新型城镇化背景下大城市轨道交通发展瓶颈的破解

张毅　李朝阳

导读：在新型城镇化背景下以新市镇和大型居住社区建设为先导、轨道交通为纽带的空间响应成为大城市多中心空间布局与高密度城市建设的主旋律。但是，轨道交通发展在规模布局、功能布局和线路布局方面的瓶颈问题却日益凸显。借鉴新加坡新市镇发展的成功经验，以上海大型居住社区轨道交通发展为案例，探讨如何通过高密度混合开发优化职住平衡、通过多层次公交体系强化轨道地位、通过便捷的无缝换乘锚固轨道优势，有助于新型城镇化转型发展，推进和谐社会构建。

关键词：轨道交通；大型居住社区；土地利用；大城市

在新型城镇化背景下，我国大城市空间结构正在发生深层次的变革，以新市镇、大型居住社区建设为先导、轨道交通为纽带的空间响应成为多中心空间布局与高密度城市建设的主旋律。这一变革的目的是疏解现有城市中心在功能、人口方面的过度集聚，提高城市整体运行效能。[1]

以上海为例，推进以保障性住房为主的大型居住社区建设，是上海市委市政府贯彻落实党中央、国务院实施保障性安居工程的重大决策，也是保障和改善民生、促进经济社会健康发展的重大举措。通过四轮规划，上海确定了近50个大型居住社区基地，选址由沿外环线向远郊逐渐外移，总规划用地达1.6万公顷，总规划人口超过300万。[2]近几年来陆续开通的地铁9号线、11号线有力地促进了大型居住社区的建设与发展。

然而，建设中的多数大型居住社区只是在形态上趋向于紧凑发展，其疏解中心城区的功能与人口的目标并没有完全实现。中心城区交通压力非但没有因为轨道交通的向外疏解而得到根本改善，甚至引发新的城市问题，如轨道交通线路人满为患、“卧城”“睡城”现象不断严重、轨道站点区域开发失衡……如何恰当地借助轨道交通引领新城、大型居住社区健康发展，成为事关新型城镇化转型和社会民生的核心议题。

一、大城市轨道交通发展的瓶颈

轨道交通在承担交通功能的同时，也被赋予了更多的价值增长空间。目前，我国大城市轨道交通发展主要面临三个瓶颈：[3]

（一）规模布局：服务能力明显不足

长期以来，我国大城市一直走“紧凑型”集约化发展道路，普遍执行建成区人均用地每平方公里万人的标准，城市人口密度高是其显著特点。近年来，虽然轨道交通里程增长较快，但轨道交通的发展历史欠账较多，许多城市轨道交通以适应既有城市空间形态为目标，发展仍然滞后。

（二）功能布局：单一强调引导作用

轨道交通是实现城市中心与周边区域快速便捷联系的重要交通工具，能极大地改变以轨道站点为中心的区域交通区位条件。国内外经验表明：沿轨道交通线路的居住人口迁移再集聚是最为容易的。然而，如果没有合理的城市空间布局规划、产业布局调整，人口沿轨道线路“摊大饼”式向外疏散，那么，在轨道站点必将会形成大量的“卧城”，职住分离现象将会越演越烈，从而带来一系列城市问题。

（三）线路布局：过度依赖区域延伸

国内一些城市在发展轨道交通时，往往过多地依靠地铁这一制式，而缺乏统筹考虑不同制式的技术特征。部分地铁线路超出核心区很长一段距离，通过地铁提供的高频次、小间距服务形式，引导城市规模不断向外拓展，纵容了“摊大饼”式规模的扩展。而且，为适应客流需求特性，需要地铁制式技术标准不断突破，造成建设资金和技术的浪费。

二、新加坡的成功经验

新加坡是全球公认的公交都市，通过城市用地与公共交通的紧密结合，将市民的长距离出行锚固在轨道交通之上，短距离出行锚固在步行交通上。[4]截至2013年底，新加坡总人口约540万人，人口密度约7548人/km2，是世界上人口最稠密的国家之一。针对典型的人地矛盾，政府的理性规划和灵活开发有力地促进了土地功能的混合利用和人口密度呈现廊道式的均匀分布，并最终确立了“1356”的城市空间结构，即1个城市中心、3个区域中心、5个次区域中心和6个边缘中心。[1]

（一）新市镇建设与轨道交通发展[1]

自1960年以来，新加坡已建成23个新市镇，且均为高密度开发模式，是新加坡多中心空间体系的重要组成部分。从土地利用结构上看，基本围绕由轨道交通站展开的新市镇中心呈组团式布局，由新市镇、邻里、组团3级结构组成，等级规模相对合理，新市镇发展与“居者有其屋”的政府计划、公交优先政策以及有利于新城开发建设的土地征用法令是分不开的。尽管后期新市镇的选址已远离中心区（距离主城10～15 km），但仍吸引了80%的人口居住，重要原因之一便是快速、便捷、多样化的公交系统建设。

