重新审视刑罚目的论以应对恐怖犯罪挑战

赵 星

(中国海洋大学法政学院，山东青岛266100)

刑罚的目的是国家据以确定刑事政策、制定刑事法律，特别是设计刑罚制度的基本出发点，它从根本上制约着刑罚的性质、内容、体系和方向，左右着刑罚的裁量、执行及其功效。因此，刑罚目的问题历来为各国统治阶级及其学者所重视。鉴于恐怖主义犯罪对于国家利益和民众根本福祉的巨大危害性，传统的刑法目的已经很难在防控此类犯罪过程中发挥作用，站在反恐刑法的立场上，应当对刑罚的目的做出相应的调整与转变。

一、刑罚目的理论的重新审视

刑罚目的是国家适用刑罚同犯罪作斗争的正当性基础，在犯罪论体系中具有无可替代的重要位置和作用，但是，对于刑罚的目的之所指，中外刑法学者却长期争论，众说纷纭，莫衷一是。①参见高铭暄、马克昌、赵秉志:《刑法学》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第239～240页。

西方历史上，关于刑罚目的的理论主要有报应主义、预防主义和折衷主义:(1)报应主义，又称绝对主义，即根据因果报应理论的恶有恶报、善有善报的观点，对于犯罪者，施以报复手段。报应主义有道义报应与法律报应两种学说。道义报应主义由德国康德所创立，认为人受道德规律的支配，不得侵害他人的权利。犯罪人侵害了他人的权利，违背了道德，因而应当受到惩罚;法律报应主义主要是黑格尔倡导的，他将否定之否定规律运用到刑法领域，分析了刑罚的理由和根据。他提出了著名的刑罚报复论，认为犯罪的扬弃是报复，报复是对侵害的侵害。这一学说从法律的角度说明刑罚的适用，但只从已然之罪加以说明，否定刑罚另有目的的存在;(2)预防主义，又称相对主义，有一般预防主义、特殊预防主义和双面预防主义三种说法。一般预防主义认为刑罚的目的在于预防社会上的一般人犯罪的发生。国家制刑、判刑和行刑是为了让人们知道受刑之苦，大于犯罪所获得的快乐和满足，最终使人们畏惧刑罚，不敢触犯刑律。特殊预防主义的代表人物龙勃罗梭认为犯罪并非罪犯自由选择的结果，而是一种天生的劣等人种即“天生犯罪人”在一定条件具备时候必然发生的现象，刑罚应以天生犯罪人为适用对象。菲利进一步认为，犯罪是人的各种生理、心理、道德等因素同社会环境和其他物理因素相互作用的必然结果，而非行为人的自由意志所能左右。为防卫社会，菲利倡导刑罚个别化制度、不定期刑制度和矫正制度。李斯特以其教育刑思想将特殊预防目的论又提到一个新的高度，认为对犯罪人适用刑罚的目的就是为了预防其再次犯罪;双面预防论认为刑罚的目的是一般预防和特殊预防。贝卡利亚认为，刑罚的目的既不是要摧残折磨一个感知者，也不是要消除业已犯下的罪行。边沁认为，刑罚只是一种最后不得已而采用的手段，是一种必要的恶。而法律制裁在整个社会制裁体系中，只是其中一种，而不是全部。对于犯罪来说，制裁也不是唯一的，补救的方法是多元的;(3)折衷主义，又称综合主义，即以刑罚的本质为对犯罪的报应，同时要求应当实现刑罚诸种目的的学说。折衷主义刑罚目的论，主张用报应主义来限制纯粹功利主义，在功利主义的前提下容纳报应主义。在刑罚轻重的取向上强调报应观点，在刑罚的社会效益上则强调功利目的。具体来说，对犯罪人适用刑罚的时候，既要给犯罪人以公正的报应，又要顾及一般预防和特殊预防的目的。①参见陈晓明、陈立:《外国刑法专论》，厦门大学出版社2004年版，第501－502页。

