农村税费改革的政治逻辑与实践效应

邸 晓 星

(中共天津市委党校 党建部， 天津 300191)

农业、农村、农民问题是我国政府关注和着重解决的问题。上世纪末期，为了促进农业经济增长和农民增收，改善国家与农民的关系，国家提出了“多予少取放活”的“三农”工作指导方针，农村税费改革就是在这一方针指导下，通过取消面向农民的各种不合理收费，来规范政府行为和减轻农民负担的。从改革初衷来看，这场改革无疑是成功的，从改革所带来的现实效应来看，其影响又是深远的。梳理税费改革的初衷与历程，并对改革的实践效应进行分析，对于我们客观认识农村税费改革，理解当前农村政治与经济的关系具有一定的意义。

一、农村税费改革的政治逻辑： 以经济绩效提高政治合法性

要探讨农村税费改革的起点，就必须追溯建国初期的国家发展战略。1953 年，新中国的“一五”计划刚刚启动，就将“首先集中主要力量发展重工业、建立国家工业化和国防现代化的基础”确立为首要发展任务。在经历了短暂的经济恢复后就实行优先发展重工业的战略规划，尤其是在一个经济落后的农业大国发展重工业，必然决定了农业不仅要担负起粮食需求的任务，还要为我国工业化起步与发展提供必要的资源或资金支持。尽管每一个国家的工业化发展都离不开农业的支持，但农业对于我国的工业化建设尤为重要。因为在建国初期我国的经济发展水平极低，国家财力十分有限, 1953年我国的城乡人均储蓄只有2.1元，国家的财政总收入222.9亿元，用于经济建设的资金尚不足100亿元。[1]而重工业属于资本密集型产业，建设周期较长且需要巨大的资金投入。巨大的资金需求面临的却是有限的财政能力，加之当时我国正遭遇西方国家在政治和经济上的孤立与封锁，这就决定了中国的发展、工业化启动所需要的资金筹集只能依靠自己。从当时的就业和产业结构来看，我国是典型的农业大国，为此，农业剩余几乎是获取积累的唯一来源。为促进工业的初期发展，农民作出了巨大的贡献。据估算，每个农村劳动力每年无偿向工业化资本积累提供的剩余占当年农民人均纯收入的50%以上。[2]在20世纪50年代到90年代，农业通过税费方式、储蓄方式以及农产品“剪刀差”等，为工业化提供了上万亿元的资金积累。然而，与工业飞速发展相伴随的却是农民生活水平的停滞以及频频发生的农村群体事件，政府(尤其是基层政府)与农民之间的关系十分紧张。为了维护农村社会的稳定与发展，减轻农民负担，增加农民收入，改善国家与农民的关系，夯实党和政府的合法性基础，20世纪90年代末，中央政府决定进行农村税费改革。

在政治逻辑上，农村税费改革正是要通过改善农村经济状况和农民生活，达到缓和国家与农民关系的目的，进而夯实国家合法性根基。所谓政治合法性即“某种政治秩序被认可的价值”[3]188，是公民对政府价值、制度、行为等的认可与服从。影响国家合法性的因素有很多，因观察角度的差异，不同的合法性理论有其不同的侧重。“政绩导向的合法性(Performance- oriented Legitimacy) ”理论认为，政府的合法性与政府的治理水平或绩效密切相关，政府合法性可以通过发展经济、改善公共服务和社会福利以获取。[4]在新中国成立之初，通过基层政权组织的建立和土地改革运动，实现了对农村社会的整合，农村社会秩序趋于稳定，农民生活得到改善，由于党和政府在农村治理绩效的显著，农民的政治认同高涨，曾迎来了国家与农民关系的“第一次蜜月”期。农村税费改革的初衷同样是通过一系列的减负措施和惠农政策，提高乡村治理绩效，以达到逐步改善国家与农民之间的关系，夯实国家合法性基础的目的。

税费改革之前，农民的主要负担有两种税费：一是各种农业税(包括农业税、农业特产税、耕地占用税等)；另一种是用以为农村居民提供公共产品和公共服务的形式繁杂的“费”，包括集体提留、集资、摊派等，这种对于农民收入的分配方式，用农民的话进行概括就是“交完国家的、留足集体的、剩下的是自己的”。国家对农业的征税比例具有明确的法律规定，但由地方和村集体所征收的各种“费”却具有很大的随意性。上世纪90年代，农民负担过重问题受到了中央的重视，并下达了一系列的文件与通知来规范农业税费的征收。1990年国务院下达了《关于切实减轻农民负担的通知》，明确要求以乡为单位，将农民负担控制在上一年人均纯收入的5%以内。1991年通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》再次要求各省、自治区、直辖市对农民负担的项目和费用进行全面清理，切实减轻农民税外的各种负担。之后，中央和省级政府几乎每年都要颁发各种为农民减负的文件。但由于各种达标任务的不断下达，在压力型体制和“政绩型”考评体制下，县乡村基层组织结合成为乡村利益的共同体，进而形成“赢利型经纪”和国家政权内卷化，导致农民负担不但未减少，在1990年代以后反而大幅增加。在税费改革前，各种形式、各种名目的收费、摊派、罚款成为了农民的巨大负担，在巨大的经济压力下，农民收入增长速度持续下降，农民的生产积极性受到挫伤。

