我国城市噪声扰民的历史渊源及破局之道

史晓平　陈海松

导读：目前在中国，公园舞广场舞正在以“健身娱乐”的名义高强度、大范围地蔓延，从城市到乡村，中老年人“占领”了大大小小的文化广场、小区空地和公园。正是执法部门的不作为、难作为，让噪声扰民的问题成了一个公众关注的“死结”，已经成为城市治理的一大难题和“顽症”，直接影响到城市的和谐、稳定和形象，对城市政府治理能力构成一大挑战。为此，要转变城市治理理念，采用疏堵结合、以疏为主，多元共治的办法，逐步将其引入既能保证城市居民有序健身娱乐、又能将其危害大幅减小的轨道上来。

近年来，随着我国城镇化进程的加快和城市退休人口高峰的到来，城市老龄人口及外来人口迅速增加，使得城市居民公共文化休闲活动的需求与城市公共活动场所的有限性及城市治理跟不上发展要求的矛盾日益显现。其中，城市公园舞广场舞噪声扰民的问题尤为突出。

目前在中国，公园舞广场舞正在以“健身娱乐”的名义高强度、大范围地蔓延，从城市到乡村，中老年人“占领”了大大小小的文化广场、小区空地和公园。有人将之形容为“遍地开花”。据统计，目前我国广场舞爱好者人数超过了1个亿，主体人群是40岁到65岁的中老年妇女。虽然我们不知道这个统计是否准确，但是在每一个城市，一到傍晚，我们都能看到在广场上跳舞的人群。显然，这一问题已成为我国各个城市特别是上海城市治理中继乱摆摊、群租、拆违、窨井盖丢失、城市“牛皮癣”、地沟油、黑车、假医假药、及交通、机场、建筑工地噪声扰民等城市治理难题后出现的又一新的“顽症”。如何解决好这一难题，是对我国城市政府治理能力的又一新的挑战。

一、城市公园舞广场舞噪声扰民的由来及治理的难点分析

（一）城市公园舞广场舞噪声扰民问题的由来

在我国，城市公园舞广场舞既有深厚的历史渊源，也有特定的现实原因。

从历史上看，中国是一个农耕社会，在千百年来的发展中，逐渐形成了崇尚集体主义的历史传统。“中国人爱热闹、爱扎堆”，这种文化习惯不仅体现在餐馆和公共场所的喧哗中，也体现在国人、特别是老年人对休闲娱乐活动的选择上。可以说，公园舞广场舞是中老年人的精神寄托。据艺术史学家考证，人类最早产生的艺术是舞蹈，因而广场舞之类舞蹈可称是“舞之母”。所以，广场舞蹈源于社会生活，产生在人民群众之中，群众是广场舞的创作者和表演者。从近现代传统来看，新中国成立前后，在不同的历史时期，甚至更早在革命战争年代，我们都能找到它的一些踪影。1940年代陕北“新秧歌运动”；1950年代新中国初期，街道、广场上的“秧歌舞”；上世纪60～70年代“文革”时期的“忠字舞”；1980年代初解舞禁时，中国公共场所自发出现的交际舞、“迪斯科”舞；1990年代的“气功热”等，都是现代广场舞、集体舞的历史蔓延。

从现实上看，快速发展的城镇化和快速到来的人口老龄化，促使城市居民生活水平的提高以及休闲娱乐需求的提升，也凸显了城市规划、管理中的一些缺撼和不足等，这是城市公园舞广场舞噪声扰民问题难以解决的主要原因。

城市公园舞广场舞具有鲜明的两重性，往往是支持者、反对者各执一词。支持者认为，公园舞广场舞既愉悦身心又锻炼身体。反对者认为，小区内跳广场舞太扰民。城市公园舞广场舞所具有的这种“两重性”，使城市公园舞广场舞噪声扰民的治理变成了一道“两难”问题，而我国目前城市治理体系中的诸多不完善不和谐因素，致使这一“两难”问题更加不易解决，甚至成为一种“顽症”。