我国刑法学界关于刑罚目的的观点，主要有惩罚说、改造说、预防说、双重目的说、三目的说、预防和消灭犯罪说、根本目的和直接目的说等不同的学说。②参见陈兴良:《刑法适用总论》，中国人民大学出版社2006年版，第46－47页。通说认为，刑罚的目的包括特殊预防和一般预防两个方面，即“刑罚的目的是指人民法院代表国家对犯罪分子适用刑罚所要达到的目标或效果，它就是预防犯罪。刑罚目的所预防的犯罪包括已然之罪和未然之罪，由于预防的对象有所不同，故将刑罚的目的划分为特殊预防和一般预防两个方面，在学术上称为‘双面预防。’”③参见高铭暄、马克昌、赵秉志:《刑法学》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第241页。我国著名刑法学家陈兴良教授也认为，“刑罚的目的应是预防与报应的统一”，其中，刑罚的目的主要在于预防犯罪，具体表现为特殊预防与一般预防。④参见陈兴良:《刑法适用总论》，中国人民大学出版社2006年版，第50页。这里涉及到一般预防与特殊预防的基本含义问题。所谓一般预防，是指国家通过刑法的适用等措施，威慑、儆戒潜在的犯罪者，防止他们走上犯罪道路，从而力争实现阻止犯罪发生的效果;所谓特殊预防，则是指通过对犯罪分子适用刑罚，惩罚改造犯罪分子，预防他们重新犯罪。

对于一般预防与特殊预防的具体关系，有观点认为，我国刑罚的特殊预防目的和一般预防目的是紧密结合、相辅相成的，绝不能片面强调某一方面而忽视另一方面，否则，就会影响特殊预防和一般预防目的的实现。⑤参见高铭暄、马克昌、赵秉志:《刑法学》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第245页。也有观点指出，特殊预防与一般预防之间具有对立性，又有同一性，这两者是相互依赖而存在的，因而具有对立统一的这样一种辩证关系。这种辩证关系表明，特殊预防与一般预防在刑事法律活动的各个阶段具有不同的主次关系。⑥参见陈兴良:《刑法适用总论》，中国人民大学出版社2006年版，第62页。．在当前，“双重预防目的说”是现阶段我国刑罚学界的通说。对于一般预防和特殊预防的发展趋势，有学者认为，从社会发展的历史和进化的趋势来看，两个预防的关系是朝着加强特殊预防作用的方向发展的。例如，有学者指出，随着社会主义制度的发展和完善，社会的物质文明与精神文明程度的提高，公民遵纪守法自觉性的加强，社会上因恐惧而不敢违法犯罪的人数必然逐步减少。由此来看，我国适用刑罚活动中一般预防的任务必然会逐渐减轻，特殊预防的任务将会越来越提高到首位。⑦参见周振想:《刑罚适用论》，法律出版社1990年版，第146页。有学者甚至断言，将来的刑罚必然是以个别预防为中心的刑罚。⑧参见邱兴隆、许章润:《刑罚学》，群众出版社1998年版，第110－111页。一言以蔽之，“特殊预防强化，一般预防弱化，应该是一般发展趋势”。⑨陈兴良:《刑法适用总论》，中国人民大学出版社2006版，第62页。

笔者不赞同上述观点，认为从目前的客观现实来看，随着一些新型犯罪日益进入人们的视野，恰恰应当强化刑罚的一般预防效果。例如，环境犯罪作为一种出现在我国刑法规范中仅有十数年的犯罪类型，就以其自身的特点向我国刑罚目的的通说发起了强有力的挑战。环境犯罪与传统型犯罪相比存在着巨大的差异，集中体现在此类犯罪的犯罪行为具有缉捕隐蔽性、犯罪结果具有持续性、因果关系很难确定等特点。环境犯罪不仅冲击着单纯的公私财产、公民的人身权利及相关的环境管理法规，其严重的犯罪后果往往会关系到一个社区、一个地区的人群的生存保障。因而，国家在对环境犯罪科处刑罚时理应更加重视的是刑罚的一般预防作用，而不是特殊预防作用;环境刑法的立法宗旨更应重视的是对规范的维护，而不仅仅是对法益的滞后补偿。

