快速城市化中的环保意识及其竞合路径

李志青　管成权

导读：工业化以来，全球逐步面临气候变化的挑战，包括城市化在内的各种人类活动成为温室气体排放的主要来源，为了实现气温上升2度的控制目标，国际社会必须尽快采取行动降低温室气体的排放程度，减少排放数量，为此，自2008年开始执行《京都议定书》以来，包括主要碳排放大国在内的世界各国都在积极尝试和开展“自下而上”的减排机制，即从建立碳排放交易机制，来提高碳排放的利用效率，这一市场化的减排机制也在中国得到应用。

关键词：碳减排；碳交易机制；碳市场；制度建设

一、背景介绍

随着全球对气候变暖和温室气体排放的关注度越来越高，世界各国都在为温室气体减排作出自己的贡献，尤其以美国、中国、印度、欧盟等为首的温室气体排放大国更应该在温室气体减排方面采取有效措施以遏制温室气体排放的过快增长。考虑到不同的国家和地区减排的边际成本不一样，2005年正式生效的《京都议定书》在提倡自主减排的同时，给出了三种灵活的减排机制，分别是：（1）国际碳排放贸易（International Emission Trading， IET）：允许附件一国家及经济组织之间相互转让它们的部分“容许的排放量”排放配额单位；（2）联合履行机制（Joint Implementation JI）：允许附件一国家及经济组织从其他国家的投资项目产生的减排量中获取减排信用，结果实际相当于工业化国家之间转让了同等量的减排单位；（3）清洁发展机制（Clean Development Mechanism， CDM）：允许附件一国家及经济组织的投资者从其在发展中国家实施的、并有利于发展中国家可持续发展的减排项目中获得的“经认证的减排量”。而这三种灵活的机制的本质都是以低成本的碳减排去替代高成本碳减排的方式来最终完成碳减排的目标。这其中就涉及到碳减排的成本及定价问题，同时随之而形成的是碳配额交易问题以及相应的碳泄漏现象。

自《京都议定书》签订以来，为了实现其中所确定的减排目标，全球碳市场从无到有，从小到大逐步发展壮大，根据最新的统计，到2013年为止，在《京都议定书》第一阶段执行完毕之后，全球共有40多个国家和20多个地区开始建立碳排放的定价机制（以碳交易和碳税两种形式为主），总共覆盖了6亿吨的二氧化碳排放量，占到了全球温室气体年度排放总量的12%。[1]这里面既包括了最早的碳交易市场的发源地——欧洲，同时也包括了来自世界两个最大的碳排放国——中国和美国的部分地区。

二、碳交易机制的理论基础

在理论上，有关碳排放的交易机制，主要是从经济学中的社会成本和产权两种理论交替演进而来的。早在1960年，著名经济学家科斯就提出要解决因公共产品的社会成本与私人成本不一致所产生的供需问题，不一定要依靠政府的干预，而是可以基于市场交易的规则来进行设计，实现公共资源的最优化配置。[2]在此思想基础上，包括碳排放在内的污染排放都被视为有着上述特性的同一类公共资源，可以通过界定其相关的权利，被用于进行市场主体间的相互交易。有了这个理论上的突破之后，新古典经济学的诸多方法才相继被应用到碳排放交易机制的设计中，以利于实现社会福利的最大化。

（一）碳减排成本的差异化

应对全球气候变暖的主要措施就是减少全球二氧化碳的排放，即提高化石能源的燃烧效能或用非化石能源替代化石能源。而不同国家和地区的减排成本并不相同，一般来说，发达地区的减排成本普遍大于不发达地区，其原因是发达地区的化石能源燃烧能效普遍高于不发达地区，且非化石能源的比例也普遍高于不发达地区。碳减排成本上的差异化决定了，对于不同的减排主体而言，相同的碳排放市场价格会带来不同的减排激励。也就是说，相对而言，具有较高减排成本的主体，就会倾向于接受较高的碳排放市场价格，相反，具有较低减排成本的主体，则接受较低的碳排放市场价格。也正是基于这样的差别，才形成了碳排放许可权在市场上进行流动并进行交易的可能性。

