利益整合与权力重构：后税费时代的乡村治理

邹荣

（楚雄师范学院组织人事部，云南楚雄675000）

利益整合与权力重构：后税费时代的乡村治理

邹荣

（楚雄师范学院组织人事部，云南楚雄675000）

当代中国乡村社会利益关系的嬗变和权力结构的变迁无疑成为乡村社会治理最为关键和核心的要素。进入后税费时代后，乡村社会利益关系的嬗变使国家在乡村社会的治理正经历从“控制逻辑”到“服务逻辑”的转变。然而，这样的转变一定程度上导致了“治理真空”、政策认同弱化以及利益表达和利益传输不畅等问题。从权力结构来看，无论是国家权力在乡村社会的进退，还是“积极”和“消极”的控制，客观上都难以有效克服内在的缺陷和不足。进入后税费时代的乡村治理，应通过有效提升国家权力的整合效度，推进国家与社会合作，进而确保乡村社会善治的最终实现。

利益嬗变；权力变迁；后税费时代；乡村治理

毫无疑问，国家权力如何实现与乡村社会的有效对接，进而实现其善治，一直以来都是中国社会的重大历史与现实问题。各种因素相互杂糅、利益关系相互交织、权力主体相互博弈、变革力量相互交错，使得乡村社会秩序在稳定和不稳定之间交替变化。进入后税费时代，中国乡村社会的利益关系的嬗变和权力结构的变化，共同构成了当前乡村社会治理转型的基础。

一、利益关系的嬗变：乡村治理的逻辑起点

（一）放权治理与“治理真空”的出现

传统中国乡村社会较好地运用了“家—乡—国”一体的治理模式，形成了一个以家庭、家族、村落被高度组织化的结构利益体。与传统乡村社会相比，当代中国乡村社会早已不再处于孤立存在的自然状态，而是成为了各种利益关系和各种矛盾的交汇点。外在利益关系的嵌入经历了“破—立”的过程转换，在打破原有利益格局的基础上构建新的利益格局。自20世纪上半期到税费改革以前，国家通过政党组织、行政权力、公共政策、公共服务等途径，竭尽全力将国家权力嵌入到乡村日常生活中。在强大的国家动员能力和渗透力面前，国家权力几乎渗透到了乡村社会的每一个角落，掌控了整个乡村社会成员生存与发展的各种资源和机会。利益关系调整通常只发生在国家权力体系的上层领域，作为政治体系下层的乡村社会很难甚至根本无法进入利益博弈体系，也就很难通过利益传输系统左右利益关系和利益分配格局。在这个时期，国家与乡村的利益关系呈现出极强的国家化和集体化倾向。20世纪80年代村民自治制度的推行，较好地实现了乡村社会自治权力与国家权力的对接，“乡政村治”治理模式建立起来，国家权力对乡村社会的控制和渗透开始逐步减弱，乡村社会的自身利益开始逐步得到恢复。进入21世纪以后，“乡政村治”的双轨治理模式的弊端也逐渐显露出来：基层政权组织行政行为异化，甚至与民争利；黑恶势力死灰复燃，地方政权组织的合法性资源流失，乡村社会秩序面临严峻挑战，成为影响乡村社会和谐稳定的重大隐患。

