对榆林市榆阳区农村土地流转工作的调研

蒋宏

摘 要 为了加快农村土地流转，陕西省榆林市榆阳区积极落实政策，加强政策宣传，健全土地流转机构，培育新型经营主体，支持和鼓励土地流转工作，通过以村组主导、企业带动、产业关联、土地入股、大户承包等具体做法，全区农村土地细碎化整治和承包经营权流转工作取得了显著的综合效益。有力带动了其他产业的发展，促进了农民增收，提升了土地生产力水平。

关键词 农村；土地流转；陕西省榆林市榆阳区

中图分类号：F321.1 文献标志码：C 文章编号：1673-890X（2015）03--03

陕西省榆林市榆阳区总面积7 053 km2。全区辖21个乡镇、10个街道（镇）办事处，488个行政村、45个社区居委会，户籍总人口54.6万人，其中农业人口34.9万人；耕地总面积7.27万hm2，农户承包耕地5.8万hm2，占耕地总面积的83%。2014年，全区农业总产值达40亿元，农村居民人均纯收入12 656元/a。

改革开放以来，榆阳区经济显飞跃发展，但三农问题却始终是制约区域经济发展的主要因素。为了实现“四化”同步发展，全面建成小康社会，落实《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和政策，农村土地承包权流转势在必行[1-2]。

1 农村土地流转现状

2008年，榆阳区被确定为陕西省农村改革试验区，承担“农村耕地细碎化整治”试验项目。2010年，榆阳区委、区政府按照依法、自愿、有偿的原则，尊重农民主体地位，制定出台了农村土地承包经营权流转工作实施方案，区财政每年安排200万～300万元用于土地流转工作考核奖励，有力推动了农村耕地细碎化整治和承包经营权流转。截至2014年12月，全区累计完成土地流转和细碎化整合4.83万hm2，占耕地总面积的68%，涉及21个乡镇、3个镇办事处、488个行政村、3.2万户农民。其中，耕地细碎化整治面积达1.87万hm2，形成集中连片流转13.33 hm2以上样板田9 333.33 hm2，基本消灭了667 m2以下零星地块。流转形式主要以互换和转包为主；流转期限以5～10 a中长期流转为主；土地流转后以种植粮食作物为主占50%，林果种植占35%，蔬菜种植占5%，其他占10%。

2 政策落实情况

2.1 加强政策宣传

大力宣传《土地管理法》《农村土地承包法》《土地经营权流转管理办法》等法律法规，每年编制《农村土地承包经营权流转工作手册》，将最新的土地流转政策汇编成册，印发放各乡镇、办事处和广大农户，这一举措备受省市两级的赞赏并建议全省推广。

2.2 健全土地流转机构

按照土地流转管理机制建设要求，区级成立农村土地流转服务中心，各乡镇成立了农村土地流转工作站，村上成立了农村土地流转服务分站；同时，为了及时解决土地流转中出现的矛盾和问题，成立了农村土地承包纠纷仲裁委员会。

2.3 积极培育新型农业经营主体

积极培育以龙头企业、家庭农场、农民专业合作社、种粮大户为主的新型经营主体，促进规模经营。

2.4 支持和鼓励土地流转

区政府连续3 a都出台了《榆阳区农村土地承包经营权流转工作考核奖励办法》，区财政每年拿出200万～300万元，奖励流转大户、合作社、龙头企业及先进乡镇、村组。对集中连片流转土地13.33～33.33 hm2以上，流转期限在5 a以上的种粮大户、农业产业化龙头企业和农民专业合作社，一次性给予500元奖励（承包方300元，受让方200元）。在土地流转面积较集中的村组，采取捆绑各类农业项目资金的办法，实行重点扶持。

3 主要做法

通过5 a的实践，探索形成了5大土地流转和细碎化整合模式。

3.1 村组主导型

村组根据发展需要，组织开展土地细碎化整治。如马合镇村组自发完成土地细碎化整合1 886.67 hm2、流转675.2 hm2，占全镇耕地面积的75%。

3.2 企业带动型

农业龙头企业为扩大生产规模，集中流转村民承包地。如陕西大地种业公司流转小纪汗乡大纪汗村集体土地153.33 hm2，承包期10 a，每年190元/667 m2，建成了全市仍之全省一流的优质马铃薯种植基地。此外，该村每年通过种植基地的劳务收入达到60万元以上。当前，全区共有13家农业企业累计流转农村集体土地面积5 733.33 hm2，占流转总面积的12.2%。

3.3 产业关联型

乡镇村组为发展主导产业或扩大现有产业规模，通过互换、转包等方式流转土地。如鱼河镇寺伙沟村流转土地26.67 hm2，占全村耕地的57%，集中发展设施蔬菜产业，建成全国温室蔬菜“一村一品”示范村。同时，带动全镇土地流转，建成6个设施果菜基地，总面积达280 hm2。

3.4 土地入股型

农户以土地承包经营权作价入股专业合作社，每年按股比获得该地块农业生产纯收益。如刘千河办事处新寨村、余兴庄办事处赵家峁村组建专业合作社，在保留农民二轮土地承包地权属不变的前提下，将可耕地作股收回村上，由合作社统一经营，年底按收益分红。