相对于恐怖主义犯罪、环境犯罪这些特殊的犯罪类型，特殊预防理论存在着巨大的、难以消弭的理论缺陷:其一，特殊预防对于如何处理不需要重新社会化的犯罪主体，没有提出相应的有效办法。例如，对于以自杀的方式实现恐怖袭击的犯罪分子，犯罪的完成伴随着的是犯罪行为实施者生命的终结，在这种情况下，对犯罪人无需考虑特殊预防;其二，特殊预防的考察基点具有滞后性。特殊预防开始进行规制、矫正犯罪人时，犯罪行为已经实施，至少是犯罪行为已经开始，即使犯罪行为没有既遂，在这种情况下，只要是被刑法作否定性评价的对象，必然是已对刑法所保护的法益产生了现实的、紧迫的危害，尤其是恐怖主义犯罪，鉴于其极端严重的法益侵害性，可以用“亡羊补牢，为时已晚”来形容其滞后性;其三，特殊预防的理论虽然以防止再次犯罪为直接目的，但是，迄今并没有可以被实践充分验证的体现特殊预防精神的方案。特殊预防的目标设定虽然在理论上被认为是正确的，但是由于缺乏可操作性且没有能经受科学验证的方法方案，在实践中如何贯彻特殊预防的要求还是值得研究的问题。一般预防理论较之特殊预防而言，最明显的理论优点是它以阻遏潜在的、可能的犯罪为目标。在一般预防支持者的视野中，特殊预防集中体现着传统刑法所存在的问题，“传统刑法是落伍的，因为刑法的反应太迟钝了，损害已经成为既成事实了。实际上，人们的追溯总是要等到损害结果发生以后才开始，刑罚与已经发生的损害相比犹如抛石打天”。①［法］米依海尔·戴尔玛斯·马蒂:《刑事政策的主要体系》，卢建平译，法律出版社2000年版，第253页。在应对恐怖主义犯罪、环境犯罪这类犯罪的场合，奢谈通过特殊预防的方法来保护法益极可能是没有意义的。刑罚的运用适度提前，不等到法益遭受到巨大的、往往不可弥补的侵害事实发生以后就启动刑法手段，是明智之选。

二、对恐怖犯罪分子进行一般预防具有可行性

我国的恐怖主义犯罪是打着民族主义旗号，由恐怖组织实施的，通过暴力或暴力威胁以及其他非暴力手段制造社会恐怖，侵害他人生命、自由、财产和国家安全的犯罪行为。②参见喻义东:《我国恐怖主义犯罪的地域性特点及其治理》，载《求索》2013年11期。通常认为，恐怖主义犯罪分子在实施恐怖主义犯罪的时候，往往是出于某种政治信念，因此，在谈及恐怖主义犯罪分子的时候，经常会将其视为是精神上存在问题至少是非理性的行为主体。然而情况并非如此，实施恐怖主义犯罪的行为人同样是理性的主体。这种观点并不是凭空产生的，它来自于国际社会研究恐怖主义犯罪主体特征的专业人士对于恐怖主义相关资料的翔实分析。这些供分析的资料范围很广，涉及到恐怖主义分子思想和精神世界的许多方面，有恐怖分子的自传或生平资料，包括对恐怖分子的采访和讯问，也包括对他们有针对性的心理测试等，结果均表明，无法确定恐怖分子的精神和心理有什么病态之处。③参见王伟光:《恐怖主义·国家安全与反恐战略》，时事出版社2011年版，第72页。不仅如此，恐怖主义分子其行为非同一般，能够准确、坚定、完全地实施恐怖犯罪在逻辑上还具有甚至强于一般人的心理素质和精神定力。有事实显示，许多恐怖分子是经过层层选拔并经严格训练的合格者，没有正常的心理和精神素质，是很难通过相关考核和选拔的。为了淘汰那些心智方面存在问题的人，恐怖训练组织在招收志愿者加以训练的前提条件之一便是精神正常，无自杀倾向。④参见 Assaf Moghadam，Palestinian Suicide Terrorism in the Second Intifada，Studies in Conflict Terrorism，2003，P．62－92．

