论当下的“非转农”:城市化还是逆城市化?

■易文彬

20世纪90年代初中国还出现过“买卖城市户口”的“农转非”城市化热的现象，而短短10年之后的21世纪之初，为什么就会出现所谓的“非转农”的“逆城市化”现象。人们对此疑惑不解，学界的研究也没定论。存在三种基本观点:一种观点认为，中国的“非转农”是城市化进程中的“逆城市化现象”[1];第二种观点认为，“当前的非转农仍是城市化而非逆城市化”[2]。第三种观点认为，逆城市化是城市化发展的高级阶段[3]，它的实质是远郊化[4]，能为我国农村经济发展带来机遇，提供出路[5]。前两种观点强调城市化与逆城市化之间的区别，非转农，要么是城市化现象，要么是逆城市化现象，二者只能居其一;而第三种观点强调城市化与逆城市化的内在联系，无论“非转农”是城市化还是逆城市化，都无关大体。

之所以出现如此分歧，原因主要是，以西方发达国家城市化进程的阶段论作参照分析判断当前中国城市化发展程度，没有在同一个平台展开讨论，有的学者着眼于宏观层面，有的学者着眼于微观的地方或区域性层面，各说各话，所以得出的结论大相径庭。我们将在厘清若干概念的基础上，以调查观察的事实为依据对问题展开进一步的分析。我们的结论是，由于中国城市化发展主要由政府主导，所以中国城市化发展呈现多元性和区域性特点。“非转农”，既不能简单判定是城市化，也不能简单判定为逆城市化，而要具体问题具体分析。总体上看，“非转农”现象主要还是中国城乡发展转型过程中由城市化发展所诱发的短期逐利行为。作为一种社会现象，我们必须透过其产生的原因来阐释其存在合理性。

一、判断的标准:他者的眼光

要厘清当前我国有些地方出现的“非转农”现象是城市化还是逆城市化，就必须首先厘清当地城市化发展处于一个怎样的阶段。而我们借以判断城市化发展水平或阶段的理据是西方发达国家城市化发展的阶段论。

西方发达国家的城市化进程一般分为四个非常明显的阶段:城市化、郊区化、逆城市化、再城市化。广义的城市化包括以上四个阶段，是指人口、用地和经济文化模式由农村型转向城市型的过程或趋势。狭义的城市化(urbanization)是指城市化进程的第一个阶段，农业转移人口进城实现非农化就业并在城市定居下来。为了区别开来，本文的城市化是指狭义的城市化。现代城市是工业革命的产物。在城乡二元结构存续前提下，受城市工商业发展和就业需求的牵引，农村剩余劳动力流向城市社区就业和安居。这是城市化发展的第一个阶段，由城市集聚效应所带来的农村人口和资源单向流动，城市中心获得快速发展繁荣。郊区化(suburbanization)是城市化发展的第二个阶段，它指城市中心的人口、工业、商业集聚之后逐渐由内向外膨胀和扩展的过程，从而导致郊区城市化。这是城市自身发展壮大导致空间扩张的自然过程，也是发展经济学家所说的扩散或涓流效应。显然，这两个阶段都是城市向心力发挥作用的过程。城市化发展的第三个阶段是逆城市化。逆城市化(counter-urbanization)，亦称“反城市化”[6](P454)。这是由美国经济地理学界权威学者贝里发现并定义研究的一种现象。逆城市化是指大城市的人口和经济活动部分地由城市中心向城市外围迁移和扩散，使郊区无限蔓延，并导致中心城市和城市中心区的衰退。逆城市化是过度城市化的结果，由于城市化过度发展而导致交通拥堵、犯罪和地价昂贵等所谓的“城市病”。20世纪70年代美国出现“逆城市化”现象，它的一个重要前提是交通通信条件的改善使得人们生活在郊区，甚至农村也十分方便[7](P928-929)。逆城市化是城市离心力的表现，人口、经济资源由过去流向中心城市转为流向非中心的小城镇和非城市区域的农村，市区出现“空心化”现象。最后是再城市化(Re-urbanization)阶段，再城市化是针对逆城市化的一个应对过程，因逆城市化而导致城市中心区衰败，城市中心积极调整产业结构，发展高新技术产业和第三产业，开发市中心衰弱区，以吸引年轻的专业人员回城工作和居住，出现再城市化现象。显然，发达国家城市化发展存在依次递进的四个明显阶段，反映了西方城市化的进程与演进规律，这对后发国家城市化发展具有一定的启示与借鉴意义。