为有效缓和乡村社会矛盾，推动乡村社会治理转型，确保整个社会的和谐有序，国家自2006年1月1日起取消农业税征收政策，在中国社会延续了2 600余年的农业税从此退出历史舞台，开启了“后农业税”的新时代。后税费时代的到来，标志着“以农养政”时代的终结，国家与乡村社会之间由于税费矛盾导致的紧张关系获得极大改善，较好地实现了国家与农村、政府与农民利益关系的调整，乡村社会内部利益诉求得到有效的维护和实现。国家在乡村社会的治理方式从资源汲取向“多予、少取、放活”的转变，是一种新的治理理念的根本转型。与此同时，国家取消通过税费管控乡村社会的措施，客观上弱化了国家权力对乡村社会的嵌入和管控力度，进而导致了国家在乡村权力的弱化，乡村基层组织出现了大面积的瘫痪。在这样的背景下，乡村社会内部又缺乏相应的自治组织来承接和应对一些原来由政府承担的公共事务，乡村社会又陷入“治理真空”的困境。乡村社会随之出现各种秩序混乱问题，与集体化时代的超强控制和高度社会整合形成了鲜明的对比。取消农业税也破除了基层政权对乡村社会利益的依赖，转而依赖上级政府的资源供给和制度支持。基层政府与乡村社会之间的利益关联也随着乡村权力和利益关系的调整而解体，乡村基层政权组织逐渐从“汲取型”向“悬浮型”转变，二者关系逐渐疏远，基层政权组织公共服务意识逐步淡化，乡村社会治理能力与水平开始下滑，部分基层政权组织选择了“不出事”与“做作业”的治理逻辑。乡村公共服务、公共基础设施建设滞后，严重阻碍了乡村社会的发展。同时，村委会与基层党组织的功能简化，农民利益代表的“不作为”，致使乡村居民利益表达渠道受阻。

市场化进程的推进，使得市场资本开始大量进入乡村社会，土地资源也开始从一种负担向土地利益转化。税费改革以后，村民并没有因为相关税费的减少而受益，相反却遭遇到更多的发展困境。一方面，农业生产收益严重萎缩。农民不再承担税费负担，但却要面对因为农业生产物资价格上涨带来的成本增加，加上市场因素波动的影响，村民要想从土地资源和农业劳作中获得收益的机率逐渐降低，相当一部分人选择放弃农业生产，于是土地抛荒现象不断扩散蔓延，乡村社会的凋敝逐步加剧。另一方面，随着我国城镇化进程的推进，土地资源供给与需求之间的矛盾日渐凸显，围绕着土地资源开发与利用的矛盾不断加剧。以政府为主导的土地资源流转制度在实践中不断遭遇到合法性危机，进一步恶化了乡村社会与地方基层政府之间的利益冲突。在这些利益纷争的背后，隐含的是中央与地方政府内在的治理逻辑。中央政府的目标函数为：保证耕地数量，促进耕地规模经营，实现土地资源的优化配置；地方政府的目标函数为：扩大征地，增加财政收入，但不希望爆发大规模的群体性事件；农民的目标函数为：提高收入，保障生活。[1]在征地拆迁和对失地农民安置的过程中，农民往往处于被动和弱势地位，在利益诉求无法得到满足的情况下，乡村社会群体往往利用其“弱者”的身份与政府展开博弈，一定程度上激化了矛盾，极易造成群体性事件的发生。群体性事件背后折射的是各种利益冲突，这是乡村社会治理推进中不可回避的一个重大问题，国家应当如何确保政治权威在乡村社会的存在和实现将是新的治理课题。

（二）好政策却没有带来好的治理认同

伴随国家反哺农业政治方略的推行，一系列强农、惠农政策开始逐步实施，国家对乡村社会的整合开始从“汲取式”向“供给式”转变，从通过税赋收取等政策获取资源转向提供公共服务、公共产品，反哺乡村社会，这是一种资源支持型乡村治理模式。实际上自2003年起，为了应对以“三农”问题为代表的乡村治理诸问题，国家在乡村社会陆续推行了“新农合”“养老保险”“农村低保”“粮食直补”“农业保险”“义务教育免除学杂费”等一系列政策，为推动乡村社会的治理转型发挥了重要作用。然而，从政策的实效来看，这些本应该深得民心的政策在实践中并未获得乡村社会的广泛认同，表现为政策设计的政治逻辑与政策运行的治理逻辑之间的悖论。从税费改革政策的设计意图来看，国家力图通过取消税费来缓解与乡村社会之间的紧张关系，通过财政转移支付来增强公共管理与公共服务能力，最终实现基层政权组织治理的转型。从政策体系的设计角度来看，现有的政策从原来的“资源提取型”向“资源输入型”转变，其政治、经济和社会意义不言而喻。但是，好的政策设计却未带来好的政策认同。