运用一般预防原则设计有针对性的刑罚，其理论前提是恐怖主义分子是理性行为人。而对于理性人而言，以“善即快乐、恶即痛苦，因此所企求的最佳状态就是快乐超过痛苦达到最大限度”⑤罗素:《西方的智慧》，马家驹、贺霖译，世界知识出版社1992年版，第129页。为基本价值取向的功利主义构成了其行为的基本方向。在功利主义哲学看来，趋乐避苦是理性人选择行为的内在逻辑，这是支配正常的理性人选择自己行为的铁律，是人的本性使然。在这种理论预防和理论结构之下，如果给犯罪人带来的刑罚之苦大于因为犯罪而得到的快乐，那么犯罪人违背法律，追求犯罪的动机就会被有效地抵制;如果犯罪带来的快乐大于甚至远远大于犯罪可能遭受的刑罚之苦的话，就很难抵制犯罪的冲动，犯罪行为会自然地发生，这种观点体现的是一般预防的理念;与此同时，功利主义也强调基于苦乐的算计对特殊预防的作用和功效，在他们看来，“惩罚的首要目的是防止发生类似的犯罪。过去发生的毕竟只有一个行为，而未来则无可限量。已经实施的犯罪仅涉及某一个人，类似的犯罪将可能影响整个社会。在许多案件中，虽然不可能矫正已经实施的罪恶，但有可能消除其再犯的意图。尽管犯罪能获得很大的快乐，但是，惩罚所造成的痛苦超过实施犯罪获得的快乐。”①［英］边沁:《立法理论——刑法典原理》，孙立等译，中国人民公安大学出版社1993年版，第26页。

恐怖分子之所以选择接受恐怖主义的相关训练，成为恐怖犯罪者，也是基于功利主义的基本原理所分析的那样有自己的苦乐衡量和算计的。也就是说，对于他们而言，他们的恐怖袭击行为尤其是那些自杀性的恐怖袭击行为虽然也会给自己带来成为恐怖主义犯罪行为人等这样的消极后果和否定性评价，但是，相比其行为所可能带来的“好处”，则明显是微不足道的，因此，如果要想有效地抵制恐怖犯罪行为，必须极大地增大恐怖犯罪行为面临的“苦”的成本和代价。在目前看来，恐怖犯罪分子通过实施恐怖犯罪行为主要可以获得以下好处:其一，他可以通过自己的行为获得民族、宗教英雄或者烈士的崇高政治地位，成为可以永远陪在他们所信仰的“主”的身边，享受“主”所赐予的美好的天堂生活;其二，他的家庭可以得到某些组织、个人或者机构的供养，他们可以不再为生活所奔波劳碌，他们的姐妹可以获得体面而又丰厚的嫁妆。有这样的好处，当然对于恐怖犯罪分子有无可抗拒的吸引。与恐怖主义犯罪这种潜在的巨大收益相比较，恐怖主义犯罪可能给恐怖分子带来的成本代价，主要体现在由于本人的蹲监坐牢，乃至被杀头，致使自己的自由、生命利益被剥夺，伴之以政治评价的贬损，可能还会有些财产的损失。要知道，恐怖主义犯罪分子作为穷凶极恶的对法益有极端危害的行为主体，在行动之前早已经完全抛弃了自己的自由、财产乃至生命，对这些利益的剥夺，对于他们没有什么意义。尤其是当恐怖犯罪人的死可以为他的关系人带来极大的物质利益时，这种负作用和效果对于恐怖主义犯罪行为人来说更是影响甚微。