二、中国城市化发展之特殊性

工业化是城市化的产业基础。新中国成立后中国工业化经历两个历史阶段，一是改革开放前由中央政府主导的国家工业化阶段，二是改革开放后由地方政府主导的工业化阶段[8](P429)。与此相对应，中国城市化发展也经历了两个阶段:第一个历史阶段，城市化缓慢发展阶段。为了发展以资本密集型重工业为主导的工业化，中国政府只有采取“抑制城市化”的政策，通过特殊的户籍制度实现城乡二元隔离政策，遏制农村人口“农转非”，完成了部分城市化的任务。第二阶段，中国城镇化加速发展阶段。1978年十一届三中全会召开之后中国进入改革开放新时期，农村实现家庭联产承包责任制解放了农村生产力，释放出巨量剩余劳动力流向城镇，从“离土不离乡”过渡到“离土又离乡”，农村剩余劳动力加速流出农村，城市化呈现加速发展态势。

1992年前后开始出现的“民工潮”是中国农村转移人口迁移流动的独特景观和真实写照。但由于中国户籍制度改革滞后，农民工虽然工作居住在城市，但并不享有城市市民的社会保障和福利。他们的户籍在农村，根在农村，他们的青壮年时期贡献给城市，而要在农村完成其再生产。所以，中国城市人口虽然急剧增加，却只是“准城市化”或“半城市化”，并没有实现完全意义的城市化。中国城市化率的统计也一直存在两个口径，一个按户籍人口统计，一个按居住人口统计。以2013年为例，按居住人口统计，中国的城市化率达到了53%，而按户籍人口计算却只有36%左右。统计口径不一样一直是影响我们准确判断中国城市化率的一个主要因素。

2003年中国开始农村税费改革试点，2005年逐步取消农业税。之后，地方政府，尤其是农业地区的地方政府的税收突然锐减。地方政府为了解决财政亏空问题，找到了一条以地生财的道路，即通过圈地运动，低价从农民手上征用大量土地，再以高价拍卖给房地产开发商，从中获取巨额差价填补财政缺口。由此推动了一波持续10余年的房地产开发热，房价攀升，土地升值，政府和开发商获利。但结果是造就了不少“空城”“鬼城”，是一种“伪城市化”，只见高楼大厦，不见人居住。土地城市化大大快于人口城市化。这是我国城市化的又一个特征。这不仅导致土地资源的浪费，威胁粮食安全，而且催生了四千万左右的失地农民，威胁社会稳定，致使我国城乡差距扩大和经济社会发展失衡。2008年受世界金融危机的影响，经济有所下滑，部分农民工返乡创业。但据调查，农民工返乡主要是回到原住地城镇发展服务业，而很少回到农村发展种养业。

所以，从总体上看，当前中国城市化实际上并不滞后。以西方发达国家的城市化进程为参照，中国总体上还处于城市化进程的第一阶段，即狭义城市化阶段，但由于各地政府的积极推动，已经向第二阶段的郊区化过渡，表现为中心城市或城市中心区的外围各种新城新区和开发区蓬勃发展。同时，为了避免庞大的农村人口涌入大中城市而导致西方式的“城市病”，1998年中国政府提出“小城镇，大战略”，鼓励发展小城镇，走中国特色的新型城市化道路。党的十八大和十二届人大会议又再次强调发展中国特色的城镇化，实现城乡一体化发展。在西方，城市化进程中的逆城市化阶段才出现小城镇建设。因此有人也把中国的小城镇建设当作逆城市化现象，提出逆城市化的重心应围绕小城市做文章，以小城市为中心，大力实施城镇化战略，统筹城乡协调发展[9]。应该承认，我国的小城镇建设，是吸取西方发达国家城市化发展教训而又立足于中国农业人口大国的国情提出的一条独特的城市化道路。它是以逆城市化的形式实现中国城市化的历史任务。因此，从小城镇建设的生成原因和动机而言，我们认为，小城镇建设还是属于狭义城市化和郊区化阶段，而不是原有意义上的逆城市化阶段。

