我国农村养老保障的制度变迁及其法理反思

周卉

我国农村养老保障的制度变迁及其法理反思

周卉

长期以来，我国农村养老保障制度经历了一个从“家庭养老”到“五保供养”再到“新农保”的漫长发展历程。然而，纵观这一历史变迁，大都存在着重生存权、轻发展权，重个体公平、轻群体公平，重权利、轻义务等诸多法理困境，这无疑会对我国未来农村养老保障制度的进一步发展和完善产生重大影响。有鉴于此，需要在农村养老保障统一立法的前提下，加大对农村养老保障的政府财政投入，继而推动城乡养老保障统筹协调发展，为中国社会主义和谐社会的建设做出其应有贡献。

农村养老保障制度；农村养老保障观念；养老保障立法

周 卉,吉林大学法学院讲师，吉林大学理论法学研究中心研究人员，法学博士。（吉林长春 130000）

一、我国农村养老保障的制度变迁

任何一项制度都是建立在一定的社会基础之上，并随着该基础的变化而不断作出调整，以满足新形势发展的需要。对于我国农村养老保障制度而言，其大致经历了五个阶段的发展与变迁，内容涉及保障主体、保障对象、保障水平以及保障模式等多个方面，充分体现了我国农村养老保障制度在不同时期、不同语境中所展现出的不同侧面。

（一）农村养老保障制度的五个类型

经梳理，新中国成立至今，我国主要推行和确立了如下五个养老保障制度：（1）“家庭养老”制度，概括地说，是“在家养老”和“子女养老”的一种结合。在中国，家庭养老通常被解读为由子女供养，并且更多的是指来自儿子的赡养。1950年新中国颁布的《婚姻法》第13条明确规定子女对于父母有赡养扶助的义务，这是我国首次以法律的方式对家庭养老模式予以肯定和确认。（2）“特殊人群保障”制度，主要是指针对那些特殊群体进行照顾和优抚的制度。譬如，1950年后内务部相继制定了《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒扬抚恤暂行条例》、《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把那些革命残废军人以及无劳动能力、无固定收入、无依无靠的孤老残幼等人群纳入救济范围。[1](P103－104)（3）“五保供养”制度，指国家对农村的老、弱、孤、寡、残社员，给予保吃、保穿、保医、保住、保葬（儿童保教）五个方面的保障。[2](P106－108)1956年中央出台的《1956—1967年全国农业发展纲要》和全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》都对此作了较为明确的规定。（4）“旧农保”制度，是指一种“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策支持”的养老保障模式。[3](P432－435)1986年民政部在江苏省沙洲县召开“全国农村基层社会保障工作会议”，开始着手试点农村养老保险制度，经过几年的实践摸索，民政部于1992年颁布《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，正式将该制度在全国予以推行。（5）“新农保”制度，是指一种实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的新型养老保险模式。2009年国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国开展新型农村社会养老保险试点工作。2010年全国人大常委会通过《社会保险法》，明确规定国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。[4](P30－39)2014年国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，尝试建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

（二）农村养老保障制度的发展脉络

审视我国农村养老保障制度的变迁历程，可以获知，其背后隐藏着深刻的观念依据和经济基础。中国是一个有着数千年历史的农业国家，自给自足的小农经济使家庭养老成为传统农村社会的主要养老方式。汉代以来，儒家又成为治国理政的主导思想，其将“孝悌”看作仁政之本。自此，敬老、爱老、养老的观念便牢固地根植于家庭，风行于社会，[5](P58－60)“养儿防老”、“父母在、不远游”、“百行孝为先”等都是孝道伦理在人们日常生活中的反映。新中国成立后，随着“三大改造”的顺利完成，计划经济体制正式确立。在这一制度框架内，无论是“特殊人群保障”制度，还是“五保供养”制度都仅仅是一种依靠农村集体对特殊对象进行的一种临时性救济，而非规范性社会保障制度。这些措施与当时的土地政策、集体化生产、城乡二元结构以及高度集中的平均主义分配政策密切相关，具有极大的局限性，难以从根本上解决农村养老问题。十一届三中全会以后，国家在农村大力推行家庭联产承包责任制，原有的农村养老保障体制业已丧失了其赖以存在的经济基础。同时，老龄化进程的加快、计划生育政策的推行以及外出务工人员的日益增多，都促使着我国农村保障体制必须作出相应的调整和变革。据此，国家开始探索建立农村养老保险制度，相继开展了试点活动并制定了相关方案。然而“旧农保”政策依然以个人和家庭经济为基础，没有在责任主体上实现更多的突破，一些政策措施还都在摸索当中，不够成熟。

