发展促进型价值取向的农民工社会政策探讨

（中共福建省委党校、福建行政学院，福建福州，350007）

城市化进程是一个人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现在量和质两个方面，其中量的方面，即是指农村人口转化为城市人口；质的方面即是城市的不断完善。

由国家统计局2012年发布的全国农民工监测调查报告中可以看出，我国当年的农民工总数超过2.6亿。2010年第六次全国人口普查数据显示我国居住在城镇的人口为66557万人，占总人口的49.68%。根据国际上城市化进程中人口转移的规律，当城市人口达到50%时，人口转移速度变缓，城市发展进入新的阶段。所谓新阶段是城市化质的提升阶段，也即城市的不断完善。有学者认为，城市化是以城市精英的知识标准和权威模式，以漠视或牺牲个体性的“私人”生活世界场域为代价的一种重构过程。[1]在中国城市化进程中，其结果就是城市现代化对农民工群体的抗拒和农民工群体的自愿性隔离。歧视、排斥、隔离、封闭性等成为农民工群体城市生活的关键词，同时也形成了城市社会空间的断裂。农民工发展的困境也是中国城市化的困境。随着中国城市化进程的进一步加快，社会正从温饱型社会向全面小康型社会转型，农民工的价值诉求也发生了根本性改变，从需求层次理论的第一需求生理需求向追求政治地位、寻求群体认同、谋求社会福利等更高需求层次转变。[3]农民工社会政策的战略也应从以往的流动控制模式、生存保护模式向发展促进模式转型。

一、构建平等的社会政策语境

城市化基本上是由城市精英主导并以一种权威模式通过制度机构的强制性来建构，并通过制度化形式的实践场域来呈现。当农民工由乡村进入城市，就意味着进入一个与传统乡土文明完全不同的社会空间形态，即由传统社区进入城市社区，一种空间的文明形态构型与另一种空间的文明形态构型之间的接触，或同化、融合，或并存，或嵌入，或边缘化，这是一种空间的秩序和运作逻辑。在中国其结果就是，城市居民和城市管理者利用异类的眼光和判断标准来表现自身的优越性，垄断性地控制和分配城市资源，以一种根深蒂固的偏见和歧视始终把农民工视为沉默的“他者”。

有学者指出，中国社会转型是从传统文明型社会主义社会向现代文明型社会主义社会的转变。其中重要的特征就包括从功能缺乏分化的同质性社会组织结构，转向功能高度分化的异质性社会组织结构；从等级身份的封闭性社会利益结构，转向平等契约的开放性社会利益结构；从二元、隔离的城乡结构，转向一元、融通的城乡结构。[4]新型的社会结构应当是平等的、包容的、开放的、异质的、融通的，而平等是社会的基础。城市化或现代化不仅仅是以生产力发展水平为标志的工业化，而且是一个以市场经济为基础的，更包含了民主政治、开放文化、契约关系和个体独立等多种社会文明基本要素相互结合的整体变迁。因此，当前城市社会精英所谓的现代化意识形态不应该成为城市化的权威和标准，而仅仅是中国城市化进程中与“现代”相对应的“传统”的一部分，它是与“农村传统”平等的“城市传统”。基于此，构建平等的城市化进程中的社会政策语境就显得十分重要。

农民工进城前在农村已经完成了基本社会化过程，他们的思想观念、思维方式、认知方法等已经形成。纯朴、善良、憨厚、吃苦耐劳等通常是形容他们农村生活的形象，而进入城市却成了“土”、“没文化”、“粗野”、“脏乱”、“自私”。农民工的污名化构成了城市现代化所表征的空间规训和话语系统，导致了城市对农民工的隔离与农民工的自主封闭，形成农民工群体在城市寄寓的空间，以一种有效的文化抵抗方式，体现着乡土传统文化的顽强和延续。尽管乡土文明中存在的源于血缘、地缘关系的建构性元素以及建立在“熟人社会”、传统邻里社区的关系运作的元素，在一定程度上阻碍了生产力发展和城市化进程，但乡土传统的文化边界和乡土认同中所蕴涵的“善良”、“吃苦耐劳”等“本真”，却仍是现代文明型社会主义社会所需要。因此，在中国城市化进程中，以“城市传统”作为权威和标准是偏颇的，应平等对待“农村传统”和“城市传统”，构建平等的社会政策语境，以实现传统向现代转变的制度化实践。