在资源输入背景下，国家加大了对乡村社会资金、政策等要素的投入和支持力度，按这样的治理逻辑，乡村社会不仅不再需要向国家缴纳税费，还获得了大量的资金、政策支持，但是政策的实际运行效果并未达到上层政治体系政策的预期目标。究其原因，是国家上层的政策设计与乡村社会需求之间的错位，上层的政治考量与乡村的现实需求之间由于信息不对称、政治理念等因素的影响，导致二者之间的差异化不可避免。同时，直接的资源输入在一定程度上助长了部分村民的“等、靠、要”思想。乡村社会过分依赖国家财政政策的投入和支持，从乡村社会的长远发展来看是不利的，这也是国家政策设计者所不希望看到的。以粮食种植直补政策为例，国家对农业种植的直接补助并未激发起农民的种植热情。一方面源于农业收益减低，种植农户从事农业生产的成本增加；另一方面，国家扶持、帮扶政策无法顺畅惠及到村民身上，不能从根本上改变农业生产的低效率问题。加之在政策运行过程中各种利益关系博弈、冲突，在执行中出现了政策“变异”，导致政策认同度不高。

从国家政策的执行角度来看，基层政权组织成为支农、惠农、强农政策最为关键和直接的执行者，从原来税赋资源的汲取者，转变为国家财政资源的分配者，这就形塑了它不同于税费时期的行为模式。然而，基层政权组织依然无法摆脱趋利性的束缚，只是获取利益的方式与渠道有所转换而已。由于基层政权组织和官员在政策执行过程中存在错综复杂的利益关系，导致落实下来的政策与国家意图不同程度地被扭曲。基层政府采取的“利益连带”式的治理方式，使得国家政策设计的最主要目标无法得以顺利实现，甚至一些地方还因利益纠纷引发社会冲突，背离了国家政策设计的初衷，也影响了国家政策在乡村社会的有效嵌入，人们对政策的认同度降低。根据《人民日报》2011年3月2日报道：在河北省保定市，自2004年以来，国家每年发放了数千万元农机补贴，然而，由于这些巨额资金长期脱离监管，已查实的违法违规金额就高达110多万元。[2]类似在支农、惠农、强农政策中有法不依、有章不循的问题还比较严重，浪费资源等现象比较普遍，严重影响了财政资金的投入效益和各项惠农政策的执行效果。支农、惠农、强农政策成为部分人谋取私利的工具，这显然有悖于政策本身目标设计的初衷。

（三）利益表达和利益传输渠道的不畅

审视我国乡村社会治理嬗变的历程不难发现，国家对乡村社会治理总是围绕着权力与利益关系的变化来展开。国家力量与乡村社会在数千年的历史长河中演绎着“进入”与“退出”的循环，而这一系列循环深刻地影响着乡村治理的权力结构。利益关系的变化是诱发乡村治理模式变革的根源所在，国家、基层组织、乡村社会及个体的利益诉求变化成为整个治理变革的逻辑基础。国家权力与利益关系主导了整个社会治理变革的全过程，在乡村社会利益博弈过程中，国家作为秩序规范的主导者，其影响和控制是其他参与者无法超越和摆脱的，社会利益诉求在这样的运作体系中存在着先天的不足。

税费改革的实质是要解决农民负担问题，其关键是要从根本上防止基层政权的“恶”的问题。税费改革以后，基层政权组织无法依赖乡村社会提供的税收资源，可以说，税费改革在很大程度上弱化了基层政权组织对乡村社会的管控力度。当然，乡村社会税赋负担得到根本性减轻的同时，基层组织也丧失了大量治理手段，国家层面的政策也往往缺乏了执行主体，国家试图绕过基层组织而与农民直接发生关系的“扁平化治理”并未取得预期的效果。政治精英的不作为直接导致了农民群体利益表达渠道的堵塞，国家如何与分散的农民打交道的问题是应对转型时期中国乡村治理历史和现实逻辑的关键，农业税的取消在某种程度上只是国家暂时回避了这一问题，税费改革之后乡村公共产品的供给和公共治理的传输等问题开始凸显。乡村社会的治理不仅仅需要国家制度设计和政府推动，还需要有持续不断的乡村利益表达作为动力机制、保障机制加以维持。一旦利益表达机制无法保持通畅，必然会对整个乡村社会的改革和稳定产生深远的影响。但是，代表农民权益表达机制的村民自治的实践变得越来越困难。在某种程度上，村民失去了参与利益博弈的依靠。国家在乡村社会实际权力的弱化，使得原本就十分分散的村民个体更加疏远村庄公共事务，在公共问题上难以形成共识。

