近年来村级治理研究综述

宋　芹，　周俊华

(云南大学　公共管理学院，　云南　昆明　650091)



近年来村级治理研究综述

宋芹，周俊华

(云南大学公共管理学院，云南昆明650091)

[摘要]村级治理是治理理论与中国农村实际相结合，用来解决中国农村现实问题的一种模式。近年来关于村级治理的研究取得了丰硕的成果，学者主要是从村级治理的概念、治理主体、治理模式、面临的困境及其路径选择等方面进行了研究。但从对文献的梳理来看，当前我国村级治理研究还存在研究领域过于狭窄、研究视野不够开阔、研究内容不够充实、研究理论缺乏创新等诸多问题，需要学术界做进一步的研究和探讨。

[关键词]村级治理；治理主体；治理模式；治理困境；治理路径

1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的实施，确定了村民自治制度，也标志着农村治理模式的创造性转换。国家的基层政权定位于乡镇，在乡以下实行村民自治，形成了“乡政村治”的格局[1]。“乡政村治”体制的推行为我国农村的治理做出了极大的贡献，与此同时，该体制本身存在的局限性也凸显出来。为此，就对乡村治理机制提出了新的要求。如何按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设要求，协同推进农村的政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和党的建设，是我们现在面临的重大任务。近年来，关于村级治理的研究也就成为学术界关注的焦点，学者从不同视角对村级治理进行了研究和探讨，并取得了丰硕的成果。本文通过梳理我国村级治理的研究成果，剖析其中存在的问题及原因，探寻村级治理之道，提升我国村级治理绩效，进而实现村级治理的善治，也为学术界进一步研究村级治理提供参考。

一、对村级治理概念的梳理

治理是政治学和管理学领域的“热门词汇”，传统的治理指国家对社会的统治与管理，而现代的治理是以善治为目的的治理。村级治理是治理理论与中国农村实际相结合，用来解决中国农村现实问题的一种模式。近年来国内学者分别从不同的视角和领域对村级治理的概念进行了界定。主要有以下几种代表性的观点：一是基于村庄政治的视角。赵声馗认为“村级治理是公共权力配置所形成的治理主体，对村域社区公共事务进行组织、管理和调控的活动”。[2]张静静也表达了相似的观点，她认为“村级治理是以村(社区)为单位的各级组织在公共权力的引导下通过一系列制度安排共同处理村(社区)公共事务的一种互动过程”。[3]韩小凤认为“村级治理指的是政府和村民运用公共权威维持村庄秩序，以增进广大村民的利益”。[1]鲍丰进一步指出“村级治理是指在农村社区的范围内，公共权威围绕集体目标和公共利益，管理村庄事务，构建村庄秩序，促进村庄善治的过程和状态”。[4]二是基于村民自治的视角。徐志超认为“村级治理主要是指通过村民自治这一制度平台，并借助政府的政策和财政支持，调动农村内生组织和农民主体的力量，充分开展外在的制度和内在的能力建设，实现农村在民主政治、收入水平和社会文化事业上的进步”。[5]段红平认为“村级治理是指村民为构建和谐的乡村秩序，促进农村经济、文化、政治等的发展，而积极投入到村级单位管理的方式、方法总和”。[6]三是基于多元治理主体的视角。李全胜认为“村级治理概念意指党和政府、村民自治组织、其他社会组织或社会力量通过多种形式管理村级事务，提供公共产品的行为及其机制”。[7]唐行智、白守中也表达了相似的观点，他们认为“村级治理是在农村社区范围内，各个治理主体在平等合作的基础上，共同参与农村公共事务的组织，管理和调控，以实现村域公共利益最大化过程和状态”。[8]