（二）城市公园舞广场舞噪声扰民治理的难点

1.法律法规的粗疏和不完善

根据《中华人民共和国宪法》的规定：劳动者有休息的权利，同时公民也有进行文化活动的自由。但是宪法也明确规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利。”公民在享有宪法和法律规定权利的同时，必须履行宪法和法律规定的义务。此外，依据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》规定：文娱、体育场所的经营者，应当采取有效措施，减轻或者消除噪声对周围环境的影响。同时受到环境噪声污染危害的单位和个人，有权要求加害人排除危害，当事人可以请求环境保护行政主管部门或者其他环境噪声污染防治工作的监督管理部门、机构调解处理；调解不成的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。应当说，我国法律法规的规定是明确的，它理应适用于城市公共噪声扰民的治理，但问题在于法律法规的规定往往过于抽象、粗疏，导致了执法中的困难重重，实践中的情况往往不尽如人意。

调研中，一些城市管理部门都谈到，我国从国家法律到地方行政规章，都有一些对城市公共场所噪声治理的规定。但这些法律法规往往难以落地，大体有几种情况：

一是立法缺失问题。在一些城市，只有国家统一法律法规，没有制定本城市或管理部门的具体实施细则，从而使抽象的法律法规难以在具有不同特点的各城市中得到真正落实。

二是责任主体问题。有些城市虽然出台了具体的管理城市公共噪声的有关法规，但对法律法规的执行责任主体或者规定不切实际，或者规定的责任主体职责界限模糊甚至相互矛盾。

目前，在全国以及各城市相关法规中，对治理公园舞广场舞噪声责任主体的规定是不同的：有的规定由公安部门管，有的规定由城市综合执法部门管，有的规定由环保部门或公园管理部门管，这就使部门管理权限、管理能力与管理要求之间可能会产生偏差。比如有的城市让公安部门管，但其事项繁多，人力不足，大量治安刑事案件已使其难以应对，而对公园舞广场舞噪声扰民这种“不大不小”的非治安性事件，就难以认真对待。有的城市规定由园林部门管，但其又无行政执法权能。同时，在现有的国家和一些城市管理法规中，虽然对管理的责任主体做了明确规定，但其与相关管理部门的权限划分又存在模糊或相互矛盾的情况。比如：《环境噪声污染防治法》规定，环保部门对本行政区域内的环境噪声污染防治，实施统一监督管理。不过该法同时又规定，公安、交通、铁路等部门根据各自职责，对交通运输和社会生活噪声污染防治实施监督管理。这一规定，看似分工合理，相互配合，还有统一监督，但从实践中看，法律法规的这种模糊性和矛盾性规定，正是各地执行中不断走形变样的原因，管理部门本该相互配合却变成了相互扯皮，形成了“依法不作为”的现象。

三是考核机制问题。虽然一些城市出台了管理公共噪声的有关法规细则，也明确了法律执行的责任主体，但没有明确不作为的考核办法和处罚标准，缺乏制约力和问责机制，导致法律法规难以被认真执行。

2.“九龙治水”的困惑

如前所述，在一些城市管理法规规定中，对公园舞广场舞噪声扰民问题的管理责任主体规定不明确，由谁来监管的问题，一直是个模糊不清的盲区，这就造成了好像都有人管，可实际上却没有人来管的现象。现实中一些管理部门往往相互推诿扯皮，结果扰民现象还是每天在继续发生。

据武汉警方透露，广场舞噪声投诉半年达到6800多次，可从来没有一例进行罚款。正是执法部门的不作为、难作为，让广场舞扰民成了一个公众关注的“死结”。

执法部门为何难作为、不作为？原因便是噪声监管是由多部门执法，有公安、交通、环保、城管、园林、街道等部门实施监督管理，似乎都可管却又都不管，这就导致现实中的“九龙治水”变成了“九龙闹水”。当执法部门无法保护居民免受噪扰的权利，居民就可能会采取法律之外的手段“以暴易暴”。

3.城市居民素质的参差不齐与宣传教育不到位

在对一些城市的实际调查中，我们了解到，在参与公园舞广场舞及以其他各种形式健身的人群中，虽然年龄段相近（上世纪50～60年代出生的较多），但他们的来源地、职业、专长、学历、参加公园舞广场舞的动机和目的、家庭及所属社会背景是大不相同的，因而其公共意识和文明素质往往也参差不齐，这也是导致公园舞广场舞噪声扰民问题长期难以治理和解决好的原因之一。

还要看到，经过30多年的改革开放，公民的权利意识都萌发起来了，每个人都想表现自己的意志，都想按照自己的想法去生活，这是社会的进步。但是，我们自己的意志、我们自己的权利和自由其实是有边界的。这一点却常常被一些人忽略了。于是就有了以下效应：