由以上分析可以看出，现在的法律对于遏制恐怖主义犯罪缺乏单独的设计，学界也完全忽略了应当针对此类犯罪所展开的专门的研究和探索，无论是理论界还是实务界，都仍然简单地借用对付其他一般犯罪的方法和路径来应对具有完全不同的犯罪特征和法益危害性的恐怖主义犯罪，不敢或者不愿有所突破。这种固守成规的作法，对于有效地打击和防控恐怖主义犯罪是极其不利的，恐怖主义犯罪极端的法益危害性倒逼着我们应当主动对刑事法律的一些基本程序、基本规则乃至基本理念作出一些有针对性的调整。例如，在“911”恐怖袭击案件发生之后，原来的乘坐飞机可以随到随走的情况已经难以再找到，所有的乘客都要牺牲自己的一些利益和权利，来接受机场近似严酷的安检，这包括所有的乘机者都要脱去鞋子，这在以前肯定会被酷爱自由的美国人认为是严重侵犯其隐私权的要求，现在会被毫无阻力地在各个机场贯彻，甚至出现了只是在体育比赛的现场“面无表情不像是在享受观看比赛的乐趣以及衣着不得体”，就被“反复讯问，还检查指纹和DNA，足足等5个小时”而最终发现是一场误会但却被理解的事件发生。②参见孙昂:《国际反恐前沿——恐怖主义挑战国际法》，黑龙江教育出版社2013年版，第123页。在我们看来，在妥当、必要和成比例的原则之下，通过体现一般预防原则的措施来大大增加恐怖犯罪行为人决意实施犯罪过程的心理负担，加大恐怖主义分子谋划恐怖犯罪行为时的代价和成本，是社会发展形势所必然的要求，相信广大的社会公众是完全可以理解的。

