从1998年住房私有化以来，房产税税收收入经历了高潮到低谷的过程，1998年至2004年，房产税收入占地方财政收入的比重一直维持在3%以上，而且是房地产税收入最主要的组成部分。从2005年开始，房产税收入占地方财政收入的比重一直低于3%，尤其是从2007年以来，出现了房产税收入占地方财政收入、房产税占房地产收入的比重处于双下降的趋势，房产税的财政功能未能有效发挥，这种状况与中国房地产市场发展以及房产税固有的财政功能很不吻合。

三、房产税的地方财政功能分析

从公共财政角度看，房产税具有成为地方重要税种的“内在功能”。由于房产所处位置的固定性，地方政府比中央政府更了解本地区房地产市场的区域特色、历史发展及现实需求，更了解辖区内居民的住房需求和对公共服务的偏好，将其作为地方主要财政收入，赋予地方政府房产税的收益权，同时，使其承担提供地方性公共物品的义务，符合房产税“受益—成本”对应的特点。为此，尽管各国房产税的制度具有“异质性”，但作为地方政府主要税收收入、赋予地方政府更多的税收自主权方面却具有惊人的“同质性”。目前，在“营改增”背景下，我国将房产税作为地方政府重要的税种，不仅符合房产税的内在属性，对解决“分税制”运行中出现的地方税主体税种缺失的问题更具有现实意义。

从历年我国房地产销售情况看，房产税具有成为地方重要税种的经济基础。房产税的税源来自稳定的房源，我国房产的拥有量及增长速度与经济的高速增长呈现同轨迹运行。房产的增长情况如表3所示：

表3的数据显示，自1998年我国住房制度改革以来，我国商品房销售面积从12 185.30万平方米增加到2013年的130 550.59万平方米，2013年商品房销售面积是1998年的10.71倍，年均增长16.19%，居民住宅庞大的房源为房产税储备了巨大的税源。

根据我国现行的房产税制度，房产税主要是对征收区域内的法人房产及自然人拥有的经营性房产征收，对个人用于住宅的属于免税房产。而从表3的数据可以看出，我国居民购买的住宅面积占商品房销售的比重一直在88%以上，而如此大的房产，大多未在房产税征税范围之内。为此，若房产税实行扩围改革，业已存在的丰腴的房源是房产税承担地方税主体税种的现实经济基础。

四、房产税制度要素设计

在目前经济社会矛盾比较突出的环境下，不同的阶层对房产税改革的功能和目标期望存在较大差异，而且这些期望互相冲突。这种不协调的价值碰撞最终将纠结在房产税收的具体法律规定中，房产税改革所面临的和需要解决的难题是如何在不同时期各种功能之间的冲突中找到均衡点，满足不同被调整主体的法律诉求。②这需要审时度势，根据经济、社会现实情况，在房产税渐进改革过程中，有效进行功能取舍，权衡不同维度的价值理念，要关注社会学中的弱势群体利益，体现伦理学中的正义公平目标，还要兼顾经济学中效率的市场需求。在设计房地产税收制度要素时，不仅要从宏观角度来考量征收主体的诉求，房产税的征收要税出有名，还要从微观视角来考察纳税主体的承受力和政治接受度，对于纳税人而言，要税有所值，提高房产税的政治接受度，方可使房产税改革稳步渐进前行。在当前的经济社会形势下，房产税改革应在“重构地方税主体税种”中发挥更为重要的作用，解决“营改增”后地方主体税种缺位造成的中央与地方财权的不协调问题。

（一）房产税纳税人和征收对象“双扩围”

根据我国现行房产税的有关规定，房产税纳税人基本限于法人纳税人，而自然人纳税人的数量很少。其原因是对个人所有非营业用的房产免纳房产税的税收优惠，居民个人拥有房产在保有环节，不区分房产的性质是生活保障的居住性房产，还是投资或投机性房产，不区分房产面积的大小以及拥有套数多少，只要是未出租或用于经营，均不缴纳房产税，导致居民个人房产在保有环节基本处于无税状态。随着我国住房制度改革，房地产市场持续十几年的快速发展，商品房销售结构的变化，居民个人成为房地产市场的购买主力，房产成为居民重要的财产和理财工具，因此，房产税改革的核心问题是扩围。首先是纳税人扩围，将自然人纳入房产税纳税主体，与法人纳税人负有同等法律义务。其次，扩大征税对象范围，对征收区域内的居民经营住房普遍征税，提高房地产保有环节的税收负担。由于房产税扩围涉及到为数众多的个人纳税人，涉及对私有财产的“侵犯”，应关注纳税人对扩围的法律预期和法律认同感，实行渐进式扩围。具体措施有：首先借鉴上海房产税试点模式，将新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新购的住房纳入征税范围。其次，借鉴重庆模式，将别墅和高档公寓以及投资的房产纳入征税范围，在保证居民居住性住房需求的同时，将投资的、闲置的以及超过标准的房产纳入征税范围，发挥房产税的调节功能，促进社会公平。最后对全口径房产征税，包括全部增量房屋和存量房屋。从我国房地产发展趋势看，我国目前房地产市场仍处于以增量房屋为主导的阶段，随着土地资源的减少以及存量房屋与人口匹配程度的提高，将逐渐成为由存量房屋为主导的阶段，只有包括存量房屋在内的房产才能体现个人或家庭的全部财富价值，因此，将存量房屋和增量房屋均纳入征税范围，才能真正体现公平公正的税收伦理特性。当然，这需要一个相对漫长的渐进的过程，而且，必须在制度层面科学界定生活性住房和投资、经营性房屋的界限，对生活性住房给予免税税收优惠，对于超过标准的，无论是用于居住、出租还是投资或投机，无论是新增房屋还是存量房屋均作为征税范围，引导民众进行合理住房消费，督促民众理智面对房地产交易市场，通过税收调节房地产市场，促进房尽其用，地尽其利。