二、权力结构的变迁：乡村社会治理的困顿

（一）权力支撑的缺失：“行政权”弱化与“自治权”的萎缩

在中国乡村社会，一直包含着国家行政权力的“官治”和社会自治权力的“自治”，乡村社会治理历史也是一部围绕“官治”与“自治”展开的基层治理史，城乡“二元”体系并存共同构成社会权力运行基础，也就是费孝通先生所说的“双轨制”[3]125。在乡村治理中，很难将两者分离开来。乡村秩序的构建本身是一个动态的过程，在历史上它一直是在村庄内生秩序和国家行政权力这两股力量互相博弈结果的支配之下进行的。

税费改革之前，农村税费的基本格局是“交完国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，这集中体现了国家（乡镇政府）、集体（村组织）与个人（村民）之的利益关系，是乡村政治权力与治理关系的基础。[4]这也是国家行政权力主导和管控乡村社会的重要基础和具体体现，“乡政村治”的政府主导型治理模式占据主导。税费改革以后，国家行政权力开始逐步弱化在乡村社会的直接存在。一方面，农业税费的免除改变了基层政权组织的财政供养机制，由原来的农业税费支持转而依靠上级财政的转移支付。财政供养体制的转变也改变了基层政权的运行逻辑，从原来的积极作为力图获取“利益的最大化”转变为消极作为力图达到治理“风险的最小化”，在这样的治理逻辑转变下，外部基层政权组织嵌入治理进一步弱化。另一方面，乡村内部治理空间进一步萎缩，基层内部治理的能力严重弱化。随着农业税费的免除和市场经济的渗透，乡村社会中缺乏推动内部治理的精英，在很大程度上，乡村社会内部的民主政治缺乏推动者，国家政策执行缺乏执行者，经济发展缺少带动者，传统文化缺少传承者，乡村社会开始变得异常脆弱。同时，部分乡村出现了灰黑实力，严重影响和危及到乡村社会秩序。一些村庄内部形成了“组织空白”“制度空白”，内生秩序不断丧失，无序力量正在滋长。

村民个体原子化、疏离化、陌生化带来了精神的冷漠，农民的集体观念、公众意识、国家责任意识逐步减弱，相互间的合作越发困难。乡村社会发展所必需的自治性力量逐渐衰落，在市场经济因素的冲击下，“理性化小农”成为当前乡村社会自治不可回避的现实，“公地悲剧”成为一种显性现象，而市场化取向的公共产品供给机制还是难以克服搭便车问题，最终陷入“集体行动的困境”。村民希望发挥集体的力量，但又缺乏现代公共精神和社会公共意识，使乡村政治建设和公共治理陷入两难困境。税费改革政策推行以后，乡村内部公共事业需要采用“一事一议”的办法来解决。实践证明,改革后的村民“一事一议”政策在操作过程中困难较多，在相当程度上“形同虚设”，相当一部分村委“有事难议”或干脆“有事不议”，乡村社会发展所必需的公益事业发展缓慢，甚至陷入停滞状态。