中国城市化发展的特殊性在于，它不是随着工业化和经济发展而自发演进，而是由政府主导，在以户籍制度为核心的城乡二元体制和以政绩考核为基础的压力型行政体制的双重约束下，地方政府成为城市化的最根本的动力机制，城市化进程和实现形式复杂而多元。由于政府强力介入打破了西方城市化自发演进的四个阶段在中国的规律性呈现，前三个阶段的特质同时在当前中国城市化过程中叠加出现。比如，东部沿海发达地区出现了“大城市病”现象，人口开始流向郊区的小城镇，而广大中西部地区则城市化不足。这就出现了一个悖论，一方面由于宏观政策改革滞后导致中国城市化水平总体上落后于经济发展水平，处于狭义城市化阶段;另一方面，由于土地财政和政绩考核制度的推动，各地的城市化在地方政府的积极推动下已经走向了郊区化和逆城市化的超前阶段。二者交合在一起，就乱象百出。这或许是“非转农”是城市化还是逆城市化，大家争论不休的深层原因。

文贯中说，“城市扩张的边界，是由经济规律决定的。……凡是违背市场规律的东西是不能久远的。有的城市长的大，有的城市长不大，有一种内在规律，我们对这个规律的认识还很肤浅。要让市场来决定城市的发展，这好似一个基本原理。”[10](P222)也就是说，城市化发展有其自身的客观规律，没有产业支撑和经济基础的城镇化不能长久。我们所要做的是遵循客观规律前提下发挥主观能动性，通过各种优惠政策和改善基础设施引导二三产业在城镇集聚。客观讲，各地方政府在城镇化过程中发挥了积极作用，但存在遵循客观规律不足而发挥主观能动性有余的问题。比如，有的城市扩张对周边农村征用大量的良田，大张旗鼓地开展“灭村造城”运动。一方面是使大量农民失地而陷入无所事事的流浪状态，制造失地失业失保险的“新三农问题”，成为城镇化中的严重社会问题，很多上访和群体性事件皆由此而生;而另一方面耕地因为各种原因没有及时开发而被长期闲置。不仅浪费土地和人力资源，而且危及粮食安全和社会稳定。也许正是因为我们传统城镇化发展带来的问题太多，新一届中央政府积极推进新型城镇化建设，提出“要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路”。新型城镇化的核心是人的城镇化，但不以牺牲农村发展为代价。

三、“非转农”现象的甄别

一般意义上，“非转农”是逆城市化而不是城市化。“非转农”有两层含义:一种是身份转变，市民转为农民，我们称之为“名义上的非转农”;另一种是职业和角色的转变，由非农劳动者转为农业劳动者，我们称之为“事实上的非转农”。作为过度城市化应对之策的“非转农”是逆城市化现象。严格讲，只有身份和职业二者同时转变才能算是真正的“逆城市化”意义上的“非转农”。因为在西方不存在户籍制度，身份与职业是统一的，不存在歧义。但在中国，如上所述，城市化发展呈现复杂多元的特点，而户籍制度的存在常常导致“非转农”两层意义的分离，比如农民工，身份是农民，职业是工人;而有的在农村创业的城里人，身份是市民，职业是农民。由于二者存在分离现象，如果我们轻易地判断“非转农”是城市化还是逆城市化，有些时候就会有悖事实常理。比如，有人讲我国目前非转农群体实际上主要包括两种类型:第一，原来是农业户口，通过各种途径转成了非农业户口，现在又想转回农业户口的;第二，农村大学生回乡落户农村，主要是在城里没有找到稳定理想工作想回农村创业的农村大学生。这种分类的标准不明，存在交叉和重叠。因为第一类型的非转农是指第一层含义的户籍制意义上的身份转变，而第二类型的非转农又是指两层含义相统一的身份和职业双转变。如果仅仅是户籍制的“非转农”，就不一定是逆城市化，还可能是城市化，比如农民工，身份在农村，工作和生活在城镇。而返乡创业的人，身份和职业都实现了“非转农”，从现象看是逆城市化，但又似乎不是在中心城区过度城市化的前提下自发产生的，而是优惠政策引导下的理性行为。因此，这也不是严格意义上的逆城市化，而是中国特色的新农村建设的政策诱导行为，与城市化或逆城市化扯不上多少关系。