（二）碳减排成本与减排效率

现在已能够甄别碳减排成本的定价及交易机制，其最大的好处在于可以“发现”效率，也就是能够将不同的减排效率区别出来。所谓减排效率，也可以理解为减排的“效益”，直接地来看，就是单位的减排额所需要支付的成本。由于市场交易机制的引入，原则上而言，作为碳排放许可权的需求方，都会偏好首先购买低价格/低成本的碳排放权，这就意味着，在市场上，有着不同减排成本的“供给方”，相互之间有竞争，出价低的供给方能首先成交。所以在排除非理性的偏离成本定价外，只有具备较高减排效率即减排成本较低的供给方才能够在市场竞争中胜出，这也就意味着，减排效率较高的企业可以在市场上存活，减排效率低的企业则有可能被碳交易市场淘汰。

通过碳交易市场区别减排效率，显然有着非常重要的意义。为了以最低的成本达到相同的减排目标，就需要寻找减排成本最低的项目先行进行减排，譬如更好的技术、更优的制度等等，从中也可以证明市场机制的好处所在。

假如减排的筛选过程由政府来执行，一方面信息的不对称情况较严重，另一方面交易费用较高。在控制碳配额的情况下，提供一个自由市场给市场各主体，任其自由交易，发现价值，不仅信息得到充分反映，而且交易费用较低，能自动达到最优状态。从理论上说，最终的成交价格必大于等于最低的一个减排成本（化石能源燃烧效能最低的企业的边际减排成本或利用可再生能源的边际成本中较小的一个），小于等于最高的一个减排成本（化石能源燃烧效能已达到最高的企业的边际减排成本）。随着减排要求的提高，减排成本逐渐提高，低效率的企业向高效率的企业转变、高效率的企业向利用可再生能源的企业转变，这是实现碳减排的层层推进的必然趋势。

三、碳交易机制的规则设计

（一）碳配额的确定

在每年碳排放基数确定的条件下，碳排放配额的数量会对碳的交易价格产生巨大的影响。例如在需求弹性较小的情况下，大幅缩减供应会使得价格在短期内大幅上涨，而供应远大于需求时，又会使得价格短期内大幅走低。因此，碳配额数量的确定是决定碳交易市场能否正常运行、有效运行的关键因素。决定碳交易配额的主体一般来说是政府，采用的方式也一般是将一个几年的减排计划较为平均地分摊到每一年。如美国碳交易的领军地区加利福尼亚州，它将一个长期目标（到2020年碳排放量降至1990年的水平）划分成每年需要执行的目标。中国目前在7个试点城市推行碳交易的配额确定方法，一方面是以中国承诺的碳排放量到2030年达到峰值为大背景的，在此基础上估计出每年碳排放额的数量，另一方面为了方便监管，选出当地碳排放量占比较大的企业，如钢铁、电力、水泥、石化等行业的企业，作为碳减排的主体，在往年的碳排放量上得出基数，并在基数的基础上乘以一个比例作为碳排放配额。这样做的一个好处是可以细化到每一个企业的减排目标，尽力做到碳排放配额数量确定的针对性和科学性。但是政府对企业及企业行为的信息不对称并不能因此完全消除，短期内规定碳排放配额的成功也并不意味着在较长的时间内还能成功。