二、关于村级治理主体的研究

韩小凤认为村级治理的主体可分为两个：一个是国家权力体系，即包括乡镇政府在内的基层政权组织；另一个是农村自生权力体系，主要是指国家力量以外农村社会的力量[1]。周红禄、徐新玲认为新中国成立以后，特别是土地所有制的改变，我国农村治理主体经历了国家权力与村级集体共治、国家权力单一治理、村民自治三个不同的阶段[9]。邓佳斌认为构建民主的村级治理机制，需要实行村庄多元群体参与共治，这些群体包括以干部精英、非干部精英、大学生村官为主的村庄精英和以青年群体、老人群体、妇女群体为主的普通村民[10]。唐行智、白守中基于利益相关者理论的视角，认为村级治理必须是所有利益相关者共同参与的，并为了共同的利益而进行的共同治理，是一种精英治理模式，包括政治精英、经济精英、文化精英、宗族精英、普通村民、乡镇政府、宗教精英[8]。彭彤在其硕士论文中指出了“能人治村”，“农村能人”主要是村委会或村党组织的领导核心，他们是整个村落发展的主导力量[11]。张飞、宋芹认为村级党组织在村级治理中处于领导核心地位，其领导能力的大小将直接影响着村级治理的现代化进程，强化村级党组织的领导能力应包括党的认同整合能力、协调发展能力、宣传动员能力、综合服务能力[12]。鲍春军认为农村党员是村民委员会的骨干力量，大力发展农村党员对于实现村级治理具有实际的推动作用[13]。农村妇女参与村级治理依然是国内学者研究的重要领域。例如，李凡的《支持妇女参与村级治理的政策演进：国家和社会的互动》[14]和李琴、张仁汉的《30年来农村妇女参与村级治理的主要政策梳理》[15]，这两篇文章都梳理了支持农村妇女参与村级治理的主要公共政策，并分析了这些政策的价值取向和目标，进而为保护妇女权益和妇女参与村级治理提供了制度保障。李琴以Q村为例，分析了农村妇女参与村级治理的现状，并总结和探索了农村妇女参与村级治理的制度创新模式[16]。胡芳认为妇女参与村级治理的制约因素是：传统的性别文化环境、政策支持不足、组织涣散、教育水平低，并进一步提出了加强农村妇女参与村级治理能力的路径选择[17]。

党的十八大报告指出:“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。”随着市场经济的发展和村民自治的推行，在农村出现了许多以共同利益为目标的组织，以农民合作经济组织为代表，该组织承担了部分政府向农民提供公共产品和公共服务的职能，在村级治理中发挥着重要的作用，且逐渐成为村级治理最具潜力的主体。王昊宇认为农民合作经济组织与村组织融入和重叠形成的“村社”合一的治理模式将成为今后乡村治理模式发展的主流；从长远和总体看，随着市场经济的发展完善、农民合作经济组织发展的成熟，乡村治理模式将由政府主导的多元治理向市场主导的多元治理逐渐转变[18]。阎占定对新型农村经济合作组织参与乡村治理的必要和可能、参与内容和方式、参与过程和效果等系列问题进行了研究，提出了构建嵌入新型农民合作经济组织的乡村治理模式，实现新型农民合作经济组织参与乡村治理融合，并由政府主导治理向市场主导治理转变的对策和建议[19]。

三、关于村级治理模式的研究

近年来，对村级治理模式的研究成为学术界研究村级治理的重要领域和关注的焦点问题，国内学者主要是对我国村级治理模式的变迁、具体的村级治理模式以及如何创新村级治理模式等方面进行了研究。

关于我国村级治理模式变迁的研究。鲍丰认为我国古代乡村治理的基本模式是“县政乡治”，县是国家的基层政权，县以下主要实行乡村自治，即先秦至清代时期我国主要实行的是乡里制度，清末民初时期实行乡村自治模式；从1949到改革开放前期，这段时期称为“人民公社时期”，这一阶段的村级治理称为“人民公社模式”；改革开放以来实行“乡政村治”模式。并进一步指出我国村级治理模式将要在治理层面、地域、主体、权力向度等方面呈现多中心化，从而实现多元治理、和谐共赢的良好状态[4]。黄博、刘祖云从宏观上指出我国村级治理模式的三个典型阶段：双轨政治格局下的“准社会自治”模式、政社合一体制下的“科层控制”模式、村民自治背景下的“乡政村治”模式[20]。韩小凤认为新中国成立后我国村级治理模式经历了从一元到多元的变迁，从人民公社体制下以党组织为核心的一元治理模式，到村民自治制度下的以“乡政”与“村治”为二元主体的“乡政村治”模式，最终形成以乡镇政府、村民自治组织、农村经济合作组织为主体的村级多元治理模式[1]。

