论财政收入再分配职能的有效性

◇黄英胜

目前，居民收入差距问题已成为社会经济发展中急需解决的重要问题，如处理不好分配问题，就会导致经济结构的失衡、社会的不稳定，阻碍社会主义和谐社会的发展。因此，要完善我国财政收入的分配制度，要以民众的利益为制订政策的依据，坚持 “初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”的原则，发挥其再分配职能的作用。

一、财政的收入再分配职能阐述

财政对收入分配的调节源自于人们对社会公平的追求，其公平是指经济和社会两个层面，经济公平是市场经济的内在要求，其生产要素的投入应获得合理的报酬，社会公平是指社会资源的合理分配。目前，我国居民收入的再分配主要是通过政府的财政手段来实现，对居民收入再分配主要包括利用税收手段和财政支出来控制，其中通过税收手段来调节收入过高问题，利用财政支出手段来解决贫困问题和不公平现象。从税收手段来说，它是财政调节再分配收入的有力方式，其主要是通过合理设计税收对象、税率、税种以及减免政策等制度来调节分配。运用税收调节再分配，不仅直接调节了居民的收入，还间接地影响了他们的社会经济行为，引起了社会经济活动的变化。财政支出则是政府进行调节再分配的重要手段，政府把财政收入集中起来，将其投入到满足社会公共需要的领域，保证人民享受公平的福利。财政支出调节分配包括直接和间接两种形式，直接调节是财政支付转移来实现政府不以取得商品或劳务为补偿而转移给受益主体并实现财政支出，其主要形式包括社会保障支出、财政补贴支出等。间接调节是指财政支出不会直接转移给受益者，而是向其提供公共服务来实现调节。

二、我国财政收入再分配能力的现状

随着市场经济的不断推进，收入分配制度的改革也不断被推进，经过30多年的摸索，我国已初步形成了具有中国特色的收入再分配体系，现行的财政收入再分配能力体现于整个财政“收入——支出”过程中。因此，本文从财政收入与财政支出两个视角来分析收入再分配的职能。

（一）基于收入结构分析再分配职能

我国财政收入相对复杂，有大量的政府收入游离于财政预算之外，中央不断强化改革，实施了集中收付制度，严格管理政府的收入和支出，但还会存在大量的预算外收入，游离于财政监管。这些预算外收入，部分用于了发展地方经济和完善基础设施建设，但一些收入成为了少数人的隐性收入，拉大了居民收入差距，引发了社会问题。这种财政分散弱化了财政收入的再分配职能。同时，税收收入影响了收入的再分配职能，尤其是财产税、所得税等直接税影响较大，但因我国税制结构的限制，导致税收收入中不能真正调节收入分配，个人所得税等具有调节分配作用的税种难以构成税收主力，使得财政调节收入分配能力不强。另外，我国缺乏相对完整的个人收入和财政登记体系，居民收入和财政状况具有隐蔽内容，还有些中小企业的收支账目不全面，导致政府难以了解实际情况，税赋的征收较困难，削弱了调节收入差距的能力。

（二）基于支出结构分析再分配职能

从上个世纪90年代起，我国加强对经济的宏观调控，运用财政政策进行调控，确保我国经济的稳定增长。从近年我国财政支出情况来看，经济建设比重虽有所下降，但仍处于较高水平，而社会保障的支出所占比重较低，远远低于西方发达国家水平。财政支出对提高低收入者的收入水平没有发挥其作用。财政对教育和卫生方面的支出相对较少，城乡之间、区域之间存在着不平衡，对改善落后地区和扶持贫困人群投入资金不多。我国财政资金多用于发挥其稳定经济的职能，收入分配职能难以有效地发挥作用。

三、影响我国财政收入再分配职能效用的原因

财政收入再分配职能的效用是由财政制度及运行环境所决定，要分析财政收入再分配职能“弱化”的原因，就要深入挖掘其制度及环境存在的问题。

（一）财政职能关系的不协调。在我国财政体制改革的过程中，较为重视财政收入的再分配职能，但收入分配制度长期坚持“效率优先、兼顾公平”的原则，基于“效率”考量，强化了财政收入再分配职能的效用。但从“公平”方面考虑，却弱化了财政收入再分配的效用。由于对公平性有所忽视，导致了居民收入差距扩大。经济发展过程中，对财政收入的再分配职能不够重视，财政收入再分配制度体系不健全，必然会导致财政再分配职能难以发挥效用，对居民收入的调节作用不明显。