（二）国家权力的悖论：“积极行政”与“消极治理”的两难

在中国社会治理史中，国家主导的集权统治模式占据了主要历史时期，形成了国家中心主义的历史传统。自秦汉以后逐渐形成的自上而下垂直性的官僚组织体系和集权性的权力谱系，构建起了一套高度中央集权的官僚体制。在国家主导的政治体系中，社会的自治空间是极其有限的，社会的力量也一直是相当孱弱的。现代化发展必然形成两大发展趋势：一是社会的分化，二是国家的一体化。社会的分化是现代化的内在动力,而国家的一体化是现代化的基本保障。因而，任何国家的现代化发展都将面临一个基本难题：如何将社会分化和国家一体化有机统一起来,并产生良性互动。[5]对于现代乡村社会而言，国家权力与社会权力之间的张力，决定了乡村社会治理进程中国家集权与放权之间的悖论是不可避免的。

建国初期，国家主要是通过乡村集体组织对乡村社会进行治理，国家对乡村的治理很大程度上仍然属于间接治理。进入20世纪80年代以后，依托乡村集体组织和乡镇基层组织对乡村社会的治理开始主导了中国乡村社会的治理过程。这在很大程度上激发了乡村和乡镇基层组织的积极性和创造性，为国家的现代化建设提供了强有力的支撑。但随着该治理模式的深入推进，国家无法全面有效地监管乡村集体组织和乡镇基层组织的行为，乡村居民的负担不断加重，由利益问题引发的矛盾冲突不断增多，乡村社会治理面临各种秩序危机。国家间接治理乡村社会的弊端逐渐显露出来，间接治理从兴盛逐步走向式微。

免除农业税后，乡村社会干群矛盾趋于缓和，基层治理的“全能主义”色彩开始逐渐褪去，社会的自主性和主体性得到进一步的凸显。从表面上看，国家不再向乡村社会收取税费，意味国家对乡村社会管控的弱化，然而，实际却恰恰与之相反。国家启动了多方面的改革策略，其中方向性的调整即是完善国家基础权力并让其逐步接管乡村治理。国家开始通过直接参与乡村社会治理来遏制乡村集体组织和乡镇基层组织谋取私利的行为，国家的强农、惠农政策的推行基本都是由国家直接实施和完成的，国家力图通过治理思路和理念的转换，重建国家政权在乡村社会的秩序整合机制，改善国家与乡村社会由于税费利益引发的紧张关系。国家“撒胡椒面式”的政策运行模式在很大程度上弱化了村民对抽象化国家观念的认同，转变为具体化的利益接触。这一转变客观上需要基层政权组织更加积极地参与到乡村社会治理进程中。然而，在现实中，随着基层政权对乡村社会资源控制的减少，其对乡村社会掌控能力也有所下滑。与此同时，基层政府不能积极主动地提供有效公共服务和公共产品，由于政府权力收缩带来的治理缝隙也就随之出现了。国家扮演的“公权力”的角色与乡村社会现实需求之间的矛盾开始出现，乡村社会逐步陷入“公权力”缺失的治理困境之中。简单来说，就是在新的治理模式的转变过程中，由于基层组织的弱化，服务型政权的逻辑并未出现。基层政权与乡村民众关系的逐步疏远引发了新一轮乡村治理的困境，各种社会矛盾和问题不断显现却无法得到有效改善，特别是公共服务、利益问题突出，村民的权利受到损害。

在这“一紧一松”的过程中，展现出来的是国家权力在乡村社会的收缩过程，也是集权与分权的调试过程。国家摇摆于对乡村社会的“控制”与“放权”之间，形成了内在的紧张关系。这种内在紧张关系的缓解，有赖于民主—国家建构任务完成后，确立起国家—社会之间的良性互动关系。在当下民主—国家建构任务尚未完成的情形下，摇摆于“控制”与“放权”之间的两难境地，是国家尚难从根本上摆脱的。[6]实际上，无论乡村社会治理环境、治理模式和治理手段如何变革与发展，国家权力的“收”与“缩”都是一直无法回避的问题。