关于具体村级治理模式的研究。鲍丰列举出了我国改革开放以来实行的村级治理模式有温岭模式、徽州模式、阜阳模式、关中模式、青县模式、蕉岭模式、“1+3”模式、“1+2”模式、“第一支书”制度模式等[4]。徐志超在其文章中写到了我国现有的村级治理模式有浙江温岭地区的“民主议事恳谈会”、潍坊市坊子区“村级事务契约化管理”模式、河南“4+2”工作法[5]。唐文娟在其文章中写到了以“村民议事会”为代表的村治模式[21]。凌学武提出了“三级联治、重在社区”的村治模式[22]。有学者提出成都新型村治模式，即新都非常“6+1”、大邑“村三委”、双流“两委+三会”[23]。任中平提出了“强化村党支部的领导权、规范村民会议的决策权、落实村委会的执行权、保障农民群众的监督权”的“四权”村治模式[24]。唐绍洪、刘屹、任爱民在“四权”村治模式的基础上又增加了“保证村民小组议事权”的“五权”村治模式，他们认为“五权”村级治理模式蕴含了“民主参与”的价值意义，在巩固村级党组织的领导核心地位和增强其领导合法性的同时，也尊重了农民当家作主的权利[25]。

关于创新村级治理模式的研究。马国钧、马萍提出了“三位一体”的民主治村模式，即村党组织领导、村代会决策、村委会执行。并提出了一些完善新型村级治理模式的配套性措施：一是把科学发展作为村民自治的根本，二是为代表提供参政议政的机会，三是发挥村民在自治中的主体地位与作用[26]。鲍丰分别从村级治理的主体、方式、目的、效果角度提出了村级治理模式的发展路径是治理主体从一元走向多元、治理类型从单一走向综合、治理目的从统治走向善治、治理效果从掠夺走向共赢[4]。唐行智、白守中基于利益相关者理论的视角提出了创新村级治理模式对策：一是建立稳定有序的吸纳机制，为各利益相关者提供参政机会；二是加强农村社区制度建设，保障利益相关者之间协商合作；三是构建利益相关者之间网络式的监督体系；四是大力推动广大村民对村级治理的公共参与[8]。

四、关于村级治理困境的研究

学者们结合当前我国农村现状和治理理论内涵进行分析，指出了当前我国村级治理存在问题和面临的困境。毕丽敏基于村“两委”关系的视角指出了当前村级治理面临的困境主要表现在“支部独政”“村委揽政”“两委争政”“两委搁政”这四种形式[27]。黄博、刘祖云进一步指出现行村级治理权力模式的运转存在县与乡两级政权职能的定位困顿、乡政与村治两种权力的互动困顿、村级两委内部权力的协调困顿、村民委员会对村民的代理困顿。[20]翟利鹏、任中平认为当前我国村级治理存在选举不规范、制度措施流于形式、民主被虚置、寻租现象时常出现等问题[28]。李全胜基于法律救济的视角认为村民自治框架中权力冲突的保障工具缺失，存在救济途径不通畅、救济程序不规范、责任追究不明确等问题[29]。彭国甫的《关于加强村级治理的调查与思考——以湖南省岳阳县为例》[30]，王兆刚的《论我国村级治理中的几个焦点问题与改革趋向》[31]，李如军的《农村村级治理的困境与破解》[32]。这些文章指出了当前我国村级治理除面临以上困境之外，还存在村干部和群众参与村级治理的能力弱化、村级财政虚弱而无力支撑治理成本等问题。

