略论按察使的演变

孙洪军

（江苏科技大学 马克思主义学院，江苏 镇江212003）

在唐代以来千余年的中国封建社会里，按察使在历代地方官制中始终占据重要位置。长期以来，学界对按察使的研究相当薄弱。近年来，对按察使的研究日渐展开，学者们主要关注清代按察使的研究，尤其在订正清代按察使表中按察使任职信息诸方面成果颇丰；另外，在清代按察使职掌的演化、司法职能与治安职能的演变、按察使司的组织结构与运行机制等方面也有所论及。从总的方面来说，研究既不深入也不全面。即使对大多数专门的历史研究者而言，其对按察使的历史演变过程也是知之甚少。随着《大宋提刑官》《大明按察使》等电视剧的热播，人们对按察使有了一定的感性认识；作为历史研究者，对广大历史爱好者介绍历代按察使演化的过程、普及按察使的基础知识，具有积极的现实意义，兼具一定的学术价值。

一、唐、宋时期按察使的创设与演变

（一）唐代：按察使的创设

唐朝是中国历史上一个强盛的封建王朝，疆域辽阔，民族众多。就唐代地方行政体制论，“中原内地是州县制或道州县制”［1］262，边疆地区则实行羁縻府州制或小王国制。唐代地方在州县之上，依照山川走势划分若干监察区域，称方镇或道。道的数目随时间推移逐渐增多；唐后期，全国已被划分成四十余道。每道设置观察使，并带有节度使、都团练使或都防御使等兼衔，观察使虽然仍是使职，实际上已经成为统领一道军政、民政、司法等大权的行政长官。鉴于此，地方行政体制从州、县二级建制变成了道、州、县三级建制。为了加强对地方官员的监察，唐太宗贞观初开始派遣巡察使、安抚使、存抚使等职官巡察天下诸州。唐睿宗景云二年，“置十道按察使，道各一人。开元二年，曰十道按察採访处置使，至四年罢，八年复置十道按察使，秋、冬巡视州县，十年又罢。十七年复置十道、京都、两畿按察使，二十年曰採访处置使，分十五道，天宝末，又兼黜陟使，乾元元年，改曰观察处置使”。就职掌而言，唐代按察使“掌察所部善恶，举大纲。凡奏请，皆属于州”［2］1311。

由此可见，唐代按察使置废无常，名称多变，其功能重在监察地方官吏之优劣与社会之治乱，尚没有司法之功能。唐代首创按察使这种职官，为以后各代所沿用，对中国地方行政制度的发展影响深远。

（二）宋代：按察使的变异

宋初沿唐制，地方行政机构分州、县两级。宋太宗至道三年，分全国为十五路，地方行政机构演变为路、州、县三级。路起初只是监察区，后来逐渐成为事实上的一级行政区；一般情况下路的行政机构主要有四个监司，称为帅、漕、宪、仓，这些官员均由皇帝直接委派。帅也称安抚使，是路的高级行政长官，统辖军队，兼管民政。漕是转运使，掌管一路财赋，“岁行所部，检察储积，稽考帐籍，凡吏蠹民瘼，悉条以上达，及专举刺官吏之事……民情之休戚，官吏之勤惰，皆访问而奏称之”［3］3964－3965。转运使本职是管理地方财政，“为了履行其本职，就有必要巡察辖境，稽考簿籍，举劾官吏。久而久之，转运使便成为事实上的大行政区（路）的监司官。其监察职能略似唐代按察使”［1］335。宪即提点刑狱公事，“掌察所部之狱讼而平其曲直，所至审问囚徒，详覈案牍，凡禁系淹延而不决，盗窃逋窜而不获，皆劾以闻，及举刺官吏之事”［3］3967。仓即提举常平司，管赈荒救济等事。

宋代路的转运使肩负监察地方的职责，大体相当于其后元代行御史台的职责。到明清时期，则在一定程度上是按察使振扬风纪职掌的肇始；而提点刑狱公事专管一路司法按劾，其职责与元、明、清三代按察使的主要司法职掌比较接近。由此可见，宋代帅、漕、宪、仓四使的职能中行政监察、考核官吏、司法检察、审判等职能与后世按察使的职掌有较多相同或相近的部分，虽然宋代没有按察使这一职官之名，却有按察使职掌之实。因此，在一定程度上我们可以作这样的推测：宋代的路级四使官大体上是唐代按察使的发展与变异。

