农村土地承包经营权确权过程问题分析及建议

杨仕强

摘 要 土地承包经营权确权登记就是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，从而赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。基于此，就广西防城港市港口区农村土地承包经营权确权试点中存在问题和对策建议进行分析。

关键词 农村；土地承包经营权；问题分析；建议

中图分类号：F321.1 文献标志码：C 文章编号：1673-890X（2015）03-0-03

1 防城港市港口区基本情况

防城港市港口区辖三镇两个街道办，2014年，土地确权登记颁证工作的试点镇是企沙镇，进行试点的是山新村和牛路村，两村有自然村27个，村民小组55个，村民户数910户，承包土地266.67 hm2，陆地面积20 km2。目前，CPS实测面积399.27 hm2，涉及两个村委会55个生产组，完成应确权生产组的100%，地块16 591块。第一次公示生产组为29个，面积240.53 hm2，涉及农户462户；第二次公示生产组8个，面积83.56 hm2，涉及农户133户；颁发2个生产组27户新土地承包经营权证书。

2 农村土地承包经营权确权的主要做法

2.1 加强领导，制定方案

为了确保工作的顺利推进，防城港市港口及时成立了区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，企沙镇政府也相应成立工作领导小组和工作机构，形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局。以区农村工作领导小组名义，印发了《港口区农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》（港区农工发[2014]2号）[1]，并明确了试点镇、村工作责任、工作步骤和时间要求等，为更好地开展土地确权登记颁证试点工作提供了依据。

2.2 抓好培训，提高质量

为了确保工作质量，特别是界址界线等外业踏查工作质量，提高工作人员业务水平。2014年7月16日，区里组织召开全区农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作动员培训会，同时，就开展土地确权登记颁证相关法律、法规、政策和业务操作进行业务培训。8月，区里组织3个镇的相关技术骨干到田东县进行参观学习，同月派出主要业务领导到象州参加自治区组织的学习培训，区农业局从各乡镇农业中心抽调人员到企沙镇跟班学习。

2.3 创新方法，扎实推进

一是录入承包资料。在土地确权实测之前，收集整理承包合同、土地台账、登记薄、农户信息等二轮承包档案资料，形成农户承包地等级基本信息表，完成前期资料的收集和录入。二是做好基本信息的整理工作，由于承包土地撂荒多年，导致地界不清，因此，在录入档案以后，进行地块分类，将同一地块的农户归类，基本还原承包土地的实际情况。三是在外业测绘工作中，采取CPS实地测量，工作组干部到现场指导，动员积极分子参与测绘工作，还对土地及时校对，防止地块缺漏。四是按照实际情况，整合生产组为自然村同时测绘，分开记录。

2.4 强化宣传，营造氛围

为了使土地确权登记颁证工作家喻户晓，提高群众的工作积极性，通过多种形式进行广泛的宣传，营造良好的舆论氛围。一是采取广播、电视、网络等多种形式广泛宣传《农村土地承包法》等法律法规和现行农村政策；二是镇、村、组召开动员大会，传土地确权登记颁证工作的重大意义、内容、方法和步骤；三是发布《致广大农民朋友的一封公开信》，在山新村、牛路村拉横幅、刷标语及用宣传车宣传；四是举办一场宣传文艺晚会，以群众喜闻乐见的形式宣传了土地确权登记的重要性和必要性。

2.5 落实保障，做好服务

一是落实经费保障，区政府批复经费61万元，市农委拨付经费2万元，平均每亩经费150多元。二是设备配置，目前，2个村各有2台GPS开展实测工作；购置3台电脑、U盘、打印机开展数据录入工作。三是车辆使用，区农业局和企沙镇政府分别派出1辆面包车服务两个村的土地确权登记工作。四是后勤保障，在牛路村委建有临时居住点，开设饭堂，方便工作人员驻村开展工作。五是落实工作人员，在征地工作任务重的情况下，区农业局和企沙镇组织有丰富群众工作经验10人组成工作组，分别进驻牛路村和山新村开展工作。

3 确权过程中存在的问题

3.1 承包地确权基础不牢，群众思想工作难度大

二轮土地承包中，少数乡村干部对承包政策操作不规范，落实不到位，村民之间，集体与个人之间土地遗留问题关系错综复杂，权属信息不明确。在实际测绘时，也有群众硬要测非承包地，不测就不配合工作，需要做一些解释和让步；在地块草图指认时，有的生产组长带头要求把非承包地作为承包地指认，拖延了承包地块指认时间，加大了工作难度，影响了工作进度。