（二）碳排放配额的需求

从短期看，企业对碳排放配额的需求是比较刚性的，因为短期内企业不能改善对化石能源的燃烧效能或以可再生能源替代化石能源。因此短期内，受到减排约束的企业就相当于被征收了一个价格为碳交易价格的“碳税”，而从长期来看，会有多少比例的企业进行减排改造或用可再生能源替代则取决于“碳税”的高低，减排或替换成本低于“碳税”的企业会率先减排，从而推高边际减排成本及“碳税”，逐渐逼迫高减排成本的企业进行减排，减少对碳排放配额的需求。因此，对于一个希望依靠碳自由交易市场来达到每年碳排放量都逐年递减的地区，地区内的企业对碳配额的需求也是逐年减少的；对于一个碳排放量依然增长，但要求单位GDP的碳排放量减少的地区，其企业每单位GDP对碳配额的需求也是逐渐减少的。

（三）政策的互补性

Danny Cullenward在其有关碳市场的研究中提到互补性政策。[3]所谓互补性政策，就是除了碳排放配额交易政策以外的一些会对碳排放量产生影响的政策，这些政策是从其他方面促进碳减排的，因此起到了一种补充作用，但在机制上却和碳交易的方式很不相同，这些政策往往是政府的一种“指令性”的要求。这种政策在加利福尼亚州就有非常明显的体现，该州在2011年通过的法案中就规定，“至2020年，公用事业用电量的33%的来源是可再生能源”。[4]中国在近期也制定了很多类似的互补性政策，如2014年9月国务院公布的《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》中提出，“到2020年，应对气候变化工作的主要目标是：……非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右……”，以及“国家提供风能和太阳能度电补贴来加快可再生能源的建设和发展”等等。这一系列互补性政策会对碳交易产生影响，原因在于其干扰了正常情况下的对碳排放配额的需求。地方政府运用行政手段或补贴的方式实现了一些公用事业的可再生能源化，但这可再生能源化的成本并不低。那就有违了碳配额交易的初衷，没有实现碳减排成本的最低化，甚至可能会出现更糟糕的情况，即地方对碳减排配额的需求量下降速度快于地方政府的估计，导致碳排配额的供给大于需求，碳排放配额价格快速下降，使得即使低效的企业也没有动机去改进效能了。这种互补性政策对减排的影响在加利福尼亚是明显的，据估计，大约80%的减排效果来源于互补性政策，而只有20%的减排效果来源于碳交易机制。

（四）碳配额交易价格的区间限制

基于市场的碳配额交易价格是否该加个区间限制呢？来自美国耶鲁大学的经济学家William Nordhaus给出了他的建议，他建议使用一种“总量限制和税收”的混合方法，该方法有一个最低价格，即为“碳税”。[5]无独有偶，Rachel Cleetus在其研究中比较了碳税和碳交易的优点后，提出了一种碳排放定价系统，既不给定一个固定的碳排放价格，也不设置一个固定的碳排放量限制，两者都是可以浮动的，但是要在一定的区间内的，这使得交易更灵活，更不容易受政策规定的配额量的影响。[6]而从这两位作者的观点中，我们也不难看出，他们都支持为碳配额交易设置价格下限，这也是考虑到了政府的信息不对称会导致在一定时期内，碳配额供应会大于需求的问题，碳配额交易价格的过低会挫伤企业减排和可再生能源替代的积极性。

碳配额交易价格下限的限制一方面防止了政府因为信息不对称做出错误决策后带来的不利影响，另一方面也给部分企业增加了减排的动力和信心。

四、碳交易机制的缺陷

碳配额交易机制从理论上讲，能很有效地促进碳减排，但要它能充分发挥它的机制，还需要一个前提条件，那就是尽量扩大它的范围。美国加利福尼亚州的例子就反映了这一缺陷。当时美国加利福尼亚州作为温室气体减排的领先地区，在周边地区都没有参与的情况下率先进行碳配额交易，结果就出现了这么一个现象：原先给加利福尼亚州供电的燃煤电企因为成本增加失去了加利福尼亚州的订单，不过却转而为周边的其他地区供电。加利福尼亚州的碳排放量是减少了，但从全球来说，却没有减少多少，加利福尼亚州做的就是将碳排放“赶出”了当地而已。A地因为减排成本上升，放弃了某物的生产，转而交由不用执行减排的B地进行生产，A地确实实现了碳减排，但在实际上只是将A地的二氧化碳排放转移到了B地，对全球的减排没有任何贡献。这种碳排放并没有真正被消灭、减少，而只是被排除出当地的现象就是碳泄漏现象。碳泄漏现象不只会出现在地区与地区之间，甚至会出现在国家与国家之间，大洲与大洲之间，只要还没有形成一个全球统一的碳配额交易市场，碳泄漏现象就会存在。如周慧、盛济川在他们的研究成果中就根据测算证实了欧盟的钢铁产业对中国存在着碳泄漏现象。[7]