（三）辽、金：按察使职责的扩展

辽代设置按察诸道刑狱使。辽圣宗开泰六年秋七月，“遣礼部尚书刘京、翰林学士吴叔达、知制诰仇正己、起居舍人程翥、吏部员外郎南承颜、礼部员外郎王景运分路按察刑狱”［4］180。由此可见，辽代按察使并非专设职官，而是由他官兼任，其职责为按察刑狱，较之此后各朝，其职责相对单一。

在金代，按察使为地方官制中的常设定制官。金章宗时设立各路提刑司，分管刑狱。此后多兼管他事。金章宗明昌六年五月乙巳，“诏诸路猛安谋克农隙讲武，本路提刑司察其惰者罚之”［5］236。按察使开始督促武备。承安四年夏四月癸亥，改提刑司为按察使司。提刑司主管刑狱，按察使主管监察，其侧重点各不相同。泰和元年六月己亥，金政府规定：“猛安谋克户每田四十亩树桑一亩，毁树木者有禁，鬻地土者有刑……按察司以时劝督，有故慢者决罚之。”［5］256从此，劝课农桑也成为按察司的职责之一。泰和五年二月己丑朔，鉴于各路按察使“以因循为事，莫思举刺，郡县以贪黜相尚，莫能畏戢”，金政府特别规定，“自今若纠察得实，民无怨滞，能使一路镇静者为称职。其或烦紊使民不得伸诉者，是为旷废”［5］270。这就为按察使的考评规定了具体标准，实质上强化了按察使的监察职能。泰和八年十一月丁酉朔，又将诸路按察使并兼转运使。

金是女真人建立的少数民族政权，其统一过程也是其封建化过程。与中原发达的汉人主政王朝相比，其在社会发展程度上存在明显差距。其落后性在官制上的表现就是缺乏系统性，往往随事置官，废置无常。其地方官制则更加复杂，以按察使为例，“提刑使本掌刑狱，而又把提刑使改为按察使，有时兼转运使，有时兼安抚使，有时兼劝农使。这样，就看不出钱谷、刑狱、民政、监察之权有什么明确的界限”［1］374－375。

如上所述，唐宋时期是按察使这种职官产生与初步发展的时期。在这一历史时期，无论是各个政权，还是在每个政权的不同时期，按察使作为一种新创设的职官，其名称变化无常，其职能增减无序，在地方官制中亦是时设时废，废置无常，显示出按察使作为一种职官的不稳定性，而这种不稳定性正是其不成熟、不正规的具体表现。

二、元、明时期按察使职责的扩张

（一）元代：按察使职责的空前扩张

元朝是中国历史上疆域最为辽阔的朝代，元朝在地方实行的行省制度对后世影响深远。“行省”一词，始于金代，省即尚书省或中书省，行为代行、代理之意。行省开始为中央临时派出机构：“中统、至元间，始分立行中书省，因事设官，官不必备，皆以省官出领其事。其丞相，皆以宰执行某处省事系衔。其后，嫌于外重，改为某处行中书省。”［6］2305这样，行省逐渐演变为地方行政区域固定的官府名称。行省以下设路、府、州、县等行政机构。

为了建立天子耳目，加强对地方的控制，提高行政效率，元世祖接受汉人张雄飞的建议，至元五年七月，在中央设置监察机构御史台，御史台“掌纠察百官善恶、政治得失”［6］2177，御史台称内台。元政府另在地方设行御史台，称为外台。外台先设两处：江南行御史台和云南诸路行御史台。大德元年，移云南行台于京兆，称陕西行台，而云南改立廉访司。在御史台、行御史台下，元初曾经设置四道提刑按察司，即山东东西道、河东陕西道、山北东西道、河北河南道，掌管监督、纠劾地方官吏之不法行为，兼职劝课农桑事。至元二十八年二月，改称肃政廉访司，后来增至二十二道：大都所属的腹里（中央直接控制区）设八内道，隶属御史台；江南十道，隶属江南行台；陕西四道，隶属陕西行台。