（二）税收制度的不完善。税收会改变社会成员在国民收入分配中所占比重，减少或增加其可支配收入。但这种减少或增加是不均等的，并会影响居民的收入分配格局。我国的税制结构以流转税为主，有利于发挥财政收入职能，但不利于财政收入分配职能发挥作用。因流转税具有累退性质，难以体现税收的公平原则，其按比例进行征收，使得纳税人的税负因消费增加而下降，个人收入的增加就会降低相应的税负。因此，这就造成了低收入者要用收入的较大份额来承担税收，而高收入者则只需较小份额。目前，我国流转税所占比重过高，所得税比重较小，尤其是个人所得税的作用难以发挥。这些都导致了财政收入在对居民收入差距的调节上不能发挥其效用。

（三）财政社会保障制度的不健全。财政社会保障体系是支撑社会经济发展的“保护伞”，是缓解收入分配矛盾的重要手段。财政社会保障体系以公平为基础，但现行制度的“公平性”不强，甚至会起到“逆调节”收入差距的作用。我国对社会保障的财政投入坚持“全覆盖、多层次”的政策，力求能使城乡居民都享受福利待遇。但财政对社会保障的投入具有针对性，没有真正地面向整个社会，因而难以发挥调节居民收入差距的效用。同时，我国财政对社会保障的投入主要是以地方统筹为主，各类社会保障的待遇是按照同一比例制订的，由于城乡之间和区域之间居民收入水平有差距，使得各类社会保障资金和保障水平也存在差距，致使财政社会保障体系难以发挥其公平的效用。

（四）财政转移支付的不合理。目前，我国财政转移支付力度加大、结构有所优化，其作用日益发挥出来，对缩小地区间财政能力差异起到作用，但要实现均等化还尚有距离。现行的财政转移支付尚不规范、转移力度小、调节功能较弱，协调地区经济平衡发展的作用不明显，抑制居民收入差距拉大作用有限。现行的财政转移支付形式相对复杂，既有原有的体制补助、专项补助等，还有分税制后增加的税收返还等，但具有均等化作用的转移支付比例较小，这种模式容易导致效率低下。

四、对提升我国财政收入再分配职能有效性的建议

采取有效的措施来缩小居民收入差距，是深化改革、构建和谐社会的重要任务。因此，要提升财政收入再分配职能的有效性，来解决居民收入分配的问题。

（一）要强化财政收入再分配的作用。政府财政是完善收入分配制度、调整居民收入分配格局，实现共同富裕的重要保证。居民收入差距是市场经济运行出现的客观现象，这就要靠政府“有形的手”来调节。我国财政收入分配职能的弱化是居民收入差距扩大的重要原因之一，以财政为主体的再分配在国民收入分配体系中作用不突出。要提升财政收入再分配的有效性，必须突出其地位、强化其职能。要对财政职能进行准确定位，明确财政收入再分配的目前，制订符合社会经济发展的再分配原则。政府要在发挥财政宏观调控职能作用的同时，适当弱化财政直接配置资源职能，协调财政收入再分配职能的“效率”和“公平”的关系，发挥国家财政在调节居民收入差距方面的作用。

（二）要优化税收结构，发挥其在分配中的调节作用。要强化财政收入的再分配职能，就必须完善和优化税收结构，提高直接税所占比重。目前，以流转税为主的税收结构的负面影响逐步显现，直接税收入比重较少，其中所得税比重更低，具有调节再分配职能的个人所得税、社会保障税等职能受限。因此，要调整税收结构，逐步向人们征收财政税、遗产税，完善消费税来加大直接税的比重。同时，要完善个人税制度，实现社会保障由“费”向“税”的转化。政府要逐步构建以个人所得税和社会保障税为主体，财产税、消费税等互补的直接税为主的税收结构。

（三）要健全财政社会保障体制。政府对社会保障的财政投入要坚持“低水平、广覆盖”的原则，确保财政投入水平与社会保障发展水平相一致，真正地发挥财政收入的调节作用。政府要建立层次清晰、责任明确的社会保障体系，要逐步开征社会保障税，将其作为社会保障资源的基本来源，同时可投入一部分财政资金进行补充。要适时推进社会保障制度的改革，逐步增加个人收入的支出责任。

（四）要规范财政支付转移制度。政府要明确财政转移支付的目标，使得财政转移支付合理化，实现公共财政为区域提供均等化的服务，协调区域之间的发展。要整合、削减与均等化目标不一致的转移支付，逐年降低并最终取消税收返还，同时把各类补助项目整合进入一般转移支付。还要精简专项转移支付，保留必要的地方农业、扶贫等特殊转移支付。要转变单一的纵向转移模式，发展多元化的横纵交织模式，强化转移支付的协调作用。

综上所述，要提升财政收入再分配的有效性，要先强化财政职能，明确财政收入再分配的原则和目标。同时，要逐步建立健全财政收入再分配体系，从税收结构、社会保障体制和转移支付制度三方面着手强化公平性。

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