（一）交易价格与减排成本的偏离

碳泄漏现象带来的一个更大的困扰是该现象使得碳配额的界定更加困难。各地区或国家会根据自己的长期目标确定一个每一年的短期目标，并给予配额，而配额数量与当地的需求是否合理的信息却是不对称的。碳泄漏现象加速了对配额需求的减少，若当权者未能快速地发现这种减少，必然会造成配额的供远大于求，配额交易的价格大大下降，远远偏离其一开始的代表减排成本的初衷，不利于国内其他企业的减排行为。一方面是碳交易国的碳减排成功的表面风光，另一方面却是不受约束的国家相比过去排放了更多的二氧化碳。

（二）环境的不公平

碳泄漏现象也造成了环境上的不公平。碳排放的转移在一定程度上也是污染的转移，释放二氧化碳的化石能源往往也带着其他的污染物，如硫。污染物通过碳泄漏的现象，被从受约束地区泄漏到了不受约束的地区，而不受约束的地区往往也是不发达国家或发展中国家，环境处理技术较发达国家也更弱一点，因此环境上的不平等就显示得更明显了。正如有学者提出的，贫穷的社区和人群更容易遭遇到气候变化带来的最早以及最坏的影响。[8]

五、碳交易制度在中国的应用

自2013年6月以来，我国陆续启动了7个碳交易试点城市，分别为深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆，包含了全部4个直辖市、2个省及1个计划单列市。7个试点城市根据不同的规则，总共纳入2000多家各类企业，涵盖数十个不同的行业，每年发放的配额总量约12亿吨。

同时，各试点省市均通过场内交易完成了碳定价。截至2014年10月底，7个试点省市碳交易市场共交易1375万吨，累计成交金额突破5亿元；配额拍卖合计成交量1521万吨，共获得拍卖收入7.6亿元。

2014年，深圳、上海、广东、北京、天津5个碳市场均在6～7月份完成了首次履约，即企业按照实际的排放情况上缴配额。其中，上海191家企业100%完成履约，其余试点地区的履约率也均在96%以上，试点履约率平均达到98%左右，体现了纳入企业对碳交易的了解和认同已经加强。

在此基础上，国家发改委于2014年12月发布《碳排放权交易管理暂行办法》，该办法已经于2015年1月生效实施。《办法》中明确减排主体为国务院碳交易主管部门规定的重点行业中的重点单位，交易主体可以为减排单位或其他符合要求的机构或个人参与者。此外，在目前各减排试点省份的碳交易有序健康发展的基础上，争取至2020年左右建立起全国性的碳排放交易市场。

六、中国碳交易市场发展的挑战

（一）其他政策的影响

首先，排放二氧化碳的化石能源往往也排放着大量的粉尘、二氧化硫和氮氧化物，严重污染了环境。虽然一些政策的本意并不在于碳减排，而在于减少环境污染。但是其对碳交易还是起到了一定的影响，如我国出台风能补贴、太阳能补贴，呼吁新能源建设，加大废气排放成本，都使得企业对化石燃料的需求下降，尤其是煤炭的价格不停下降。对于碳减排企业来说，购买碳排放权固然增加了企业的成本，但另一方面，煤炭价格的下跌也抵消了部分购买碳排放权的成本，使得企业没有原来那么有动力去提高效能。