元朝初年设立提刑按察司，后被撤销。元世祖至元十四年重新设置按察司，又增设浙东、海右、江南、浙西等道按察使。提刑按察司，从字面意思看，提刑即提点刑狱，表明其基本职能是司法审判。元世祖至元十五年五月甲午规定：“职官犯罪……受省札者按察司治之。其宣慰司官吏，奸邪非违及文移案牍，从本道提刑按察司磨刷。应有死罪，有司勘问明白，提刑按察司审覆无冤，依例结案，类奏待命。”［6］200－201按察司作 为 司 法 机构，对维护社会治安、防止谣言惑众也负有责任。元世祖至元十一年十一月癸未，符宝朗董文忠奏称：“比闻益都、彰德妖人继发，其按察司、达鲁花赤及社长不能禁止，宜令连坐。”诏行之［6］157。至元二十八年改按察司为肃政廉访司，按察司监察职能得到强化的同时，其司法职能得以延续：“诸廉访分司官，每季孟夏初旬，出录囚，仲秋中旬，出按治，明年孟夏中旬还。”［6］2617按察则表明其监察职能，其实按察司本身就具有进行司法监察的职能。按察使集司法审判、司法检察、行政监察于一身，可以说是位不高而权很重。元朝将提刑按察使司改为肃政廉访使司，使其行政监察职能得到进一步强化。其工作重点从司法检察向行政监督方向转移：“诸廉访司分巡各路军民，官吏有过，得罪状明白者，六品以下牒总司论罪，五品以上申台闻奏……诸职官受赃，廉访司必亲临听决。”［6］2618

元代按察使的监察职能相当宽泛。保障京师粮食供应的漕运也属于按察使监察的范围：“诸海道都漕运万户府所辖千户已（以）下有罪，万户问之；万户有罪，行省问之。徇情者，监察御史廉访司察之，漕事毕，然后廉访司考其案牍。”［6］2628值得注意的是，按察使开始稽查驿站事务，这是前代所未有的新现象：“诸急递铺，每上下半月，府州判官县主簿视临监视，所递文字但有稽迟、磨擦、沉匿，铺司铺兵即验事重轻论罪，各路正官一员总之，廉访司察之。”［6］2629此外，按察使还负责惩治贪腐、纠察巡盐、监督军纪、赈济灾民等，其职责相当庞杂。

较之前代，元朝按察使的职责变化明显，具体表现在其职能的扩大上。在以农为本的传统社会里，劝课农桑是地方官员的重要职责。元代按察使负责司法监察，也担负着劝课农桑的职责。如元世祖至元六年八月丙申，“诏诸路劝课农桑。命中书省采农桑事，列为条目，仍令提刑按察司与州县官相风土之所宜，讲究可否，别颁行之”［6］122。此类记载仅仅在元世祖本纪中即有十多次。

综上所述，元代按察使职责得到空前扩张：行政监察、司法检察、司法审判、劝课农桑、兼管驿站、管理盐务、管理民事、管理财政、赈灾、监军等无所不管，种类繁多，或增或减，兴废无常。只要皇帝的圣旨下达，按察使的职责马上就会发生变化，这也是封建君主专制体制下“人治”弊病的具体表现之一。

（二）明代：按察使政治地位攀上巅峰

较之元代，明朝地方行政机构最大的变化是废除了元朝的行省制度，设立承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司（简称布、按、都三司）以代替行省，分别掌管行政、司法和军事。明代按察使地位尊崇，在行省中与布政使、指挥使并列为省中主官，三者互不统属，各自独立行使职权，直接对皇帝负责，受皇帝直接领导。与此前各代相比较，明代按察使在地方行政体制中的地位达到巅峰。

《明史·职官志》规定：“提刑按察使司按察使……掌一省刑名按劾之事。纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治。大者暨都、布二司会议，告抚、按，以听于部院。”［7］1840按察使的属官有副使、佥事等官，他们分道巡察兵备、提学、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军，并分员巡察京畿。洪武十四年，在行省之下各道设置按察分司；洪武十五年，又在府州县设置按察分司，以儒士王存中等531人为试佥事，每人按察二县，“凡官吏贤否，军民利病，皆得廉问纠举”。明代按察使司在机构设置上向下延伸到最基层的州、县，进一步加强了对全省各级行政官员的监察。建文时，改为十三道肃政廉访司。靖难之役后重新改肃政廉访使为提刑按察使。

从以上可以看出，明朝按察使及其属官的职掌较之元朝，似乎更加宽泛。按察使职司刑名司法，司法审判与司法检察是其本职工作，因此史书中记载：明代“刑部有十三清吏司，治各布政司刑名……按察名提刑，盖在外之法司也……凡府州县轻重狱囚，依律决断。违枉者，御史、按察司纠劾。”［7］2306对行政官员的监察与考核成为其工作的重点，“凡僚属文武官岁察臧否而上下其考，以告抚按，以达于部院”［8］2077。