一是老人或弱势群体效应。人们常说一句话，“七十不打，八十不骂”。就全国多数城市而言，公园舞广场舞者多属退休人员，是社会的弱势群体，而对老人或弱势群体动粗、严惩或强制执法往往是社会舆论所不许的。所以很多老人就有恃无恐，增加了管理的难度。

二是法不责众效应。我们常说在社会管理上，众人在做一件事情的时候，它的成本被分摊了。如果让一个老太太跑到人家客厅里去跳广场舞，她自己也没有这个心理素质，但如果人多了，大家就有法不责众的心理。一些地方管理部门在对公园舞广场舞噪声扰民进行执法时，常常会遭到围攻和起哄，就是一种众人效应。

当然，宣传教育不到位的情况也是一种普遍存在的状况。在一些城市中，城市管理部门往往习惯于末端治理、应急治理而忽视源头治理，重惩罚轻宣传教育，或者宣传教育形式手段过于简单抽象和形式化而没有针对性，这也是公园舞广场舞噪声扰民的治理难以奏效的原因之一。

二、建立城市公园舞广场舞噪声扰民治理长效机制的对策

公园舞广场舞噪声扰民问题，具有长期性、多发性、复杂性、反复性、群体性的特点，已经成为上海城市治理的一大难题和“顽症”，直接影响到城市的和谐、稳定和形象，对城市政府治理能力构成一大挑战。为此，要转变城市治理理念，采用疏堵结合、以疏为主，多元共治的办法，逐步将其引入既能保证城市居民有序的健身娱乐、又能将其危害大幅减小的轨道上来。

（一）加快实现城市治理理念的根本转变

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这表明，我国将在一种全新的理念之下，推进国家现代化建设。由此，我国对社会和城市的“管理”理念，将转变为“治理”理念，与此相应，国家的“管理”方式，将转变为“治理”方式。

管理与治理，到底有什么不同呢？根据学术界的观点，主要有五个方面的区别。其一，权威主体不同。管理的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。其二，权威的性质不同。管理是强制性的；治理可以是强制性的，但更多是协商性的。其三，权威的来源不同。管理的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。其四，权力运行的向度不同。管理的权力运行是自上而下的，治理的权力可以是自上而下的，但更多是上下互动的或平行互动的。其五，两者作用所及的范围不同。前者有限，后者无限。这就意味着，今后我国各级政府及其管理部门在对城市的管理上，一定要从根本上转变城市治理理念，改变政府“一肩扛”、采用强制性手段、自上而下、无限包揽的城市管理方法，而要采用政府主导、疏堵结合、以疏为主，多元共治，强制性和民主协商、自上而下与自下而上、有限政府和群众自治、着眼长远和解决当前突出问题相结合的新思路，构建起城市公园舞广场舞噪声扰民等类似“顽症”治理的长效机制。

（二）充分发挥政府在城市治理中的主导作用

1.加强城市规划和城市治理的民生关怀

缓解公园舞广场舞困境，政府需要对城市公共空间进行有效规划和管理。一方面应充分利用和改造现有城市的公共空间资源，另一面需要政府在新的城市规划中，为居民开辟新的公共空间，在客观上消除公园舞广场舞噪声扰民的困境基础。据有关统计，我国平均每10万人的运动场地数量只有65.8个，而日本和欧洲发达国家都在200个以上。截至2010年底，中国人均体育场地面积仅为1.2平方米，不足美国的1/12，不足日本的1/15，这反映了我国城市空间休闲娱乐场所的严重不足。因此，需要政府在制定和调整城市发展规划时，要更加重视对公共服务和民生关怀的投入力度，从公益性的角度出发，尽可能地为百姓开辟更多的公共空间。

同时，从加强城市治理的角度上看，城市政府及有关管理部门也应给予城市居民以更多的民生关怀。我国大部分社区都配有相应的中小学校或者体育场馆，如果社区街道和居民委员会对广场舞等户外文化休闲运动持支持态度，可以出面与社区内的学校和文体场馆、会所、疗养院所等进行协商，充分利用起现有的公共空间。教育、文化、体育等管理部门，应加大对这方面的关注并加大城市文体场所方面的规划、建设、改造和管理，尤其应加大老城区、人口密度大的城区城市文体场所的改造，充分利用好城市的有限空间，让城市居民有更多的室内场所开展休闲娱乐和健身活动。也可以通过社区老年大学等场所，组织学习纺织、厨艺、书法、绘画、剪纸等活动，提倡“暴走”等，分流公园舞广场舞群体，以缓解城市公共娱乐场所短缺造成的压力。