其次，碳交易价格与真实减排成本的巨大差距使得仅仅依靠碳交易来推动碳减排还存在着巨大的困难。企业单位产出每节约1克碳所花费的技术改进可能达到几亿或几十亿，而相应的获得的碳减排收入可能只有几百上千万。国内风电运营企业每一度电获得的减排收入远远低于政府给予的补贴，这些现象都说明目前碳排放交易的价格与减排的成本相比还是较低的，这也印证了美国加利福尼亚减排成果80%都来自于互补性政策，只有20%是来自于碳交易的减排。

（二）碳泄漏现象的发生

碳排放配额增加了试点省市内企业的成本负担，相比于省市外企业就是利润的损失。因此碳交易价格成为了一个很重要的因素，若碳交易价格过低则起不到减排的效果，企业没有减排的动力，若碳交易价格达到一定高度，则有一部分利润率比较低的企业就会退出市场，甚至是整个低利润率的行业被挤出整个地区，从而使周边地区的相关行业发展加快，碳排放量加大。企业会一步一步从高环境成本的地区逃离去低环境成本的地区。正因为这一情况的发生可能性，政府在制定试点的同时，也一直在强调全国性的碳交易市场，一方面鼓励周边地区缓缓进入减排节奏，另一方面也安抚试点省市内的城市，不要出现大面积的搬迁行为。且不说政策实施的过程还需要很多年，暂且定于2020年，就算真的实现了全国性的碳交易市场，也只是实现了全国范围内的碳泄漏现象消失，中国的减排成功并不意味着全球的减排成功，碳排放还会向其他发展中国家泄漏，如越南、印尼等，因此，碳减排还将是一个长期而艰难的过程。

七、总结及思考

因为有环保的压力，各种其他政策的出台不可避免地影响了碳交易市场的需求，同时又因为碳泄漏的现象存在，地方政府为保持经济增长和就业稳定，势必不会在碳配额供应上过分苛刻，影响了碳交易市场的供应。在交易过程中，由于允许符合规定的机构和个人参与交易，进而衍生出碳金融、碳授信、碳质押、碳债券、碳基金，未来可能还会出现的碳期货、碳期权等，使得原本简单的碳交易市场未来越来越不简单，而起着决定性碳总量控制的环节——碳配额的管理者，也即政府，在这个过程中起着举足轻重的作用，而相反，至关重要的碳配额反而也是最“抽象”的，没有现实的约束，政府在碳排放配额的供给基本是零成本。未来，如何在避免区域间碳泄漏和保护地方经济的情况下，运用碳交易的手段真正达到碳减排的目的，是政府调控减排，推进碳交易制度建设的重中之重。总之，切莫让碳交易机制不仅变得失去其减排的功能，反而助推碳排放的增加。

参考文献：

[1]World Bank Group.State and Trends of Carbon Pricing（R）.Washington D.C.2014.

[2]R. H. Coase.The Problem of Social Cost[J].Journal of Law and Economics，1960，3（10）：1-44.

[3]Danny Cullenward.Leakage in California's Carbon Market[J].The Electricity Journal，2014，27（11）：36-48.

[4]International Emissions Trading Association.Summary of Final Rules for Californias Cap-and-Trade Program[R].2012.

[5]William Nordhaus.A Question Of Balance： Weighing The Options On Global Warming Policies[M].New Haven：Yale University Press，2009.

[6]Rachel Cleetus.Finding common ground in the debate between carbon tax and cap-and-trade policies[J].Bulletin of the Atomic scientisis，2011，67（1）.

[7]周慧，盛济川.EU-ETS是否导致欧盟碳密集型行业发生碳泄漏[J].中国人口资源与环境，2014，24（1）.

[8]Brian D. Galle.Is Cap and Trade Fair to the Poor？ Short-Sighted Households and the Timing of Consumption Taxes[J].George Washington Law Review，2011（79）：33-10.

责任编辑：张 炜