在明代，各省“都、布、按三司鼎立之制，虽能防止地方权力之扩大，但又不免酿成运转不灵之弊。所以明中央又派监察御史或部院大臣出任总督、巡抚、巡按各差，以凌驾于三司之上”［1］436。终明一代，总督、巡抚与巡按等官都是皇帝临时派遣的使职，非官制规定的经制官，他们与各省布政使、按察使、指挥使等均没有直接的隶属关系。正因如此，在某种程度上我们可以这样说：较之前后各代，明代按察使在中国地方官制史上达到空前绝后的最高位置。

三、清代按察使的继续发展与衰亡

（一）晚清以前按察使的职责

清承明制，各省亦设按察使，每省一人，秩正三品。清代官制规定：按察使“掌振扬风纪，澄清吏治。所至录囚徒，勘辞状，大者会藩司议，以听于部、院。兼领阖省驿传。三年大比充监试官，大计充考察官，秋审充主稿官”［9］3348。仅从官制规定上看，清代按察使的职掌与明代相差无几；较之明代，清代按察使在省级行政中的地位大大降低，逐渐沦为督抚的属官。明代按察使保留了宋代提刑使的某些残余痕迹，被认为是一省的正式长官，有权定期朝觐皇帝，受皇帝委派，直接对皇帝负责；而明代督抚却是皇帝临时派出的特派员，对各省布政使、按察使并不直接辖制。清代康熙帝废除藩、臬两司定期朝觐的制度，“乾隆以后，督、抚成为固定的封疆大吏，变为正式的地方最高行政长官，而藩、臬便失去了行政上的独立性，降为督、抚的属员了”［1］508。

在清代，按察使是一省之中督抚之下最重要的官员之一，职司刑名，一省之内有关司法之事无所不管，号称通省刑名总汇；此外，还对全省司道以下官员行使行政监察权，统管全省驿传事务，在每三年举行一次的科举乡试中担任监试官，职掌繁多，难于兼顾。在法定职掌之外，按察使还经常接受皇帝和督抚的差委，承办册封越南国王、提供军事后勤服务、管理铜矿开采冶炼与铜钱铸造事务、主持江河抢险、代表皇帝祭祀名山大川等临时性的公务，这就使按察使的政务更加繁忙，在社会上扮演更多的角色［10］63。

（二）晚清按察使职掌与差委的变化

晚清时期是中国由封建社会逐渐沦为半殖民地半封建社会的过渡时期，也是社会动荡、剧变的时期。对维护一省治安承担重要责任的按察使，虽希望“四民各安其居”、纷争早息、社会和谐，但是民刑案件仍是纷至沓来，“断狱而狱情恐难尽明，提刑而刑罚犹虑失当，禁暴劾贪是本司专责，执法或有未尽，即吾民受累实多”［11］14－15。按察使的这种担忧并非杞人忧天，这是因为晚清时期按察使职掌的外延并没有发生变化，但是按察使职掌的内涵发生了显著变化：因审办教案，按察使不得不与外籍传教士、外国领事、公使等艰苦交涉，按察使在履行司法审判职责的同时身不由己地卷入与列强代表的谈判，按察使司法总管角色便带有了准外交官的新内涵［12］12－17。连绵不绝的列强侵华战争与此起彼伏的农民战争，造成社会动荡、治安失控，按察使领兵抗敌平叛成为正常现象，频繁的征战与就地正法制度的实行，削弱了按察使司法审判与司法检察的职掌①孙洪军《晚清按察使司法职能的演化》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2008年第1期第119－122页。，按察使作为全省刑事案件检察官的角色逐渐弱化。地方势力的崛起与晚清官场腐败的加剧，恶化了清代的监察环境，削弱了按察使监察全省属员的职掌。科举制的废除，直接导致按察使丧失了乡试监试官的角色。驿传的衰败、邮政的创设与近代警察的创办，使按察使兼管驿传与维护社会治安的行政管理职掌出现了新的变化［13］28－35。按察使职掌内涵发生有退有进的新变化，反映了晚清社会基本矛盾、社会面貌的变化引起社会管理方式现代化的客观

现实［14］24－29。

晚清时期，社会剧烈变动，新生事物层出不穷，按察使被差委临时管办某些新兴事业的现象大大增多，有些差委早已超出了法定职掌与传统差委的范畴，如按察使被差委参加与列强进行条约谈判和教案交涉，被差委参与洋务企业与新政事业的管理工作。这既是晚清社会剧烈变化的真实反映，也是晚清社会巨变的必然结果。