到2012年，新加坡轨道交通总长度已达178 km，其中地铁营运里程149 km，车站99座，轻轨营运里程29 km，车站43座，公共交通客运量达673万人次/日。轨道交通在整个交通体系中发挥了骨干作用，尤其是长距离的出行优势更为明显。

（二）新市镇的规划模式

新加坡新市镇由轨道交通系统联接，轨道交通站点设在新市镇的中心商业区。接驳公交车站与轨道站一体化设计，保证公交抵达新市镇内每一个住宅区，使得居民家庭不再需要配备小汽车。[5]

轨道站所在的商业中心在规划时确保设施规模与辐射人口相对应。每个商业中心设置1～4个大型百货公司，再搭配相当数量的小型商店，服务新市镇20万人口、5万户人家。因为交通便捷，这些商业中心也成了新市镇居民休闲、娱乐、购物、游憩的生活中心。商业中心外围是办公区与无污染的工业区，向新市镇居民提供就业岗位，而不必全部挤到主城区工作，降低了主城区的道路交通压力。

（三）轨道交通在新市镇建设中的作用

新加坡轨道交通与新市镇整体规划同步建设，大幅度降低了成本，并且确保了新镇与轨道交通系统的成功配套。[7]新加坡轨道交通导向的新市镇空间发展效果经过时间的考验基本已呈现，并从不同侧面验证了轨道交通与新城发展的阶段性规律，也体现出两者之间互动发展的循环反馈关系。

1.轨道交通引导下城市空间组织的层次性

新加坡轨道交通主要由地铁和轻轨组成，每一个轨道站点都将购物、居住、公共设施等功能密切相结合。轨道交通组织的层次性表现在：（1）宏观层面为“半放射状加环形”的轨道网络，直接联系城市中心与区域中心；（2）中观层面为轻轨LRT和巴士系统，通过接驳巴士来提高轨道站点的服务范围；（3）微观层面通过优质的步行环境和人性化的交通设施进行组织。[1]

2.轨道交通导向的土地开发强度的层次性

根据总体规划，新加坡在轨道线路和站点周边进行高密度、大体量的开发，轨道交通导向的土地开发强度表现出明显的层次性（表1）。轨道站点周围250 m半径圈和250～500 m环带内，以站点为核心的建设向外依次为商业中心区、商务办公区、居住区、工业发展区。其中，城市中心轨道站点周边以商业和办公用地为主，区域中心轨道站点周边则主要是商业与综合用地，次区域中心轨道站点周围用地因既有开发情况而存在差异。[1]

3.轨道交通与居住就业空间分布的耦合性

新加坡有半数人口居住、工作在轨道线1km范围内，土地利用规划、人口及就业岗位的分布与轨道交通线路、站点是耦合的。通过多年发展，新加坡已经形成以轨道交通为主导的出行模式，通过大运量的公共交通解决了城市交通问题。[5]

三、上海大型居住社区公共交通发展现状

（一）大型居住社区与轨道交通的关系

上海的近50个大型居住社区共涉及到12条轨道交通线路。社区与轨道站点之间的关系可以分为三类：（1）轨道穿越式：轨道线路在大型居住社区范围内设站，该类型大型居住社区约占总数量的20%；（2）轨道相邻（相切）式：轨道线路在基地围合道路上或在距离社区边界在600米以内设站，该类型大型居住社区约占总数量的50%；（3）轨道远离式：大型居住社区外围边界距离最近的轨道站点超过600米，该类型大型居住社区约占总数量的30%。[8]

（二）大型居住社区居民的出行特征

大型居住社区居民的日常出行以上班、上学等通勤交通为主，占总出行次数的70%左右，主要出行特征包括：

1.出行方向性较强

居民出行方向仍以上海市区为主，比例超过50%。总体表现为交通出行的方向不平衡，尤其是临近中心城外围的大型居住社区，工作日早晚高峰的交通流向呈现明显的潮汐现象。

2.单次出行距离长

居民单次出行距离、时耗较长。近郊区大型居住社区的居民平均单次通勤出行时耗大于1小时，而对于分布在远郊区的大型居住社区的居民出行时间预计将会更长。根据调查，在通勤出行时间的满意度方面，近半数的受访者对出行时间表示不满意，认为交通出行时间分布不平衡，通勤出行质量亟待提高。

3.公交出行比例高

公共交通方式在大型居住社区居民出行中占主导地位。周边有轨道交通服务且距离较近或换乘方便的社区，轨道出行比例近50%。从出行方式组合看，“轨道+公交”的出行方式占比接近20%，显示出接驳公交在大型居住社区最后一公里出行中的重要作用。[8]