二、推进农民工进城落户安居

（一）户籍制度改革的反思

近200年内全世界都处在城市化、工业化的进程中，不同国家在这个过程中都会出现各种问题，但农民工问题是中国特有的现象。解决农民工问题是中国城市化必须要经历的改革发展方向。

农民工问题的症结所在就是二元的城乡结构，而这种城乡分割是由于户籍制度以及其衍生制度的安排所造成。农民工户籍问题不仅明显有失公平正义，同时也制约了农村的发展，阻碍城市化、工业化的进程，影响社会和谐稳定。户籍制度改革势在必行，但是如何改革在学术界以及社会管理者之间存在着分歧。这种分歧大致可以分为三类，一是降低城市落户门槛；二是逐步以身份证取代户口簿；三是取消户口迁移的限制，形成居民户口簿和公民身份证共同发挥作用的管理制度。[5]

国务院已做出了积极稳妥推进农民工进城落户的部署，要求各地根据实际情况落实政策。如“农民工在大城市落户需要符合特定的条件；在中小城市稳定就业三年以上的，并符合其他条件，可以申请落户；在县城所在地半年以上稳定就业的就可以申请落户；”。其目标就是要使这些转移人口能够进的来，容得下，能就业，能创业，真正实现农民工的市民化。然而制度改革的结果并不令人十分满意。一方面大城市户籍改革门槛过高，要求在城镇购买住房、购买社保、投资以及相应行业的学历、文凭、技术证书等条件，难以淡化户籍制度的管制功能。另一方面是小城镇的伪城镇化。有研究指出，现行户籍制度造成中国的“伪城镇化”，或“不完全城市”、“半城市化”。[6]伪城镇化具体表现为农民工户籍保留原籍，长期在城市工作和生活，虽然实现了职业和地域转移，但没有实现身份认同，不是真正意义的城镇市民。总的来说，户籍制度改革后的农民工户口向城市落户步履缓慢，制度改革的效果不太明显。

农民工的迁移是在制度框架内的理性行为选择，户籍制度改革为农民工设立的高标准门槛，农民工不一定愿意为落户城市而付出达到这个高标准的代价。二元劳动力市场、有地方推出的“蓝印户口”、城市生活的高成本等等都弱化农民工的城市认同，降低农民工市民化的意愿，导致了农民工“自愿性封闭”的加剧。城乡户籍分治背后隐藏的的权利复杂，已不是简单的取消与保留的问题。

有统计显示，目前与户籍挂钩的个人权利有 20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。[7]在当前户籍制度已经失去了计划经济背景下作为特定的社会控制手段的功能，而正是与户籍相关的权利和利益交织的附加政策仍然使得户籍制度改革难以推进。因此，户籍制度改革的首要任务就是要把户籍与身份认同、资源分配等附加权利剥离。应该对就业、教育、住房、社会保障等与户籍改革相关的现行法律法规政策进行一次全面清理，保证城乡统筹才能把户籍制度改革还原于简单的去留问题。

（二）提高农民工经济收入

农民工的经济收入是农民工在城市落户安居的首要基础。没有较为合理的经济收入，农民工就失去了在城市立足的根本，同时也会失去留在城市的动力。农民工经济收入的状况以及其影响因素是诸多学者研究的主题。有调查把农民工收入与城镇职工收入做了比较， 2011年，城镇在岗职工月平均工资为3538元，而同期农民工的月平均工资仅为2049元，仅为前者的58%。如果考虑到农民工工作时间、劳动强度、危险性等因素，其工资水平与城镇职工的工资水平差距还更大，有专家据此认为，农民工收入仅为城镇职工的30%。[8]有学者还从农民工收入量的问题转到质的问题进行了探讨，他们认为，农民工收入不仅存在量的低层次性，还存在着不稳定性、结构不合理性、高成本性和知识含量低等质的低层次性。[9]

影响农民工收入的因素大体可以归纳为以下几个方面：一是市场因素。劳动力作为一种特殊的商品，当社会供给大于需求时，价格就会下降。虽然劳动力市场存在着供大于求与结构性短缺并存现象，但没有一技之长，仅依靠体力劳动获得收入农民工仍处于供大于求的状态，大大影响了农民工收入水平。二是城乡二元结构体制因素。城乡二元结构体制造成了农民工与城镇职工在报酬、就业机会、社会保障的获得、补贴政策的享受方面存在严重不平等。三是政府收入分配调控不力因素。市场解决不了的公平问题，需要政府通过金融税收、最低工资标准等政策进行“调高、扩中、提低”的调控，然而调控仍然没能起到实质性指导作用。四是农民工权益保护因素。农民工劳动合同签订率低、工资被任意拖欠、克扣等问题是影响农民工收入的重要因素。五是农民工组织缺乏因素。农民工在城市是绝对的弱势群体，代表农民工利益并为之发声的组织严重缺乏，造成了农民工在与用人单位进行谈判时没有话语权。