三、寻求均衡的治理：后税费时代乡村的善治走向

（一）提升国家利益整合的效度

乡村社会的治理核心和关键在于利益，出路在于对利益关系的协调。因此，国家在乡村社会的治理绩效，客观上取决于对利益关系整合的效度。市场经济导致利益分化和利益冲突复杂化，个人利益与群体利益在社会巨变中的诉求欲望和诉求方式多样化，这些都是当代乡村社会利益关系的显著特征。从政治设计的角度来看，提升国家上层政治利益的“顶层设计”与乡村社会内部利益的“现实诉求”之间的耦合度，提升二者之间的关联性，是寻求乡村社会利益关系整合的关键所在。

首先，要赋予乡村社会足够的话语权。乡村治理核心的问题表现为一种农民与国家的利益交换关系。在乡村利益博弈场域中，国家是整个场域的主导者和掌控者，博弈规则的产生通常是由国家单方提供，这使得乡村社会利益常常为国家的意志所左右。在强大的国家面前，即便是组织化的乡村社会利益表达也难以与之匹配。在这样的背景下，国家无法从乡村社会的内部出发，真实地了解农民群体的利益诉求，制定和出台相应的政策。当乡村社会的利益受到足以威胁其生存的损害而得不到表达的时候，只能诉诸于不合法的团体行为。历史给我们的教训是，在利益交换中，国家应真正赋予农民话语权，从而真实地感受到乡村的利益诉求，这是国家需要从顶层的政治设计中考虑和赋予乡村社会的。

其次，要调动乡村社会的积极性和主动性。利益群体的利益诉求和利益保护除了国家给予的制度设计和体制建设外，还取决于利益群体的对话和博弈能力。因此，在市场经济中，构建不同利益群体之间对话、沟通的公共平台，培育弱势群体参与利益博弈的能力，探索乡村社会民众利益表达的组织化形式，是实现良好社会秩序的最有效方式。只有确保政治体系中各种参与者参与到利益分配、利益协调过程中，才有可能建立一个相对稳定、合法性更强的利益规则体系，才能够通过民主协商将各种利益诉求纳入到利益冲突和纠纷的对话体系中，化解乡村社会的不稳定因素。国家应该成为乡村社会利益政治过程的引导者和仲裁者，推动乡村社会构建内生的、自然演进的秩序，不断使乡村治理结构趋于理性和成熟。[7]

第三，要确保国家政策嵌入的有效性。税费改革以后，在改变基层政权体系财政供养模式的同时，也改变了基层政权组织的运作模式，这使得对资源进行重组与分配成为基层政权组织最为重要的职能。同时，以惠农政策为代表的政策体系，给予了乡村持续发展的重要动力资源，对乡村社会治理体系和治理能力的现代化提出了更高的要求。国家的惠农政策承载着国家的建构与整合意图，但是，基层政府掌控国家资源分配的具体实施，在利益分配中要保障资源分配的公正、公平，必须通过强化对基层政权组织资源分配的监控、保证政策嵌入的有效性来保障乡村社会的有序发展。国家需要立足整个战略发展的高度，重视和强调基层政权组织在国家政权建设的重要地位，积极推进基层组织职能转变，强化其在基层嵌入式治理的主体地位，保障一个维系乡村社会基础性秩序的常规性力量的存在。基层政权只有革除当前的策略主义逻辑，重塑日常行政中的政治性，才能增强服务嵌入的有效性。否则，国家政策的良好设计将无法真正落到实处，资源输入无法满足乡村社会的需要，进而导致乡村社会对国家政策认同度的降低，阻碍乡村治理绩效的提高。

（二）力求国家权力的张弛有度

福山（Francis Fukuyama）指出，一些国家因为没有把国家职能范围的最小化与国家政权强度的最大化区分清楚，“在缩减国家职能范围的进程中，它们一方面削弱国家力量的强度，另一方面又产生出对另一类国家力量的需要，而这些力量过去不是很弱就是并不存在”[8]15-16。这意味着，治理对政治性权力收缩的要求并不是对政治性权力的全线削弱，有可能只是对权力结构的调整，以适应力量此消彼长的需要，并且保证在权力总量上维持不同性质权力的均衡关系，从这个意义上说，治理也只是国家的再建构，是对权力结构的再调整和权力总量的重新分配。[9]毫无疑问，在现代国家的建构过程中，乡村社会是不可或缺的领域，乡村社会善治存在的价值和意义是无需被质疑的。如果乡村社会治理价值被不断弱化，甚至是被瓦解，乡村自身处在一种朝不保夕的境地，那么，整个社会秩序价值的存在就无法得到保障。