城镇化背景下，城镇化建设在促进农村经济社会发展的同时，也给农村社会治理带来了新的难题，大量青壮年农民工外出改变了农村人口结构，青壮年文化素质高，他们都是农村的精英人才，农村精英的过度流失，造成了农村的“空心化”。何晓红认为城乡一体化进程中“空心村”面临的主要问题有人口空心化、村庄空心化、资源空心化、社会工作服务空心化，其核心原因在于农民权利保障不足和城乡社区组织运作不力[33]。陈晓林以福建省闽侯县为例，他认为闽侯县乡村治理面临的主要困境是乡村治理失序，主要原因是乡村基层政府权威的弱化[34]。刘明君、镇中认为城镇化进程中乡村治理面临的困境有乡村治理主体缺位、乡村治理结构失衡、农民利益表达不畅[35]。周春霞也表达了相似的观点，她认为农村空心化是城镇化进程的必然产物，在这一现实背景下乡村治理面临的困境有主体缺失、结构失衡、民主流于形式[36]。

大学生村官作为村级治理的重要主体，在村级治理过程中大学生村官也面临了诸多困境。黄词捷从乡村治理权力构建及运行的视角分析了大学生村官的角色定位困境，并由此引发大学生村官在乡村治理中存在的乡土融入磨合性、能力决策可行性、自我价值认同性、队伍建设持续性等危机[37]。周定财认为大学生村官参与农村基层社会管理的实然困境有自我定位偏差、融入农村较难、参与范围狭窄、实践经验缺乏、相关待遇偏低等，使他们不能很好的参与农村基层管理实践[38]。

五、关于村级治理路径的研究

在分析当前我国村级治理存在的问题和面临困境的同时，很多学者也从不同角度对进一步完善村级治理的路径和对策进行了探讨，例如，李全胜的《论中国农村村级治理模式创新:复合式治理》[7]和《当前村级治理中保障工具缺失与司法救济》[29]，彭国甫的《关于加强村级治理的调查与思考——以湖南省岳阳县为例》[30]，王兆刚的《论我国村级治理中的几个焦点问题与改革趋向》[31]，李如军的《农村村级治理的困境与破解》[32]，徐志超的《我国村级治理的问题与改革》[5]，黄博、刘祖云的《我国村级治理权力模式的嬗变、困顿与走向》[20]，翟利鹏、任中平的《当前村级治理存在的问题与对策》[28]，主要集中体现在以下几个方面：第一，构建和完善多元治理主体体系。以彭国甫的观点为代表，他认为要实现多元共治的良好状态就要做到：加强县委、县政府对村级治理的领导，发挥乡镇党委在村级治理中的重要作用，理顺村党支部和村民委员会的关系，规范和发展农民专业合作组织，充分发挥村民在村级治理中的主体地位[30]。第二，全面加强村级领导班子和党员干部队伍建设。第三，建立健全村级治理的激励保障和监督约束机制。张体锋认为增强农民民主参与意愿和民主素质是基础，制定完善的村规民约是保障，构建系统的监督网络是关键[39]。第四，加强思想道德法治建设。例如开展群众思想、道德、文化教育，切实维护社会公共秩序的公平和正义。第五，进一步创新村级治理的方式与方法。以彭国甫的观点为代表，他认为要广泛开展“三问三帮”民心恳谈和“两清理一规范”等活动，建立便捷高效的便民服务平台[30]。何晓红认为空心村治理首先是加强政府为农村提供公共服务能力和公共治理绩效的建设，关键是培育农村自治组织能力[33]。陈晓林认为维护乡村秩序稳定的着力点在于转变乡村基层政府的职能、加强乡村基层政权建设、为群众提供良好的公共产品和公共服务[34]。刘明君、镇中分别从发展乡村企业、完善村民自治制度、扶持农村社会组织建设等方面提出了一些完善乡村治理的对策[35]。周春霞认为农村空心化背景下乡村治理的路径选择是完善大学生村官制度，发挥留居社区精英的作用，建立外出务工人员回流机制，重新定位村级正式组织、家族组织、农村社会组织的功能[36]。关于大学生村官如何更好的参与村级治理的问题，学者们也提出了对策和建议，以周定财的观点为代表，他认为要从乡镇干部、村民和大学生村官三方面来推进大学生更好的参与农村基层社会管理，即乡镇干部要完善相关制度和机制，村民要正确认识和理解大学生村官并积极配合大学生村官的工作，大学生村官要努力提高自身素质能力并主动参与农村基层社会管理[38]。