上海闵行区文广局已对此做出了先例。近年来他们先后建设了100多个公共文化广场，在选址上尽量远离小区，音响上控制分贝，活动时建立规范，在公共资源方面尽可能做到既照顾舞者又照顾居民，这样就有效地缓解了公园舞广场舞噪声扰民的困境。

我们注意到，在拟定的上海新一轮城市规划中，已经提出了体现以人为本的城市新规划设想，公园、广场的布局和建设将更加合理，城市公共活动空间也会得到扩展和优化，这体现了政府城市建设和治理理念的转变。

2.完善立法和加强执法

从立法上看，目前我国有关噪声治理的法律法规其实不少，譬如《中华人民共和国环境噪声防治法》、《社会生活环境噪声排放标准》、《上海市社会生活噪声污染防治办法》等，但还有一些城市尚未出台相应的实施细则。从上海来看，虽然已出台了相应的实施细则，但在具体规定上，还有在法规之间相互矛盾和不完善的地方，从而影响到实际执法的效果，需要对相关法规做出适时修改。具体说来：

一是制定《上海市社会生活噪声污染防治办法》的实施细则，加强法规的可操作性。在实施细则中，对噪音污染界定、取证措施及其处罚等要有严格、明确、具体的规定，防止法规条文的模糊化、抽象化。在《细则》制定中，可参考借鉴国外的一些行之有效的做法和经验。比如，在瑞典，公共区域的噪声管理较为严格，如果在公共区域制造噪音影响公众生活，需要承担罚款甚至监禁等法律后果。通常情况下，私人要使用公共区域进行音乐活动，如在公共道路、街道、广场等地举办活动，应向当地警察局提交使用公共场地的许可申请。因为涉及噪声问题，在一些地区，主办者还要向环境与健康保护办公室申请额外的许可。韩国政府去年也出台了关于噪声标准的新法规，规定若楼上或周边住户发出的声音日间超过43分贝、夜间超过38分贝且持续1分钟以上即为超标，若每周有3次噪声超过上述基准，则属于违法范畴。中国情况虽与西方发达国家不同，但在法规制定的严格和细化上，还是可以借鉴的。

二是重新修订相关法规，统一法规依据和执法主体。目前《上海市公园管理条例》与《上海市社会生活噪声污染防治办法》中对执法主体的规定还有矛盾的地方，前者规定执法主体为园林管理部门，后者则规定是环保部门和公安部门，这需要在修订法规时加以统一。至于统一到哪个部门为好，需要从实际出发认真加以研究。从我们调查的一些城市经验上看（如北京、兰州、西宁等），治理公园舞广场舞噪声扰民问题的牵头单位或执法责任主体应以城市管理综合执法部门为宜。相对于园林或公安等部门而言，这支队伍既具有法定的行政管理执法权，又具有队伍数量和相对集中行政执法权的优势，可以避免公园、公安等部门职能上或无执法权、或无足够人力等的局限性。应经过法定程序，赋予这支队伍明确的对公园舞广场舞噪声扰民管理的执法权。

在加强执法方面，根据党的十八届四中全会关于深化行政执法体制改革，减少层次、整合队伍、提高效率，合理配置执法力量，推进综合执法的精神，城市管理整合资源，重心下移势所必然。因此，应建立以区县管理为主，以街镇为执法单元的架构，加强城市社会的治理。为此，政府及有关部门应采取积极态度，借鉴闵行区城市综合管理“大联动”机制创新的经验，建立公园舞广场舞噪声治理的联动机制。采取“疏堵”结合联动管理的方式，加强对公园舞广场舞噪声扰民的治理，从发现、劝阻、教育、执法等各环节紧密联动，形成长效管理机制，杜绝“破窗效应”。

3.对问题突出的场所和突出的问题进行重点治理

对当前一些公园舞广场舞噪声扰民问题突出的场所和突出的问题，要进行重点治理，在明确责任主体的前提下，加大执法部门的执法力度。对此，可以借鉴北京、西宁等一些城市的做法，在问题突出的重点公园和广场，设立由城市综合执法部门为责任主体，公园、公安等部门配合的公园广场管理处（科）或办公室，同时采用政府购买服务的方式，成立安保公司，承担日常公园和广场的管理工作。调查中，我们了解到，几乎所有的城市公园舞广场舞噪声扰民问题，均以劝说为主，极少有依法采取罚款或拘留措施的，这也是中国的国情使然，但对极端的情况，还是应依法采取严厉措施予以处置。