（三）清末新政改按察使为提法使

八国联军侵占北京与慈禧、光绪的庚子西狩，使满清王朝受到沉重打击，其专制统治再也不能照旧进行下去了。光绪二十六年十二月初十日清廷颁布上谕：“世有万古不易之常经，无一成不变之治法，穷变通久，见于大易，损益可知……法令不更，痼习不破，欲求振作当易更张。”［15］26册460－461清政府提出变更成法、改弦更张的变法设想。以此为标志，开始有计划地进行政治改革，这次改革史称“清末新政”。清末新政成效较好的方面当属官制改革，根据西方先进国家的经验，中国知识界对官制改革提出了机构专门化、官员职业化的建议。对于司法行政之事务，“处办其事务，各要适当之才能，夫同为一人已能为出众之行政官，又能为迈众之法曹者，未可保其必无，然亦稀矣。由是观之，各种事务，非分付于具其本然组织之官衙，与受其教育之官吏，终不能收其功 也”［16］2030－2031。光绪三十三年五月二十七日奕劻等上《综司核定官制大臣奕劻等奏续订直省官制情形折（附清单）》，对直省官制改革提出建议：“按察司宜名为提法司，而解管驿传事务，专管司法上之行政，监督各级审判。别就省会增设巡警道一员，专管全省警政事务。劝业道一员，专管全省农工商业及各项交通事务，现有之驿传一并由其兼管。”［17］503－504根据筹备立宪逐年实施项目清单，宣统二年的第一件改革大事就是改按察使为提法使。七月二十一日清政府颁布上谕：“所有直隶提法使著齐耀琳补授、江苏提法使著左孝同补授……贵州提法使著文徵补授。”［15］36册270清政府将十七省的现任按察使一律改任该省提法使，各省道员有兼按察使衔者均著改为兼提法使衔。各省提法使在名义上完成了改设，这种新瓶装旧酒的做法显示了清末新政改革的不彻底性，注定了改革失败的历史命运。即使这种不彻底的改设，直到清朝灭亡时在机构设置、人员配备、执行职务方面也没有真正完成。按察使改补提法使，不仅是省级司法机构的创新，而且引起了省级主要司法官员职掌角色与差委角色的根本变化，还是具有积极社会意义的。

（四）按察使制度的终结

清政府主导的“整顿中法仿行西法”的清末新政，目标是“仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基”［18］谕旨37，其根本目的仍是维护满洲贵族的封建专制统治。但是，清政府以“规制未备，民智未开”为由拒绝实行宪政，失去了立宪派的民心；光绪与慈禧相继去世形成的权力真空，削弱了清廷的执政能力；摄政王载沣的“皇族内阁”，使清廷的信誉丧失殆尽。

1911年10月10日晚，湖北新军发动武装起义，次日占领武昌，汉口、汉阳新军也相继起义，革命首先在武汉三镇获得成功。到11月9日，全国已经有13个省和最大城市上海宣布独立以摆脱清廷的腐朽统治，满洲贵族二百余年的专制统治开始土崩瓦解。1912年2月12日，宣统帝发布退位诏书，大清王朝从此寿终正寝。随着清朝的灭亡，为挽救统治危机而进行的清末新政也戛然而止，以失败告终。民国初年各省将清末主管司法行政的提法司改为司法筹备处，很快又废除了司法筹备处，我国省级司法行政与司法审判、检察分立的局面在清末新政中昙花一现之后迅速结束，恢复到政刑不分的老路上。这种历史退步状态，直至改革开放后省司法厅的设置才出现根本性改观。

按察使作为一种职官，从唐代创设到民国废除，经历了一千多年，在中国地方行政体制中占有重要地位。从唐代的初创到宋代名称的变异，其职责也由行政监察为重点转到司法检察为重点；元代改按察使为肃政廉访使，其行政监察职能进一步强化，其他职能得到迅速扩充；明代按察使成为行省掌管司法、职权相对独立的最高长官，在省级行政体制中的位置较之前后各代是空前绝后的。清代康乾之后，按察使逐渐沦为督抚的属官，失去司法行政上的独立性。晚清时期，由于外敌入侵与农民起义的勃兴，社会经历数千年未有之大变局，按察使职掌的内涵与差委的外延均发生显著变化，这是行政管理随着社会变迁而变化的具体表现。清末新政中改按察使为提法使，按察使的大部分职掌被剥离出去，所有差委被彻底解除，脱胎于按察使的提法使成为职掌单一、高度专业化的省级司法行政官员。这一改革顺应了历史发展的潮流，符合国家治理现代化的历史发展趋势与时代要求，是司法现代化的具体反映，也是社会现代化的具体表现，具有积极的历史意义。

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