针对以上几个方面的影响因素，我们认为从社会政策角度出发，应由市场解决的交给市场，应由制度解决的应进行制度改革。农民工供大于求的状况会随着市场的成熟而得到改变，目前农民工工资水平有所上升就得到了证明。如果能够成功把与户籍相联系的所有附加权利剥离消除，城市二元结构体制因素的影响也会随之消失。收入分配调控并不是仅针对于农民工收入的，而是对整个社会各阶层收入分配的调控，因此这是中国社会转型期的一个长期的政策战略。应该来说现行的农民工权益保护的政策能够在很大程度上保护农民工收入，而关键在于制度执行力度问题，要对侵犯农民工合法权益的用人单位或个人进行严惩，把制度真正落实到位。同时要鼓励和培育农民工自组织的发展，使得农民工能在与用人单位利益博弈中处于平等的地位。

（三）统筹城乡医疗保障体系

福利经济学将健康公平与医疗卫生服务视为一个焦点。健康公平要求卫生事业回归公益，而全民医保则是医疗体制改革的突破口。[10]应打破城乡和所有制的界限，建立一个覆盖全民的卫生医疗体制。

一些学者对农民工健康状况及医疗、医疗保险进行了实证研究。有学者指出，农民工在城市务工期间大都在提前透支健康，表面状况还好，但实际上健康前景堪忧，传染疾病的比例明显高于非流动人口。同时，农民工发病率较高，但就诊率确较低，表明了农民工的健康问题存在很大的风险。[11]而各地没有为农民工专门开设的险种，主要做法是把农民工纳入城市医疗保险体系，或是通过转接纳入当地新农合，或者开设农民工大病医疗的临时险种。因此，可以看出医疗保障制度也是由户籍制度衍生出来的城乡二元化制度。

由于各地经济发展水平、社会状况、人口结构不同，出现了参保方式、账户管理、缴费比例等的不同，使得各地农民工医疗保险政策之间的差异，同时各地采用不同的医疗保险模式而归属于不同的医疗保险系统。[12]在地方保护主义的驱使下，城乡之间、地区之间无法实现有效的对接，农民工医疗保险关系流转困难。在农民工自身本来就对健康卫生不够重视的情况下，严重挫伤了农民工参保的积极性。解决农民工医疗卫生问题的可行办法就是破除城乡差异，统筹城乡医疗保障体系。诚然，这需要政府付出较高的转制成本，但却能使农民工公平享受医疗卫生服务，促进社会公平正义。

（四）提供均等的教育服务

教育是基本公共服务中公益性领域的社会事业，具有促进个体发展的功能，是保障个人发展权所需要的最基本社会条件的公共服务。农民工群体的存在，中国城乡二元结构已超越了地域的意义，出现了具有独立结构和文化的“漂移的社会”，[13]在这个社会里农民工“基本享受不到城市政府提供的公共服务”。[14]教育服务也是如此。很多地方政府并没有把农民工的培训当作一项基本权利，同时在解决农民工子女教育问题上的进展缓慢。

农民工子女教育问题的核心就是平等的受教育权。有学者认为，农民工子女的教育现状表明了我国教育公平的偏差，即：教育机会分配起点不公平、过程不公平，以及规则不公平，这种不公平会带来弱势地位代际间传递的后果。[15]从促进农民工发展的角度来看，解决农民工及其子女的教育问题，是促进农民工个体发展和代际发展的重要途径。

提供基本公共服务是政府义务和责任，政府应该通过社会政策为农民工提供均等的教育服务。显然，消除户籍制度，打破城乡教育二元结构，才能从根源上实现群体间教育权利和计划的平等。[16]国家关于农民工及其子女教育也已出台一系列的社会政策，但是政策的效果仍然难以达到预期。其主要原因还是地方保护主义在阻碍城乡统筹的进程。比如一些地方以各种理由拒绝农民工子女入学，建立专门的农民工子弟学校也同样是不公平的。