总之，我国农村养老保障制度从萌芽阶段、到摸索阶段、再到逐渐完善，经历了多重变迁，即养老保障的责任主体从单一的家庭发展到个人、集体和国家多个方面，保障对象由原来的单一群体发展到了多元群体，相应的纯家庭养老模式也逐渐向多元化方向演变。进入21世纪以来，我国经济持续稳定发展，财政收入不断增加，农民养老保险意识也日渐增强，这都为我国政府重新审视自身责任和义务，建立新型的养老保险制度提供了可能，凸显国家责任的“新农保”政策也就应运而生。

二、中国农村养老保障制度的法理困境

“虽然，巨大的变革并不是由观念单独引起的，但是没有观念就不会发生变革。”[6](P24)纵观我国农村养老保障制度的深刻变化，其每一阶段无不渗透着国家农村养老保障观念的演进。总体而言，我国现阶段的农村养老保障制度在观念层面主要存在如下几个法理困境。

（一）重生存权，轻发展权

人权是指人作为人应当享有的基本权利，普适性与道义性构成了它的两个基本特征。“人权是人维持生存和过体面生活的必要条件……在一切存在着人的时代和地域，都存在着对人权的要求。”[7](P167)在当今的国际社会，尊重和保障人权业已发展成为一项基本的道义原则，亦是评判各国制度与政策优劣的重要标尺。虽然，在具体的实践层面，有关“人权”的具体内涵和构成要素，各国表述不一，存在较大差异，但是把生存权和发展权纳入人权之范畴，已经在世界范围内达成了越来越广泛的共识。早稻田大学大须贺明教授认为：“生存权的目的，在于保障国民能够像人那样的生活，在实际社会生活中确保人的尊严；其主要是保护帮助生活贫困者和社会经济上的弱者，发展权是个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利。”[8](P152)由此言之，我国的农村养老保障制度也理应经历一个从解决人的生存权到解决人的发展权的过程，最终给予两者同等之保障。

然而，反观我国实践，在新中国成立初期，无论是“家庭养老”制度，还是“五保供养”制度，抑或是对军烈属的特殊优抚政策，都仅仅着眼于对人基本生存问题的解决，亦大都只针对一些农村特殊困难主体，而没有将覆盖面推广到全体农民。比如，在集体经济时期尤其是人民公社时期，农村实行的是一种集体劳动、按需分配的集体经济活动方式。这种形式看似公平，也能解决人的部分温饱问题，但是其局限性决定了它不能够从根本上解决人的生存权问题。即使到了“旧农保”或“新农保”时期，虽然国家参与力度有所提升，但其首要目的还是为了解决广大农民的生存权问题，而对生存问题外的发展权之保障却并不高。在整个农村养老保险资金的筹集中，个人缴费仍然占据着主导地位，最终也导致整个保障水平也不是太高，与预期相去甚远。[9](P90－94)另外，现今的养老保险实行的是自愿参与原则，缺乏强制性，覆盖面也就难免过于窄小。

（二）重个体公平，轻群体公平

作为一种理论，公平价值对于不同的对象会表现出不同的侧面，主要涵盖个体公平和群体公平两个方面。个体公平指群体内的每个个体之平等，群体公平则是指不同群体间的平等。由此观之，作为一种社会保障制度，我国农村养老保障体系不仅要追求一种群体内的个体公平，更要在实现群体公平的目标上下足功夫，亦即在城乡养老保障统筹上做出努力。