通过以上对村级治理研究文献的梳理，笔者认为村级治理的主体是指乡村公共权力或公共权威，它包括村级党组织、乡镇政府、村民自治组织、其他社会组织等；治理的方式是指组织、管理和调控；治理的内容是指农村公共事务，与村民利益密切相关的事务；治理的目标是追求村域公共利益最大化，治理的效果是实现村庄的善治。

六、对村级治理研究现状的评析

从近年来国内对村级治理研究的文献来看，学术界在对村级治理的研究上取得了丰硕的成果。在研究内容上，涉及到我国村级治理的概念和内涵、村级治理的模式、村级治理的主体、村级治理面临的困境及其路径选择等方面。在研究视角上，从国家社会、乡村秩序、乡村民主、多元共治等视角对村级治理进行了规范研究和实证研究。在研究方法上，既有以理论、文献为主的规范研究，也有以访谈、问卷、个案为主的实证研究，还有规范和实证相结合的研究。

关于我国村级治理的研究虽然已经取得了较为丰硕的成果，但从总体上来看，学者对村级治理的研究并不是完美无缺的，还有很多研究领域尚未深入研究，有待学者做进一步的分析和探索。第一，研究领域和研究内容需要充实拓宽。既有的研究侧重于对“乡政村治”村级治理权力模式的研究，认为县乡两级政权、乡政与村治、村级两委、村民委员会对村民的代理，这些村级治理主体之间存在着一定程度的权力冲突，研究结论主要是要实行“多元共治”村级治理权力模式的学理构想。而对于乡村宗族势力、黑社会组织等影响村级治理的团体缺乏广泛的深入研究，对村级权力监督、权力制衡、治理环境变迁等领域缺乏系统性的层次研究。第二，研究视野有待进一步拓展。比较我国目前村级治理的研究现状，可以发现学者主要集中在政治学、社会学领域，缺乏从经济、历史、文化等多视角进行综合研究，很难揭示村级治理背后的历史逻辑和文化根源。普通村民是村级治理的主体之一，而关于村民自身建设和村庄建设的研究相对匮乏，使村级治理的研究也就失去了原本的意义。此外，既有的研究偏向于静态的、理论的研究，而动态的、实证的研究成果较少，加之很多经验研究的理论预设缺陷，有的研究成果仅仅停留在描述层次，尚未提炼出有价值的村级治理规律和特征。第三，相关理论层面的创新少，不够成熟，有待进一步完善。正如学者徐勇指出的：“迄今为止，学界对'治理'、'村治'这一词汇缺乏深入的理论分析，特别是缺乏以中国为主体的探讨，以至我们在运用这一词汇对村民自治、社区自治、民间组织及其国家与社会关系的分析时，没有强有力的理论支持和理解力。”[40]第四，研究范式比较单一，有待进一步丰富。从现有的研究成果来看，大多数学者都进行的是实证研究，采用文献法、深入访谈法、问卷调查法、个案研究法等方式，通过对某个地区村级治理状况进行调查分析而下结论，中国的地域发展存在较大差异，我们研究的时候需要注意村级治理的普遍规律和村级治理的特殊环境，如果不加区别而套用理论、借鉴问卷或者不加条件的推广经验，得出结论难免存在以偏概全的情况。因此，我国村级治理的研究还需要更多的采用宏观、中观、微观相结合的研究，多领域、多视角、多层次的研究，进而提高村级治理研究的质量，凸显村级治理研究的价值，使得村级治理研究成果上升为指导理论，并转换成制度设计，以推动村级治理全面发展。

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[基金项目]2012年云南省哲学社会科学规划项目(YB2012033)

[作者简介]宋芹(1990-)，女，陕西镇安人，云南大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为政治学理论；周俊华(1965)，女，云南华坪人，云南大学公共管理学院教授，硕士生导师，主要从事西方政治制度、民族政治学研究。

[收稿日期]2015-03-10

[修订日期]2015-06-20

[中图分类号]D63-3

[文献标识码]A

[文章编号]1673-2936(2015)04-0024-06