提供均等的教育服务应包含以下几个内容，一是共享人力资源。即享有均等的教师资源。二是共享教学资源。即享有均等的教学计划、备课活动、教案教材、教具课件等。三是共享设施设备资源。即享有均等的教室、体育场所、图书馆、实验室等硬件设施以及仪器、藏书、数据库等。因此，要实现均等的教育服务，就必须要求各教育部门、教育机构严格遵守社会政策制度，不能以任何借口拒绝的接受农民工子女。

（五）关注农民工心理健康

帕克的社会同化理论认为，移民通常都会经历定居、适应与同化三个阶段的生活演变过程，并在这三个阶段的过程中表现不同的心理特征及出现各种心理问题。[17]有调查显示，农民工心理健康水平低于全国正常人平均水平，农民工的心理健康状况不佳，[18]焦虑、人际敏感、强迫性、抑郁都是农民工存在的较多心理问题。王春光认为，农民工的社会认同一定程度上会影响其自我认同，造成了这一群体的自我封闭、城市归属感降低等问题。[19]农民工心理健康问题值得关注。

从社会学的视角，帮助农民工心理融入是解决农民工心理问题的根本途径。农民工心理融入是个大课题，一些学者在研究中提到应破除二元身份分类法，确定合理的身份认同感等建议。除此之外可操作性办法应该包括两个主要方面，一是在生活教育等基础领域，扩展农民工与城市居民的相互沟通和参与的平台，如定期开展邻里帮扶、文化体育等主题活动，将有助于农民工对城市规则及文化系统的了解。二是针对农民工开展心理健康服务工作，消除农民工心理问题。政府应扩大社会服务范畴，把以往局限于物质帮助的服务扩展到精神、心理服务领域。加大政府购买服务力度，依托专业的心理服务机构、社工机构，以多元文化、优势视角等理论指导农民工心理健康服务。

三、正确引导农民工返乡创业

随着社会经济飞速发展，农民工的生活水平有了显著提高，农民工群体正从亦工亦农的双重身份向全职非农单一身份转变，由城乡流动向城乡融合转变，由谋求生存向谋求发展转变。江立华从农民工发展的角度，提出了“农民工转型”[20]的概念。有学者认为，农民工城市化不仅仅指农民工对城市的适应，返乡农民工创业也是农民工城市化的基本内容。[21]因此，农民工转型可以从两个向度发展，一是农民工市民化，二是返乡农民工创业成为新型职业农民。农民工与家乡的天然联系的内在动力和城市二元体制的排斥的外界推力，形成了农民工返乡创业的重要原因和条件。但是由于缺乏科学的、符合实际的本土化创业理论的指导和可以借鉴仿效的经验，返乡农民工创业还处于摸索阶段，存在着更多的不可预见性风险因素。创业政策作为一种社会制度具有天然的行为导向功能，创业政策的设置和实施为返乡农民工创业提供行为模式，引导返乡农民工创业者在创业过程中遵循创业规范，促进返乡农民工在实践中借助政策支持、发挥自身创业优势，实现成功创业。因此，政策因素是影响返乡农民工创业的根本性结构因素。

（一）金融支持农民工返乡创业

解决农民工返乡创业资金短缺问题是地方政府的首要任务。当前农村金融体系不健全，农民工对金融政策的了解不足，金融机构与企业的沟通合作还比较少，加之信贷品种不多、利率偏高、手续繁琐、财产担保严格等问题，[22]导致了农民工返乡创业资金来源渠道不畅，创业初始资金以自我储蓄积累投入为主，难以满足农民工返乡的创业需求。应从社会政策的视角，拓宽农民工返乡创业融资渠道。

一是要充分利用当前农村金融机构体系，为农民工返乡创业提供多方位的融资服务。农村信用社、农村邮政储蓄银行以及商业银行在农村的分支机构，应通过宣传金融政策，增强农民工金融知识水平，加强与农民工返乡创业的沟通，主动为农民工返乡创业做好金融顾问；通过绿色通道，简化程序，适当扩大基层金融机构的贷款审批权；通过创新金融产品，从农民工实际出发及时开发“农民工返乡创业贷款”新产品，切实解决农民工返乡创业资金短缺问题。

二是政府应把农民工返乡创业的资金列入专项财政预算，鼓励建立民间社会化金融组织，发展民间借贷资本，[23]以便集中社会闲置的资金，多渠道筹集创业资金。同时要加强对民间社会化金融组织的规范与管理。