4.公交出行意愿高

调查显示，大型居住社区的家庭小汽车拥有率低，公交出行意愿较高。如果能够提供优质的轨道交通和常规公交服务，将有利于大型居住社区发展低碳绿色交通，实现可持续的交通。

（三）大型居住社区交通发展趋势研判

1.出行向心性继续维持

大型居住社区普遍存在的职住不平衡现象短时间内无法改变，交通联系方向和强度将继续维持。向心交通、高峰集聚等问题仍是大型居住社区主要的交通矛盾。

2.出行目的地逐步转移

大型居住社区周边土地开发的不断完善将使居民出行需求发生转移。受就业岗位、公共设施配套等因素影响，近期大型居住社区居民出行目的地仍以中心城为主，远期居民出行目的地以及出行方式结构将会有所变化。

3.公交地位进一步锚固

公共交通尤其是以轨道交通为主的快速公共交通，必然是大型居住社区居民日常出行的基本保障。大型居住社区入住群体以中低收入为主，而城市交通拥挤加剧、公交优先理念深入等一系列外在因素，也将进一步促使公共交通成为出行的首选和主力。[2]

4.公交服务水平需提升

随着生活水平的提高，居民对公共交通的服务水平要求不断提高，将由原来追求“经济性”逐步向“便捷性”、“快速化”和“舒适型”转变。[2]

四、上海大型居住社区轨道交通发展对策

只有通过土地集约混合利用和高效公共交通系统，才能确保高品质大型居住社区的建设，实现城市空间的可持续发展。因此，在未来大型居住社区规划、建设过程中，应当建立以轨道交通为主导的土地开发模式，并通过其他公交方式的合理补充以最大限度地发挥轨道交通的作用。这也正是破解大城市轨道交通发展瓶颈的关键手段之一。

（一）高密度混合开发优化职住平衡

大型居住社区用地范围大，大多位于市郊新城和新市镇的新开发区域，因此在土地利用方面应强调围绕轨道交通站点的高密度混合开发，从源头上降低交通需求，尤其是减少长距离的出行需求。具体来说，有三点：（1）在保证居住用地指标前提下，构建功能齐全的公共设施格局，确保城市功能的完整性；（2）优化大型居住社区内部功能布局，最大化配置就业岗位，提高职住平衡水平，增强对居民就业的吸引力，避免“卧城”、“睡城”现象；（3）加快大型居住社区临近的新城或新市镇发展，促进“产城一体”，降低居民对中心城方向的通勤依赖程度，减少高强度潮汐交通。[9]

新加坡在1963年确定依托轨道交通发展“项链式”的空间布局结构，即以中心城区为核心，在区域范围内设置多个新市镇，围绕轨道站点设置不同等级的城市中心，并通过公共中心的建设引导土地混合开发，使购物、休闲、工作、居住等活动大多集中在新城区域内，保证大部分居民可以在30～45分钟时间内到达中央商务区或城市级产业园区上班，从而有效地减少了交通出行，确立了新城区域中心地位。[1]

与新加坡类似，我国人多地少，但部分大城市新城或大型居住社区仍在大量建设中密度多层住宅（容积率1.2左右），[6]这一建设模式不利于以轨道交通为导向的土地开发和配套设施的高效利用。建议在今后的新城或大型居住社区建设的规划中，建立以小高层为主，兼顾部分多层、部分高层的高密度居住区开发模式。

（二）多层次公交体系强化轨道地位

构建“轨道交通为主导、中运量交通为衔接、‘最后一公里为补充”的多层次公共交通系统，满足大型居住社区居民的出行需求。[2]轨道交通实现大型居住社区与中心城区、重要区域的快速交通联接，中运量公交承担大型居住社区与郊区新城之间的公交载运功能，“最后一公里”线路实现大型居住社区主要客流点与轨道站点或中运量公交站点的接驳。

在新加坡的多层次公交体系中，地铁提供骨干线服务，联接市中心与新市镇中心；轻轨则是地铁的拓展，连接地铁站点与主要的商业区和居住区，轻轨站点与附近主要居住区之间的最大步行距离不超过400 m；巴士系统构成轨道交通的补充，用于填补私人交通与公共交通之间的空白；出租车则主要服务于时间紧急或高消费人员的出行。新加坡的轨道交通在这种“搭接式”公交生长过程中，通过对远端的换乘枢纽和线路节点效应的叠加以及与一系列交通线路的连接传递，牵引和带动了新市镇发展，不断形成新的城市次中心。[1]