3.2 历史遗留问题多

农村土地承包有几个发展阶段，但年度跨度时间大，政策逐步完善，而农民对承包合同、承包证保管不善，造成遗失、毁损；此外，还有因以前各个环节工作纰漏，造成工作原始资料不完整，记载不规范；还有因住址变化，当时通知不到位，没能及时随承包政策变化而换新证。

3.3 耕地撂荒时间长

由于农业种植业比较效益低，农业种植业兼业化，只种植少部分较为肥沃而靠近村庄的耕地，大部分农户从事其他经济效益高的行业，造成部分土地多年撂荒，耕地杂草丛生，甚至有的连田埂也找不到，加大工作难度。

3.4 农村土地承包经营权确权协商难度大

建设用地占用农田、农转非以及婚丧嫁娶分户等人口变动而土地未动、农户间互换田块、地力肥瘦折扣面积等导致实际面积与土地承包合同确权发证的面积不符。有些农户农转非，之前没有明确权属，现在农户与农户之间，生产组与农户之间争权等；同时，部分承包地面积“人为缩水”，农民自行开荒耕地，需要确定“新增”土地的承包权属对象等引发的土地纠纷问题相对突出，协调利益难度大。

3.5 确权涉及部门多，各部门沟通协调不一致

在农户承包土地上，有农户建虾塘的，有建房屋的，有退耕还林的，有修村级道路的种种情况，各部门的工作职责不一样，确权的步调不一致，时间上就会有拖延，需要各个部门密切配合才能够正确处理承包土地注销情况，准确反映承包土地的变化。

4 农村土地承包经营权确权的对策与建议

4.1 完善土地管理制度和政策，加强培训

为了顺利推进土地确权工作，一些基层干部认为，培训的内容除了农村土地承包经营权确权登记工作的相关法律、法规、政策外，对登记规则、档案管理、地籍测量技术及程序、地籍测量与登记业务操作规程也应加强培训，减少广大干部对确权工作的畏难情绪。

4.2 准确把握群众思想动态，做好群众思想工作

充分发挥农民主体作用，让农民“经自己手，确自家权”。高度重视政策宣传工作，让“为什么确权、怎么确权”家喻户晓，增强农民支持和参与确权的主动性。坚持走群众路线，听民情、顺民意、集民智、解民忧。对于确权过程中出现的新情况新问题，不回避，不包办，保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权，依法保障农民的合法利益。

4.3 完善矛盾调处机制，健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系

一是提高对农村土地确权工作的认识，大力解决各种土地权属纠纷。二是制定指导性强的操作规程，对纠纷难解的田块可区别对待，划定争议区。三是加强引导疏通，畅通信访、调解、诉讼渠道妥善化解矛盾，认真贯彻执行《土地权属争议调查处理办法》，建立土地权属纠纷证据的调查、收集、判断和保存制度，让每一起纠纷的处理，有真实、可靠的依据。

4.4 多措并举，稳步推进工作

一是测量时要群众带上土地承包证，按照承包证书地块测量。二是有明显田埂的地块在田埂中间取点测量。三是没有明显田埂的地块，进行大块地测量以后，按照同一地块所属承包户承包面积折算，由测绘人员标上坐标，多争取开展测绘时间。四是协调测绘公司尽快出地籍图，进行第一次公示，组织群众到村委会指认，指认了地籍图后，及时返还测绘公司进行修改，进行第二次公示。公示没有异议，进行颁证。

4.5 建立健全土地承包经营权登记簿

农村土地承包管理部门要依据《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规，建立健全农村土地承包经营权登记簿。对二轮土地承包以来已经建立登记簿的，要依据上述规定进一步健全、充实完善承包地块的面积、地类和空间位置；对还未建立登记簿的，要在现有农村土地承包合同、证书的基础上，结合本次确认的承包地块、面积和空间位置等登记信息，建立农村土地承包经营权登记簿。

4.6 建立健全农村土地承包经营权登记管理结构

乡镇农村合作经济经营管理指导站是农村承包合同管理的机构，由于机构改革，其人员已并入到乡镇农业服务中心，职能已被弱化，人员流失，不利于管理。

4.7 加强部门沟通协调，保证工作质量

加强与国土，水利，水产畜牧，林业等部门的沟通协调，特别是加强与林业部门联系，在测量出来的承包地中减除退耕还林或其他土地面积和地块，要其他部门提供有关材料，避免出现土地重复确权失误。

参考文献

[1]广西壮族自治区农村工作领导小组.关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见[S].2014.

（责任编辑：赵中正）