在乱收费屡禁不止的情况下，为规范农村收费行为，遏制有令不行的现象，2000年中央决定进行农村税费改革，以《关于进行农村税费改革试点工作的通知》拉开了农村税费改革的大幕。改革的方式选择由点及面地渐进式推进，首先以安徽全省和部分省份的一些地区为试点，进行了以“三取消、两调整、一改革”为主要内容的改革措施。所谓“三取消”，即指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”是指调整现行农业税政策和调整农业特产税政策，规定新农业税税率上限为7%。“一改革”是指改革现行村提留征收使用办法，以农业税额的20%为上限征收农业税附加，以替代原来的村提留。

作为试点的安徽省，其省内农民负担的明显下降显示了改革的实际成效。据统计，在税费改革实行两年后，安徽省内平均每个农民减负30多元，减负大约达到了30%。[5]农业税费改革试点决策取得了良好效果，因而，2001年出台了《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，要求在总结试点经验的基础上完善政策，将试点工作扩展到16个省(自治区、直辖市)。到2002年，在已实行改革的20个省市区，农民的税费负担人均为86.6元，比上年同期减少16.6元，减少16.1%。[6]尔后，随着《关于全面推进农村税费改革试点的意见》的颁布，截止2003年，全国进行农村税费改革的省、自治区和直辖市达20多个，2004年进一步扩大到所有省、区、市。2005年12月29日，第十届全国人大常委会第十九次会议通过投票决定自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》，这意味着中国农民彻底告别延续了两千多年的“皇粮国税”，我国步入“后税费时代”。

二、农村税费改革的实践效应： 经济与政治的双重变革

农村税费改革的初衷是为了解决农民负担过重问题以及基层干群关系紧张等问题。从实施成效来看，它不仅实现了这一初衷，在改善农民收入、促进农村经济发展的同时，更深刻地改变了国家与农民、中央与地方等多重关系，改变了国家基层政权运行体制与乡村社会的运行逻辑，可以说是一场融合了经济与政治的双重变革。

(一)农村税费改革的经济效应：农民减负与农业经济发展

农村税费改革是一场有计划有步骤的制度性变革，是制度变革促进了农村社会经济的发展。这是因为，能够影响经济增长的因素，不仅包括生产要素投入的增加和技术进步，还包括与之相关的制度安排，在技术不变的条件下，通过制度创新同样可以使经济获得有效增长。例如，自1978年开始，我国农村经济制度从生产队体制向家庭联产承包责任制转变，这一制度转变曾经引起了20世纪80年代初我国农业产出的惊人增长。有学者通过计算分析认为，1965—1985年中国农业生产率增长的63%来自于制度的变化，37%来自于技术的进步。农村税费改革被认为是发生在我国农村的继土地改革、家庭联产承包责任制后的第三场革命，此次变革通过对国家、集体与个人的利益分配关系进行规范与调整，达到了农民减负的目的。据统计，自税费改革政策实施以后，2008年4季度人均税费总额已经从2001年4季度的45.7元下降到了人均2元。[7]农民收入增加了，农民生产积极性与农业投入都大大提高，在一定程度上促进了我国农业经济的发展。曾有学者对我国31个省(市、自治区、直辖市)在1996—2010年间的相关数据进行分析，发现无论是税费改革较早的省份还是较晚的省份，2003年以后农林牧渔业地产值增长普遍有显著的加快。鉴于此时段生产要素的投入和技术均没有显著的变化，故可以认为，引起这次变化的最可能的因素就是农村税费制度改革。[8]