可是，我国农民作为一个群体而存在，不但是职业分工的必然显现，也是我国长期形成的城乡二元结构之结果，这种群体间的差异无疑会对我国城乡养老保障制度的构建造成些许影响。对比两者的养老保障制度，可以清晰地看到它们之间的不公平性。从保障方式上来看，城市居民是国家养老或单位养老，而农村则是家庭养老与集体养老相结合的方式；从保障对象上来看，城市居民几乎被全部强制覆盖，而农村居民则遵循自愿参保原则；从资金来源上来看，城市居民养老基金主要来源于国家和单位共担，而农村养老基金则由个人缴费、集体补助以及政府补贴构成；从统筹范围上来看，城市居民实行省级统筹，而农村居民则大都实行县级统筹。[10](P12－28)总之，以上这些皆反映了我国现今农村养老保障制度过于注重追究个体公平，却忽视了城乡群体间的公平，这显然是不合时宜的。

（三）重权利，轻义务

权利与义务是法学的元概念，全部法的问题皆可归纳为权利和义务的问题。[11](P102)在我国，长期以来，政府从广大农民手中获取大量权利，对他们承担的相应义务却并不匹配。整个农村为国家经济发展做出了巨大贡献，学界称之为“农业反哺工业”。譬如，计划生育政策使国家和社会收获了丰富的人口红利，经济发展取得显著进步。相反，我国农村的家庭规模却不断下降，难以承受沉重的养老负担，我国的养老保障水平也未随之得到应有的提升。改革开放30年来，“农业支持工业”、“工业优先发展”成为我国经济发展的主旋律，农村发展滞后的同时，城市经济却因此而获得快速发展。可是，近些年来，在城市养老保障制度早已创建完成的同时，农村养老保障体系却迟迟未得到充分重视。显然，这是我国政府长期“重权利，轻义务”思想的一种具体表现。

三、中国农村养老保障制度的完善对策

尽管与之前的农村养老保障制度相比较而言，以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为主要价值的新型农村养老保险制度已经有了很大的进步，其在覆盖广度、责任划分以及保障水平上都有了较为显著的提高。但是，从制度的设计来看，其依然存在着可持续性动力不足、社会共济性基础较差、权利义务不统一、政府责任负担不足以及区域城乡差异难以有效兼顾等诸多弊端。[12](P24－25)故此，对中国农村养老保障制度尽快加以完善，实属必要。

（一）农村养老保障制度构建的价值取向

长久以来，人的观念一直都是影响人类活动的关键性要素之一，观念对国家制度的设置和改变有着密切的影响。通过对农村养老保障制度观念演进的探究，笔者认为应当树立正确的农村养老保障价值取向，最终构建以人为本的农村养老保障法律制度。具体而言，考虑到发展权在整个公民基本权利体系中日益提升的重要地位，需要在保证广大农民基本生存权的同时，提高社会养老保障水平，以增加对农民发展权的保护力度；考虑到城市化的不断推进以及进城务工人员的日渐增多，需要在注重农村内部个体公平的同时，加强城乡养老保障制度间的衔接和整合，以推动群体公平目标的实现；另外，随着乡镇经济的逐渐衰败，家庭负担日渐沉重，相反，国家经济却从庞大的人口红利和土地红利中获得了巨大发展，政府财政收入亦取得显著增加。如此，国家需在获取大量权利和利益的同时，应对广大农民承担更多的义务和责任。

总而言之，在今后的农村养老保障体制构建中，应当将生存权和发展权、个体公平和群体公平、权利和义务共同作为其价值取向。

（二）加紧农村养老保障统一立法

目前我国《宪法》中有关公民特殊情况下社会保障权的规定和《老年人权益保障法》中有关老年人家庭权益保障的规定为我国农村养老保障提供了些许的法律依据。但是，从总体上来说，还不是太完备，中国农村养老保障大都靠一些政策性文件来推动并未走上法治化的轨道，具体表现为立法层次较低、立法内容较为抽象以及立法畸形“繁荣”，等等。可见，要想使我国农村养老保障工作走上规范化和现代化的发展之路，消除广大农民对养老保障政策的担心、恐惧以及疑惑心理，就必须加快制定和完善相应的法律法规，实现在农村养老保障领域的国家统一立法。[13](P30)