三、实现恐怖主义犯罪一般预防的路径

笔者认为，在具体设计恐怖主义犯罪一般预防的措施的时候，应当坚持两个基本原则:一是有针对性原则，即针对前述恐怖主义犯罪的主要收益，设计直接抵消其相关收益的措施和方案。例如，鉴于恐怖主义犯罪人一般认为自己可以通过恐怖行为获得某种政治声誉和名望，可以成为“主”的宠儿过天堂的幸福生活，建议由恐怖犯罪分子家乡地或者犯罪地的民族与宗教首领公开做出谴责和完全否定的评价，并且广泛通过各种传媒和渠道来加以宣传，让广大的民众将其视为万人唾弃的犯罪分子而不是什么所谓的民族、宗教英雄，从而使他们的努力完全得不到肯定评价，无法实现其政治目的。这里有一个问题值得研究，即恐怖主义分子是敌视社会和现有秩序的，他们会把现存秩序下的相关评价当回事吗?也就是说，如果他们对于现存秩序下相关的民族、宗教、政治性评价根本不在意的话，这种设计就没有多少现实意义。对于这个问题，首先，恐怖犯罪分子其实是很在乎自己家乡的宗族首领、宗教领袖怎么评价他们的行动的，前不久发生的“杀害大毛拉案”即可证明。大毛拉之所以被害，就是因为他爱国爱教，在新疆极端恐怖主义分子多次实施犯罪之后，大毛拉都公开站出来给予严厉的谴责。由于大毛拉在喀什、新疆乃至全国的穆斯林中间享有很高威望，人们非常信任他的判断，从而使极端恐怖犯罪分子的屡次活动都很难实现其搞乱社会秩序、激化民族矛盾、引发宗教冲突等罪恶目的，才最终导致了大毛拉的被害;其次，即使恐怖犯罪分子本人抛弃了一切，他们的家庭、亲属毕竟还生活在特定地区，给予恐怖犯罪分子应有的完全否定的评价，势必会对其家庭、亲属产生难以忽略的道义、政治影响，对他们的生活产生很大的影响。恐怖分子也是人，他们在策划实施恐怖犯罪时，即使不在乎社会对他们本人的评价，也不可能不考虑这种评价对其家人可能带来的影响，因此，这种全面的否定评价对于有效地提高恐怖犯罪的衡量成本是具有不可代替的重要意义和价值的。针对恐怖犯罪行为人的家人可能会因为恐怖行为得到某些敌对势力的强力物质帮助的事实，可以采取恐怖犯罪特定家庭成员的财产和经济活动申报制度，设专人严密监控其家庭成员帐户的资金出入情况及财产变化情况，如果有不能合理说明财产进项以及不按要求和规定申报财产和经济活动，应当将相应财产冻结、没收等。在设计相关措施时，功利主义的一些观点或许会给我们一些有益的启示，即“只要惩罚所排除的恶大于惩罚本身的痛苦，惩罚就是善的。只有当惩罚是没有根据的，或无效的，或成本过高，或不必要的时候，惩罚才是真正恶的”。①［英］边沁:《立法理论——刑法典原理》，孙立等译，中国人民公安大学出版社1993年版，第67页。二是利益平衡原则。即在防控恐怖主义犯罪危害的场合，利益平衡原则就要使个人权益的维护和公共利益的维护基本平衡，不能明显倾向于一方。按照我国《刑事诉讼法》的基本原则，刑事诉讼过程以当事人实际到案为基本前提，也就是说，嫌疑人、被告人没有归案的案件是不能进入除侦缉之外的正式程序的。在这种规定之下，如果恐怖分子实施的是自杀型的恐怖袭击，那么由于其已经死亡，按相关规定对其是无法追究的，这就面临一个巨大的困境。按照我国《刑事诉讼法》无罪推定的基本原则，由于恐怖分子没有经过法庭审理，是只能作无罪推定的，这时的恐怖分子连犯罪人都不是，那么我们根本无法称其为“恐怖犯罪分子”而给予其相关否定性评价，相应的任何措施都无法发挥作用，案件只能终结。之所以我国到目前都没有正式确认刑事缺席判决，主要是考虑到在刑事缺席审判的场合，被告人没有机会为自己可能承担的最严重的法律责任——刑事责任加以辩护，可能会使被告人的个人权益受到极大的损害。由此可见，否认缺席审判的原因是为了维护公民的个人权益，而这种对于公民个人权益的维护在绝大多数场合可能都是可以理解的，但是，在法益危害性非常巨大的恐怖主义犯罪的场合，再去片面地强调这种单向度的权益保护，恐怕会使天平完全倒向一方，失去应有的某种平衡，是万不足取的，如果连国家利益和安全都得不到好的保护和维护，个人权益早晚也会落空。

恐怖主义犯罪区别于其他犯罪的本质特征在于其实施了使社会公众产生广泛恐慌心理、制造社会一般恐怖气氛的、本身就可以成立犯罪的暴力威胁等手段方式，同时行为具有对现存政治秩序造成根本危害或颠覆作用的政治目的。因此，我们应当给予恐怖主义犯罪以足够的重视，专门规定恐怖主义的罪名，并应当对其配置甚至在总体上重于危害国家安全和危害公共安全的刑罚。