（二）税率的设计

针对我国房产保有环节房产性质的差异性，改革后的房产税应采用幅度差别比例税率。国际上发展中国家通行的房产税税率为1%。③上海房产税试点确定的税率为0.4%～0.6%，重庆房产税试点确定的房产税税率为0.5%～1.2%。根据国际经验，综合考虑我国居民的纳税能力和我国房产税试点地区税率的影响效果，房产税幅度差别比例税率的设计如下：普通住宅税率0.5%～1%，因拥有多套而闲置的房屋、别墅和高档公寓可实行1.5%～2%的分档税率，对超过规定年限未开发的空地，在征收土地闲置费的基础上，按照3%的税率征收房产税。全国统一规定幅度差别比例税率后，允许地方政府在规定的幅度内，综合本地经济发展状况、房地产业发展目标以及房地产评税价值标准、公共产品供需情况等因素，确定本地适用的房产税税率水平。

（三）计税依据市场化渐进推行

理论上，房产税应以评估价作为计税依据。但是，由于我国目前房地产产权信息状况、评估技术以及评估机构等方面的制约，计税依据的市场化同样需要渐进推行。在房产税改革初期，进一步扩大试点地区，对于扩大的试点地区，参照上海和重庆模式，采用成交价格的一定比例作为计税依据，通过进一步扩大试点范围，以期获得改革的经验以及民众的理解与支持，提高公众对房产税改革的接受度。而后，选择物业税模拟评税试点的省市，总结其模拟评税试点空转过程中评估标准安排、数据采集及录入审核、评税管理软件系统的研制开发等方面的经验，推行按照评估价作为计税依据，为实现在全国按评估价计税奠定基础。时机成熟时，在全国全面推行按照评估价计算征收房产税。

（四）税收优惠

房产税优惠政策应具有明确的指向性和可操作性，以保护普通民众的居住需求作为基本优惠。优惠重点应集中于接受城镇最低生活保障救济的家庭、残疾人、城镇低收入者、农民等弱势群体，限于满足人们的基本生存需要和现有平均住房条件。除此之外，要考虑公共事业提供公共产品时使用的房产的优惠政策，对学校、公园、宗教的房产免税。由于我国城乡二元经济的现实情况，对用于农业生产的土地和农民的宅基地和住房免税，对农村地区非农业生产的房产可以先暂免，今后条件成熟时征税。

房产税改革是一个长期渐进的过程，房产税虽然可以在地方税体系具有一定的财政功能，但在短期内还无法充分发挥其财政功能，需要相关制度要素的设计、配套措施的跟进及社会认可等，在税制安排和推进速度、节奏上，要充分考虑与原有制度如土地出让金制度相接续，与居民收入增长幅度相对接，与纳税人的承受能力相适应，与国家整体税制改革和税负水平相配套，并以纳税人基本人权保护作为终极目标。只有这样，才能减少改革的阻力，在渐进改革中逐步完善房产税。

【参考文献】

[1] 安体富，葛静.关于房产税改革的若干问题探讨——基于重庆、上海房产税试点的启示[J].经济研究参考，2012（45）：12-21.

[2] 岳树民.我国房地产市场调控政策与房地产课税[J].涉外税务，2010（7）：13-16.

[3] 郭维真，刘剑文.论房产保有之税制改革——基于纳税人权利保护的视角[J].税务研究，2010（8）：51-56.

[4] 王芮.房产税试行效果评析——从微观经济学角度看沪渝房产税试行效果[J].时代金融，2012（15）：69.

[5] 陈小安.房产税的功能、作用与制度设计框架[J].税务研究，2011（4）：30-35.

[6] 刘梅.我国房产税税制改革的路径研究[J].经济体制改革，2012（5）：119-122.

[7] George R Zodrow.The Property Tax as a Capital Tax： a Room with Three Views[J].National Tax Journal，2001，54（1）：139.