4.公园广场噪声治理的技术改进建议

调查中我们感到，公园或广场管理部门，除采取其它措施之外，还可以从技术路径上进行一些改进，以逐步降低公园噪声，缓解社会矛盾。

一是加强基础设施建设防噪降噪。比如：从规划设计出发减少公园噪声污染源；新建改建降噪林带、绿篱，碎片化大广场，设置噪声屏障；公园内设置固定和移动分贝测试仪、监控探头；依法设置不同功能区（如禁舞区、控制区、开放区等）；区县网格化管理部门将公园、广场纳入管理单元网格中等，逐步形成较为完善的硬件设施全方位管理长效机制。

二是进一步加强公园广场的内部管理。比如：加强日常巡逻和劝阻；合理划分公园内的活动空间；合理整合公园舞广场舞队伍；积极倡导错峰锻炼；禁止违规音响设备入园等。如西宁市新宁广场就专门安排有巡逻车，进行日常监管，效果明显。

（三）充分发挥人民团体和社会组织在社会治理中的积极作用

公园舞广场舞噪声扰民的矛盾将是一个长期存在的现象。社会问题要由社会解决，就是“用群众来做群众工作”。政府及有关部门应该积极运用宣传教育和组织协调手段，通过提高人们的自觉意识和基层民主协商的方式，让跳公园舞广场舞者在解决问题的过程中，逐渐提升城市公民道德法律修养和“社会自治”的能力。

一是加强法治宣传教育和组织协调。城市管理的各相关部门，都需加大噪声污染的危害性及其惩治的法治宣传，将噪声污染纳入宣传教育活动中。通过电视、互联网、张贴海报、制作版面、开展讲座、座谈等形式对公园广场游客进行宣传教育，积极传播“正能量”。在这方面，国内外的经验都值得学习借鉴。例如，韩国去年在首尔麻浦区的一小区就开展了一场以“对噪声说不”为主题的教育活动，通过现场模拟各种噪音，让民众对噪声的分贝值和危害有更直观的了解。让人们切身感受到噪声的危害，从而主动去拒绝制造噪声。同时，要充分发挥好各管理部门的组织协调作用，在市或区内倡导组织成立公园舞广场舞协会，充分调动公园舞广场舞队伍群众自治的自觉性。上海闵行区文广局去年就组织文体团队建立了“市民文化广场管理协会”，其中的东方社区文化指导中心还派出指导员，通过他们去社区辅导跳舞的机会传递文明跳舞观念，效果就很好。

二是建立公园舞广场舞自治联席会议制度。由有关管理部门或街道社区出面组织，定期或不定期召开公园或社区公民代表自治联席会议，请有关管理部门、公园舞广场舞负责人或代表参加，协商解决一些噪声扰民的突出问题，在寻求“最大公约数”中形成治理的共识。还可组织成立公园或小区居民噪声调解委员会、“广场舞自律协会”（如长沙等地）等类似组织，充分发挥群众自治机制的作用。

三是以“规约”等形式强化自治自律。根据党的十八届四中全会精神，要发挥好市民公约、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。群众自治组织制定的规约要公示于公园广场的醒目位置，游客入园入广场要遵守规约，同时公园、广场内晨练的队伍要与管理方签订“公园舞广场舞公约”，对噪声污染进行自我约束，规范公园噪声控制，让广大市民游客共同维护优美的公园环境。据了解，目前浏阳、长春、乌鲁木齐等地都陆续创制了“广场舞公约”，取得了明显的实效。

四是注重发挥志愿者队伍作用。公园管理部门要将公园舞广场舞团队的负责人纳入公园志愿者管理体系中，借助志愿者队伍加强公园的管理和引导，落实志愿者管理的具体措施，通过志愿者对噪声污染等不文明现象的劝导和阻止，有效化解公园舞广场舞噪声扰民引发的各种矛盾。

说明：本文系市委党校第三分校2014年立项课题“城市公共场所噪声扰民‘顽症治理对策研究”的部分研究成果。

责任编辑：张 炜