上海的大型居住社区一般居住人口规模会达到10万人左右，尤其依赖准点快捷、大运量的轨道交通服务。因此，大型居住社区首先应围绕轨道站点建设中心街区、核心公共空间，应根据轨道站点覆盖范围由近到远、从高到低进行开发。对于部分轨道交通不能直接服务的大型居住社区，应加快研究中运量公交系统（BRT、有轨电车等）的实施可能性，尽快实现中运量公交系统的直接服务，快速连接邻近轨道站点。暂时没有条件的也应开设与最近轨道站点衔接的公交线路，并考虑利用进出干道开设高峰期公交专用道，发送大站快车或直达快车进入邻近交通枢纽。对于大型居住社区内的接驳公交线路，在规划、运营和管理时应遵循以人为本的原则，公交站点应尽可能靠近居住区，并可参照新加坡设置连接站点和居民区的风雨连廊。[10]

（三）便捷的无缝换乘锚固轨道优势

在现阶段，轨道交通还无法顾及每一个大型居住社区。因此，在构建“轨道交通为主导、中运量交通为衔接、‘最后一公里为补充”的多层次公共交通体系过程中，应强调轨道交通与公交、自行车、步行的换乘，适当弱化轨道交通与出租车、小汽车的换乘。[11]通过运营管理一体化、票制票价一体化、设施建设一体化等措施鼓励多种公交方式间的换乘，锚固轨道交通优势。同时，重视无障碍设施的建设及公众的有效参与，提升公交服务品质。

与新加坡新市镇相比，我国大型居住社区的土地利用与公共交通组织的契合程度有待进一步提升，无缝换乘理念一直无法由“战略”落实为“战术”。目前，许多服务于大型居住社区的轨道站点孤立设置，与常规公交换乘极其不便，致使站点周边摩托车、黑车泛滥。即使轨道站点周边有公交站，步行300～500 m已是服务良好的公交接驳，换乘优势有待加强在新加坡、香港等公交都市，公交与轨道交通换乘步行距离通常不大于50 m。为了加强轨道交通与公交的紧密衔接，对于重要的轨道交通枢纽应考虑设置大型公交起讫站。起讫站内的公交线路应尽可能扩大轨道交通枢纽的辐射范围，且应设置人车完全分流的岛状锯齿式站台。[11]

自行车是绿色交通工具，但轨道交通站点周边缺乏自行车换乘（bike and ride， B&R）场地。应加强B&R设施建设，充分发挥自行车为轨道交通短驳服务的功能。在城市轨道交通车站建设中，应合理设置B&R停车场；停车场出入口应结合车站出入口周围的用地和建筑物情况进行设置。规模较大的车站可考虑利用地下空间设置停车场，如有必要可安排专人管理，低廉收费。在部分市郊轨道站点，还可以适当设置小汽车换乘（park and ride， P&R）停车场，按次优惠收费，鼓励小汽车换乘轨道交通进入市区，缓解市区交通压力。出租车是辅助公交方式，不能作为客流疏散的主导方式。在公交不发达、公交服务水平不高的前提下，可设置少量出租车上下客位。[11]

五、结语

新型城镇化背景下以新市镇、大型居住社区建设为先导，轨道交通为纽带的空间响应已成为大城市多中心空间布局与高密度城市建设的主旋律。面对我国轨道交通在规模布局、功能布局和线路布局方面的发展瓶颈问题，毫无疑问，应当通过高密度混合开发优化职住平衡，通过多层次公交体系强化轨道地位，通过便捷的无缝换乘锚固轨道优势，以此助力新型城镇化转型发展，推进和谐社会构建。

说明：本文系国家社科基金重大项目12&Z D203、国家社科基金一般项目14BSH032阶段研究成果。

参考文献：

[1]李道勇，运迎霞，董艳霞.轨道交通导向的大都市区空间整合与新城发展——新加坡相关建设经验与启示[J].城市发展研究，2013（6）.

[2]叶磊.上海大型居住社区公共交通配套问题与对策研究[J].交通与运输，2014（4）.

[3]毛科俊.新型城镇化下城市轨道交通布局研究[J].综合运输，2015（1）.

[4]李朝阳.特大城市轨交综合体系的高效集约及管理优化[J].上海城市管理，2014（1）.

[5]王蕾，袁中金.新加坡新市镇规划设计的探究与启示[J].现代城市研究，2009（2）.

[6]罗海明，张媛明.借鉴与思考：新加坡新市镇规划、建设、管理研究[A].转型与重构——2011中国城市规划年会论文集[C]，2011.

[7]纪立虎.新加坡新市镇规划的经验及启示[J].上海城市规划，2014（2）.

[8]朱鲤.上海市大型居住社区公共交通配套运营情况研究[J].交通与运输，2014（2）.

[9]李朝阳，张晓.“产城一体”视野下的多元交通困局破解[J].上海城市管理，2012（5）.

[10]陈必壮.完善大型居住社区交通配套设施[J].上海人大月刊，2013（8）.

[11]张临辉，李朝阳，李俊果.香港轨道交通枢纽简析及启示[J].城市轨道交通研究，2011（1）.

责任编辑：张 炜