(二)农村税费改革的政治效应：增进了农民的政治认同度

农村税费改革不仅仅是一场经济变革，更深刻地改变了乡村的政治关系，改变了国家与农民的关系，增进了农民对于国家的政治认同感。

詹姆斯5C5斯科特在《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》中曾揭示出：在日常生产、生活中，农民不得不关注与自己生活、生产密切相关的经济利益。这种以经济利益为中心的生存伦理不仅是农民行动的逻辑，而且也是农民对政治做出评价的基本标准，即构成农民政治认同的逻辑起点。[9]农村税费改革从“多予、少取、放活”的原则出发，通过减税增收，切实保障和增加农民的经济利益，从而提升了农民的经济利益型认同。另一方面，因农业税取消而带来的民主权利以及政治效能感都在一定程度上增进了农民的政治认同程度。取消农业税后，因收税工作引发的乡村干群的紧张关系从根本上得以缓解，由税费而形成的乡村利益共同体也随之消失，以村委会选举为核心的乡村民主获得了成长空间，农民的民主权利得到了维护与发展，在不少地方甚至出现了“直选乡镇长”、“直选乡镇党委书记”的尝试，农民对基层民主生活表现出积极预期和高度认可，其民主权力型政治认同得到明显提高，并在一定程度上提升了政治效能型政治认同。曾有学者针对“税费改革是否提高了农民政治认同”这一问题在广东、湖南、陕西、四川、辽宁等地区进行了调查研究，结果显示，超过70%的受访农民认可农村税费改革的政策，超过50%的受访农民通过农村税费改革的经历而保持了对社会主义制度的认可，有鲜明的政治信仰。[9]

(三)农村税费改革对基层政权运行体制的影响

21世纪初期，在中央号召下，大部分地区开始了乡镇机构改革，进行此次改革的动因有许多方面，而其中最为主要的原因就是为了配合农村税费改革和农村综合改革，加快推进城乡经济社会一体化进程。建国初期，我国逐渐恢复与重建了乡镇政权组织，其目的主要在于将国家权力渗透到基层社会以消除国家与社会的分裂状态。国家实施工业化发展战略之后，乡镇政权除了担负整合农村社会的功能以外，还具有从农村社会汲取资源以支持工业化、现代化建设的功能。这两大功能构成了乡镇机构存在的合法性基础，农村税费改革正是通过这两方面的改变迫使乡镇政权组织进行机构改革与职能转变的。

首先，农村税费改革标志着国家对于农村发展战略从汲取向反哺的战略转变，这一转变消解了乡镇政权在建国之初所担负的历史使命，迫使其必须进行机构改革与职能转变以适应后税费时代国家与农民的新关系。在新中国成立之初实施的工业化发展战略背景下，乡镇政权的主要任务就是从农村提取农产品剩余。而在经过20多年的工业化建设之后，国家的发展已经不再需要从薄弱的农业中进行资源积累，相反，工商业的良性发展需要具有进一步提高农村消费能力的支持。为此，我国实行了以“多予、少取”为主要内容的农村税费改革以及取消农业税，再到后来一系列惠农政策的改革措施，不仅标志着国家与农民的关系从汲取向反哺进行转变，而且开始了“工业反哺农业、城市支持农村”的新战略，乡镇政权在建立之初所承担的汲取资源的使命不再存在。

其次，乡镇政权整合农村社会的功能也出现弱化趋势。经过几十年的现代国家建设，农民对于国家的认同意识基本得以确立，而且在科学技术快速发展的现代化建设中，发达的交通、快捷的信息传播等现代化整合手段的发展，使得基层政权在社会整合中的作用逐步弱化。在这种背景下，乡镇政府如何改革以适应新的历史形势，甚至乡镇政权是否还有存在的必要性等问题，就成为学界与政府普遍关注的问题，同时也成为乡镇政权必须进行机构改革与功能转变的重要原因。据统计，截至2004年9月30日，全国乡镇数量为37166个，比1995年减少了9970个，共精简机构1728个，裁减人员8.64万人，减少财政支出8.64亿元。[10]随着改革的深入，乡镇改革又逐步由外延式改革发展为内涵式改革，由简单的合并机构与裁减工作人员逐步发展为政府职能转变，从而促进了运行体制、机制的规范化，税费改革成果得以巩固，一定程度上促进了国家与农民关系的改善。

[1] 王丹莉.工业化进程中的农村税费制度演进——对新中国成立以来农民税费负担变化趋势的历史解读[J].中国经济史研究，2011,(1).

[2] 冯海发,李准.我国农业为工业化提供资金积累的数量研究[J].经济研究,1993,(9).

[3] 哈贝马斯.交往与社会进化[M].重庆:重庆出版社,1989.

[4] 马得勇,王正绪.民主、公正还是绩效？——中国地方政府合法性及其来源分析[J].经济社会体制比较,2012,(3).

[5] 贾康,赵全厚 .减负之后：农村税费改革有待解决的问题及对策探讨[J].财政研究,2002,(1).

[6] 赵晖.零农业税后乡村关系均衡发展的路径分析[J].理论导刊,2009,(11).

[7] 张依茹,熊启跃.农村税费改革对农民收入影响的实证分析[J].湖北社会科学,2009,(6).

[8] 高健,油永华.农业税费改革对农业经济增长影响的实证分析：1996—2010[J].天水行政学院学报,2012,(5).

[9] 陈朋,齐卫平.后农业税时代农民政治认同类型的实证分析——基于粤湘川陕辽72个村庄的调查考察[J].社会科学,2008,(2).

[10] 张新光.论中国乡镇改革25年[J].中国行政管理,2005,(10).