在国际上，目前对农村养老保障进行统一立法尚无太多成功的经验可资借鉴，这就增加了我国在该领域进行立法理论研究和具体实践的难度。具体而言，我们需要在认清中国现实，从中国农村实际出发的前提下，积极学习与汲取外国先进经验，制定出一部适用全国的《农村养老保障法》，以整合我国现存有关农村养老保障的法律资源。其内容大致涵盖如下几个方面：（1）总则部分。主要包括立法依据、立法目的以及基本原则和适用范围等。（2）养老保障基金。主要包括基金构成、缴费对象、缴费比例、缴费形式等。（3）养老保障待遇。主要包括养老保障金的领取标准、领取方式以及养老保障关系的转移处理等。（4）养老保障基金的管理和运营。主要包括基金管理机构、管理职责、人员组成以及运营方式等。（5）监督与法律责任。主要包括养老保障制度的监督机构、监督方式以及违反相关法律规定所要承担的法律责任。

（三）加大农村养老保障财政投入

以前，无论是“家庭养老”制度，还是“特殊人群保障”制度，都着重于生存权之解决，主要以个人缴费为主，政府财政鲜有投入。后来，随着国际交流的日益频繁和社会经济的快速进步，发展权开始受到众多国人的关注，以个人缴费为主，集体辅助为辅，国家给予政策支持的“旧农保”制度也就开始推行。然而，在实际运行过程中，农民个人缴费能力较弱，集体补助几乎落空，国家也没有承担明确的财政责任，该制度基本丧失了社会保险的性质，仅仅沦为强制性的个人储蓄，最终陷入停滞状态。[14](P37－40)尽管，随后建立的“新农保”制度，逐步加大了政府财政的支持力度，但是同庞大的中国经济总量和农村居民数量而言，仍显得杯水车薪。据调查研究，2003年我国整个社会保障支出仅占当年财政支出的7.5%，同期，美国却达到了49.2%，德国更是达到了53.1%。另外，在农村养老保障资金的筹集中，政府补助也仅占1／3，农民自身仍然承担着较大的份额。

现在，我国已经成为世界第二大经济强国，政府财政收入也得到较为显著的提高，进一步解决人的发展问题已经成为国家各项政策的重要目标。于农村养老保障而言，加大政府财政投入，使全国广大农民在年老时生活得更有尊严、更加幸福，是党和政府的一项神圣职责。虽然，“新农保”制度已经提出建立“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的农村社会养老保险制度，但这显然不够。因此，当务之急，应当着力提升政府财政补助在整个养老保障资金筹集中所占的比重，并不断提高社会保障水平，最终建立起与GDP增长率、社会物价水平或收入水平的联动机制，继而在国家财政投入的不断增长下实现他们的发展权。概而言之，从传统时期的“家庭来养老”到转型期“政府帮养老”再到未来的“政府来养老”之转变，体现了我国政府责任的日渐增强。

（四）加快养老保障城乡统筹发展

社会保障制度关系到国计民生，完善社会保障制度体系是改善收入分配，实现社会公平正义的重要保障。因此，从长远来看，我国社会保障制度的改革目标之核心即为公平。当然，这里的公平不但是一种群体内的个体公平，亦是不同区域、不同范围间的群体公平，其中主要则表现为城乡之公平。究其原因，长期推行城乡二元政策，城乡经济发展差距较大无疑是其症结所在。

目前，由于制度性质、制度模式以及制度内容有着本质上的区别，城乡养老保障制度的衔接和融合肯定会存在诸多体制性障碍。城市养老保障制度基本都是一种强制实行的社会保险制度，它与现行的农村社会养老保险制度在参与原则、筹资方式、保障水平以及运营管理和政府责任等方面存在较大差异，致使两者很难进行良好衔接与整合。[15](P203)以农民工为例，其在参加城镇企业养老保险后，退保时却无法转移统筹基金，继而变相成为对城市地区社会保险基金的一种贡献，这对广大农民工群体来说，显然是极其不公平的。从这个角度而言，加快养老保障城乡之统筹发展，实为必要。比如，针对上述的农民工问题，在整合城乡养老保障体制，推动其统筹发展的过程中，应当着力消除这些体制性弊端，在两者之间建立便携的转移接续通道；针对保障基金的运营管理问题，在整合城乡养老保障体制，推动其统筹发展的过程中，应当着力实现基金的规模效应，建立全国统一的专业性运营管理机构，最终实现城乡全国统一养老保障之愿景。

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【责任编辑：胡 炜】

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1004－518X（2015）02－0164－05