3.5 大户承包型

种粮大户或企业老板，承包农村土地，投资农业产业。如民营企业老板集中流转余兴庄办事处原李官沟村整村土地506.67 hm2，用以发展生态经济林和特色种养殖业。

4 取得成效

近年来，榆阳区农村耕地细碎化整治和承包经营权流转工作取得了显著的综合效益。

4.1 有力带动产业发展

形成了鱼河峁镇白家沟村、刘千河乡新寨村小杂粮示范，鱼河镇寺伙沟村、南沙村设施果菜，清泉乡赵家沟村、尹家沟村大葱和香谷米种植，古塔镇罗硷村大扁杏和马铃薯种植，芹河乡酸梨海则村草莓采摘等一批现代农业示范基地和“一村一品”示范村。

4.2 有力促进农民增收

全区农村居民人均年纯收入由2008年的4 185元，增长到2014年的12 656元。一些土地流转较好的村组，农业发展迅速，农民收入增速较快。其中，大纪汗村通过向大地种业公司流转土地，使人均增收1 500元；新寨村通过专业合作社流转土地，人均增种农田1.47 hm2，年增收超过1万元；鱼河镇设施蔬菜基地每亩年均纯收收达到3万～5万元。

4.3 有力提升土地生产力水平

土地流转后，龙头企业和种粮大户加大投入，加强基础设施建设，改善种植条件，提高土壤肥力，带动土地等次提升。全区近一半流转土地配建了喷灌、滴灌、多管井等灌溉设施，北部草滩区流转土地土壤改良率达到90%以上，良种种植率和道路通畅率分别达到100%，道路硬化率达到60%，机械化率达到80%。

5 存在的主要问题

5.1 农民对相关法律掌握不到位

农村土地承包经营权确权登记工作起步晚，群众对《土地管理法》《农村土地承包法》《土地经营权流转管理办法》等法律法规政策掌握不到位，不敢大面积流转。

5.2 流转范围窄，区域性差异大

土地流转范围主要体现为“三多三少”，即亲戚、朋友或熟人之间流转多，向企业、个人老板、种粮大户流转少；耕地流转面积多，荒地、旱地、渔塘等非耕地流转少；本村本组之间流转多，向外乡、外村流转少；同时，土地流转区域性差异较大，北部草滩区地势平坦、交通方便、农田基础设施条件较好，且耕地集中，适宜机械化作业，土地流转形势看好；而南部山区沟坝地少，土地分散，无灌溉条件，即使廉价租金也无人耕种，因此流转难度大。

5.3 成片流转难

土地是农民赖以生存最基本的生产资料，是“命根子”，特别是近年来榆阳区征用土地频繁，大多农民盯牢征地补偿款，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。

5.4 农业投资风险大，吸引业主开发难

由于农业是弱势产业，生产周期长，成本高，许多企业、个人老板对投资农业开发极为慎重。2015年受市场经济运行下行的影响，城市务工农民就业难，返乡农民多，对土地流转工作造成一定影响。

6 建议

榆阳区作为榆林乃至陕西农业大县区之一，发展现代农业优势得天独厚，前景广阔，被陕西省现代农业发展规划列为省级产粮大县区和羊子、蔬菜生产重点区域，是建设“陕北粮仓”的核心板块。进一步抓好土地流转和规模经营，充分释放农业生产力，推动农业生产的规模化、机械化、集约化、标准化和现代化，已成为榆阳农业转变方式、调整结构的重要任务。当前和今后一段时期，榆阳区将着力抓好以下几项工作。

6.1 切实解决好流转规模小、产业不配套、经营机制陈旧、生产资料集成低等制约流转效益的突出问题

当前，全区4.83万hm2流转土地中，13.33 hm2以上成片流转面积仅0.93万hm2左右；北部草滩区流转相对顺利，南部山区流转难度较大；流转程序不够规范，手续不够完善、档案不够健全；乡镇之间进度不平衡，马合、岔河则、古塔等乡镇土地流转进展较快，成效明显，城区周边的乡镇土地流转普遍缓慢。为此，2014年区委、区政府出台的《关于加强“三农”工作的实施意见》中明确指出，要加大奖补和扶持力度，每年安排不少于200万元财政专项资金，重点对集中连片流转土地33.33 hm2以上的出（受）让方给予奖补，到2020年，使集中连片流转土地33.33 hm2以上样板田达到1.33万hm2，占到全区农户承包耕地总面积的20%。

6.2 学懂吃透土地流转政策，最大限度调动群众积极性

坚持依法、自愿和有偿原则，鼓励以土地入股、反租倒包、土地银行等多种形式土地流转。严禁农用地非农化，不鼓励工商企业大面积、长时间流转农村土地，不允许以土地作价入股企业，不能以土地抵押。2015底，榆阳区全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，试点开展并逐步推开农村土地承包经营权抵押融资工作。

6.3 坚持因地制宜、分类指导、整合推进、重点扶持

坚持因地制宜、分类推进，在北部风沙草滩区进一步抓好土地细碎化整合，推进适度规模的家庭农牧场建设；在南部山区重点抓好整村、整组、整山流转，推广典型模式，鼓励农民以土地入股专业合作社，减少土地撂荒，增加农民财产性收入。农业企业、专业合作社、家庭农场、专业大户等经营主体通过土地流转发展多种形式规模经营，除享受财政奖补外，在农业产业项目建设、农田水利基建、农机农资良种补贴及科技服务、市场平台建设上给予优先支持，引导和推动土地规模化流转，力争使全区土地流转率保持在90%以上。

参考文献

[1]姚永康，吕晓三子.影响现代农业发展的土地流转制度分析[J].生产力研究，2012（10）：24-27.

[2]刘涛.小农改造、土地流转与农业的现代化之路[J].内蒙古社会科学：汉文版，2012（33）：108-113.

（责任编辑：赵中正）