在当前，反恐怖主义犯罪的立法在客观上存在着思想不统一、规定散乱等弊端，我国最高立法者对哪些罪名属于恐怖主义犯罪的范围就从来没有给出过直接明确的阐释。笔者认为，从2001年12月24日时任全国人大常委会法制工作委员会副主任的胡康生向第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议所作的《关于〈中华人民共和国刑法修正案(三)(草案)〉的说明》的背景性解释中，②在该解释中，胡康生副主任指出，“针对最近出现的恐怖活动的一些新情况，如何适用刑法需要进一步明确，刑法的有关条款也需进一步完善。为了严厉打击恐怖活动犯罪，更好地维护国家安全和社会秩序，保障人民生命、财产安全，法制工作委员会在与有关部门和专家多次研究的基础上，拟订了《中华人民共和国刑法修正案(三)(草案)》。”可以确认我国的恐怖主义犯罪至少危害到“公共安全”、“社会主义市场经济秩序”和“社会管理秩序”等三大法益。但是，我国的恐怖主义犯罪的客体到底是什么?如果只是依据具体构成的罪名的不同，有时候是公共安全，有时候是社会主义市场经济秩序，有时候又变成了社会管理秩序，那么当犯罪人实施了符合这些具体罪名规定的犯罪行为的时候，我们究竟是将他的行为定为是一种危害公共安全、破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序的犯罪，还是将他归入恐怖主义犯罪?毕竟恐怖主义犯罪是危害极端严重的一种或者一类犯罪，它在过去和将来很长一段时期内至少已经成为或者将构成对国家政权和国际社会的最严重挑战之一，对这种(类)犯罪施加最严厉的应对措施已经成为国际社会和国内公众的基本共识，因此很有必要在其他犯罪中区分出恐怖主义犯罪。前已述及，由于恐怖主义犯罪具有其自身特殊的构造，这种特殊构造决定着恐怖主义犯罪特殊的性质和危害性，这种特殊的性质和危害性是传统犯罪类型所不具备的。也就是说，恐怖主义犯罪是具有独特的犯罪客体的一种独立的犯罪，应当专门对其加以规定，这既是正视此种(类)犯罪特殊性的必然之举，也是更好地应对此种犯罪日益增长的危害性的客观需要，具有高度的可行性和现实必要性。在具体设计此种犯罪时，笔者的建议是，鉴于恐怖主义犯罪的特殊性质和当前形势，应当将恐怖主义犯罪的客体确定为复杂客体，即国家政治利益和公共安全，相应地，可以在《刑法》中单列一章对恐怖主义犯罪专门加以规定，确立一个称作“恐怖主义犯罪”的独立、基础性罪名。考虑到恐怖主义犯罪的特殊危害性及同此种犯罪作斗争的现实需要，最好是采取设立特别刑法的方式对恐怖主义犯罪做专门的规定。无论是在现有刑法体系中设立专章，还是设立恐怖主义犯罪的特别刑法，都应当明确恐怖主义犯罪的基本含义、成立要素、特殊的刑事责任等，并建议在特别刑法中对此种犯罪特别规定特殊的只适用于此种犯罪的刑事诉讼程序，这既是许多国家已经取得了宝贵经验的成功做法，更是充分注意到此类犯罪侦办过程中特殊的困难性、艰巨性、时效性和政治性的客观情况的一种有针对性的安排，是适应国际社会权力与权利博弈新观念，是最大程度维护国际社会和全体国民最高和最根本利益的制度性设计。

在正式确立了“恐怖主义犯罪”这一罪名之后，考虑到恐怖主义犯罪特殊的法益危害性，可以考虑将该罪名的未完成形态和共犯形态均独立入罪，规定相应的法定刑，以回避在诸如从犯的场合，应当从轻、减轻处罚或者免除处罚的待遇或在诸如未遂犯的场合，可以从轻或者减轻的待遇，以显示国家对涉及恐怖主义犯罪的场合从严打击的政策取向，从而有效地应对恐怖主义这一社会毒瘤。为了有利于瓦解和分化恐怖主义犯罪，对于恐怖分子可以在总体从严的范围内给予一些相对宽赦的待遇，这些待遇完全可以依托于行为人有自首、立功等法定情节来加以实现。此外，鉴于当前有一些别有用心的人故意传播极端民族主义、极端宗教主义或者暴力主义信息，对于恐怖主义犯罪具有很强的推波助澜的效力，但根据刑法的基本理论，又难以用共犯理论来加以入罪应对的客观情况，对只有传播此类信息的行为建议增设“传播极端信息罪”，对虽然没有指向具体的恐怖犯罪，但是一般性地鼓动、煽动恐怖活动罪的行为增设“煽动恐怖活动罪”。