一部分大学生“非转农”的主要目的就是为了占一份耕地，分一份国家补贴，也为自己在城市打拼的渺茫未来留一条退路。这反映了中国社会转型时期青年人处于农业社会与工业社会之间进退有据的生存策略。他们工作在城市，身份留在农村，两栖人群，“事实上的城市化”，“名义上的逆城市化”，在城乡之间穿梭流动。而真正回乡创业的人总是极少数，但他们是真正意义上的“非转农”，也是真正意义上的“逆城市化”。

从调查的情况看，“非转农”最积极的是城郊农村的农民。因为城市郊区化发展要征地拆迁，而征地拆迁有大额补助。一个农业户口就是几万，甚至十几万人民币。强烈的利益驱动使得曾经“农转非”的人又积极地“非转农”。2007年浙江台州大学生“非转农”热潮就是利益驱动非转农的最好佐证[11]。从这个意义讲，“非转农”又是城市化现象，是部分原住民回乡分享城市化的盛宴，但却采取了“名义上的逆城市化”形式。

当然，也不能由此完全否定当前中国存在“逆城市化”的“事实上的非转农”现象。有一部分城市退休的老年人，厌烦了城市的喧嚣与拥挤，忍受不了城市污染的空气，退休之后回乡定居养老。他们在农村老家建新房或修缮旧居，自己种蔬菜养鱼，有的还种些田。他们在村庄建设中发挥着越来越重要和积极的作用。但他们中的大多数并没有把户口迁回老家，而是保留自己的城市户口。他们是“事实上的非转农”，属于西方意义上的逆城市化，但却不符合中国户籍制“名义上的非转农”。回乡的老人至少有两部分构成:一部分是早年当兵、顶替和升学进城工作的人。他们几十年还不能很好地适应城市生活方式，没有完全融入城市，退休就解脱自己，回到自己熟悉而舒适的乡村世界。如孟德拉斯所说，“有些人无法在肉体上或心理上并入过于理性化的和过于组织化的社会，对所有这些人，也必须给他们留下生存的空间。如果他们不能够也不愿意按照工业社会要求生活，那他们可以在乡村生活中找到正常的避难所。……城市人在闲暇之时或在垂暮之年到乡村里来寻找的正是这种情调。”[12](P204)另一部分是改革开放之初进城打工和就业的中老年人，也称第一代农民工。他们过去在城市从事脏乱差的体力活，但如今上了年纪干不动了，也竞争不过新进城的新一代农民工，需要返乡重操旧业。他们实现了职业的非转农，但不是严格意义上的“逆城市化”现象。西方逆城市化现象，只有在过度城市化带来了“城市病”之后才出现，它的基本特征是中心城市的人口流向非中心城市的中小城镇和农村。而返乡养老的第一代农民工不是主动应对过度城市化的行为，而是被城市淘汰的无奈选择。

四、结语

从总体上讲，农民融入城市，实现农民市民化是中国农民的根本出路，也是社会成功转型和实现工业化的必然要求。但是在这个漫长而艰巨的转型过程中，总是会有些人由于各种原因，或者不适应城市环境，或者为了眼前利益，实现“非转农”，不管是名义上的还是事实上的“非转农”，都是农民的自我选择和适应过程，我们应该理解、疏导和支持。非转农与农转非，不存在进步与落后之分，只要合理合法，我们就要尊重农民的选择。我们积极鼓励农民“农转非”实现城镇化的同时，也应坦然接受部分人“非转农”实现逆城市化。只有我们的政策能实现公民迁徙和择业自由，社会才得以充分流动并充满生机和活力。“对于工业社会的崛起，尽管有一些理论家深感不安，但这毕竟是少数。在社会科学领域，绝大多数人都认为社会变迁是‘进步的’。”[13](P20)对于农民，现在最重要的是还权赋能，而不应该凡事赋予过多的价值判断。城镇化是必然之势，但暂时的反复与波动也属正常。

因此，“非转农”是城市化还是逆城市化，要依具体情况而定。目前中国主要还处于城市化加速发展阶段，过早地炒作“逆城市化”没有太大意义，“我们真正需要的是一种以可靠情况为依据的常识性的判断”[14](P23)。

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