三是减低农民工返乡创业风险。建立由地方政府提供信贷担保的担保基金，解决农民工返乡创业过程中的信贷融资问题。同时，通过建立以国家补偿机制为基础的农民工返乡创业风险投资基金，为农民工返乡创业提供风险投资咨询和决策服务，使农民工返乡创业的风险得到有效的控制。从而构建一个以农民工自有资金为基础，以返乡创业基金为主体，小额担保贷款和民间融资为辅助渠道、以返乡创业风险基金及投资保险体系来保驾护航的金融支持体系。

（二）技术支持农民工返乡创业

农民工返乡创业成功的关键还在于自身素质的提高。目前，大多数农民工返乡创业仍属于生存推动型创业。农民工返乡成为新型职业农民普遍存在市场竞争力缺乏、技术力量薄弱等问题，建立、健全对新型职业农民的技术服务渠道非常重要。

首先需要政府整合技术资源，具体包括劳动、农业和教育等行政部门，以涉农高校为依托，以创业专家为主导和创业成功人士共同形成个性化创业教育、指导体系。针对当地经济主导产业，邀请相关的专家学者、企业成功人士，特别是职业农民典型定期搞专题讲座或专题报告，宣传国家支持与扶助农民工返乡创业的优惠政策，帮助他们了解市场发展动态和消费需求，传授先进的生产技术和现代经营管理理念，解决他们生产经营过程中碰到的实质性问题，为他们提供政策和法律咨询服务，真正为这些经济实体的发展与做大做强出计献策。

二是政府鼓励企业、社团、个人兴办各类创业项目培训机构。秉承“一地一品”的理念，以政府购买服务的方式，根据不同地域特点举办如特色种植养殖户的培训，特色小吃培训、民间传统技艺培训、非物质文化遗产传承培训等活动。对参加培训的农民工给予政府培训补贴等。

三是创新农民工返乡创业“导师制度”。通过与创业指导老师对接的方式，能够对农民工在创业过程出现的问题进行现场指导并解决，实现创业风险控制。另外，通过农民工返乡创业“导师制度”，能够为农民工提供诸如财务等管理咨询、创业方案设计、创业风险评估、创业技术改造升级以及员工管理和培训等提供“一条龙”服务，在很大程度上提升农民工返乡创业的成功率。

（三）营造农民工返乡创业环境

良好的创业环境对农民工返乡成为新型职业农民至关重要，地方政府要创设良好的创业条件和服务环境，增强对农民工返乡创业的引吸力，保证农民工返乡创业的成功率。

首先，地方政府自身要从“农民工返乡创业都是要创办规模企业”这个认识误区的泥潭中解脱出来，要认识到大多数新型职业农民创业主要还是小微企业、个体企业，是技术含量不高的劳动密集型产业。政府需要从实际出发，消除对农民工小微企业的招商歧视与偏见，制定相应的社会政策。

二是地方政府尤其是县政府层面应明确在农民工返乡创业事务中支持服务的牵头部门、主办部门和协办部门，厘清责任，使农民工返乡创业有地可询。

三是场地问题。创办企业的场地是创业的关键之一，而政府当前的用地制度也是相当严格，同时也涉及到诸多的较为复杂的利益结构。如果没有灵活多样的农民工返乡创业场地使用制度，农民工在社会资本相对缺乏的情况下，创业较难以顺利启动。

四是基础设施问题。农民工多的地区，一般都存在交通不发达，水、电、通信等基础设施建设跟不上企业发展需要的问题。恶劣的基础条件，直接拉高交通运输成本、拉长产品交易周期，增加了企业投资附加成本，降低了企业的利润空间和市场竞争力。因此，通过社会政策建构农民工返乡创业的基础设施环境也非常重要。积极创建返乡农民工创业园等举措是解决基础环境最有效的办法。

五是搭建农民工返乡创业信息平台。不会和不能善用信息是农民工返乡创业存在的普遍问题。地方政府不仅应组织搭建公益性的信息发布平台如在当地电视台开辟创业频道、建立为新型职业农民提供服务资讯的专门网站等，还要长期组织对新型职业农民进行信息获取及使用能力的培养，并为农民工返乡创业提供全方位咨询服务，使新型职业农民熟知国家支持农民工返乡创业在劳动保障、财政、工商、税收、场地等各项优惠政策，了解与创业有关的市场环境和经营策略，了解最新的市场信息、技术信息、人才信息等。

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