第一，国家权力的存在以满足乡村社会现实需要为首要前提。通常情况下，政治稳定被统治者置于首要位置，国家要实现社会自治与国家控制的正和博弈，就要确保国家权力在一定的界限之内发挥其应有的功能和作用。从政治的逻辑来看，随着国家这一“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”[10]166必将逐步回归社会，社会公共权力与社会本身也会融为一体。社会运行过程中的权力，要确保运行在合理的制度框架内。在乡村社会的治理过程中,应该将国家安排在一个显著地位,而不是忽略它。一是要确保国家权力的整合有效性。国家对乡村社会的治理，需要国家权力的介入，通过国家对社会资源的权威性分配过程，达到对资源的合理和高效配置；强化国家的监督与控制能力，以有效规制基层权力的运作。当前由于国家权力的退出一定程度上导致乡村基层社会的涣散，公共服务、基础设施严重滞后，难以满足乡村社会内部需求，乡村社会的衰落显露出乡村社会治理不可回避的隐患，单纯的社会自治和整合难以破除内在的障碍，由此，亟须国家权力的介入。通过国家权力实现乡村社会运行的制度化、乡村社会居民的行为法治化、市场运作规范化，进而增强乡村获取市场信息、抵御市场风险、认识和把握市场规律的能力，确保乡村居民利益的最大化。二是要确保国家权力运行的规范性。税费改革以后，国家对乡村社会治理逻辑和运行模式作出了重大调整，但是由于“基层政府的制度环境没有改变，基层政府的行为逻辑也没有改变，政府运行机制的根本变革仍未触及”[11]《序言》。随着国家在乡村社会治理体系的角色转变，如何规范基层政权组织的权力运行成为当前国家权力在乡村社会重构过程必须考虑的现实问题。为此，在国家建构与地方治理的双重需要下，“探索一个世纪之久的基层政权之现代性改造，仍然是一个未完成的课题”[12]82，基层政权建设的任务仍然是乡村社会治理中一个任重而道远的课题。如何为乡村社会发展开辟一条坦途，既取决于农村社会自身的改革动力，更取决于上级政府特别是中央政府的设计和基层政权组织的有序推进。

第二，国家权力运行要以推动乡村社会权力发育为主要目标。国家对乡村社会的控制是必须的，但国家权力介入乡村社会是需要有边界的。随着国家力量的强大，国家权力为了确保自身的控制和整合需要，始终不会放弃对乡村内部的渗入，以保证国家权力意志和国家权威的存在。但是，一旦行政权力缺乏制度规范的限制和约束，极易导致国家权力在乡村内部的泛滥。单向度的国家权力运行往往导致官僚化色彩越来越严重，乡土性色彩越来越淡薄，这也在相当程度上限制了自治权力的发展。党的十八大和十八届三中全会，提出了“五位一体”“顶层设计”及重视社会各种力量在社会治理中的作用的社会治理理念。重构乡村公共性的关键在于处理好国家权力介入与村庄内生力量之间的平衡。要通过增强国家权力的人民性和公共性、制约资本权力、妥善利用知识权力、增强社会权力，并将其纳入理性和法制的轨道来保障力量之间的均衡。从公共责任提升的维度看，对权力渗透范围与强度的自我节制并不意味着国家便可因此忽视或削弱供给乡村福利的公共责任。“唯一可行的是在权力结构和协商制度设计中尽量降低不平等的程度。”[13]260对于中国乡村社会权力弱小、内生组织发育迟缓的现实，国家有责任将村民组织起来，通过组织化建设提升乡村社会内部自治权力的发育和成长。这客观上需要将国家与乡村社会的“支配性控制”关系改变成“保护性协商”关系。[14]在乡村社会治理过程中，国家仍然是主导者和中心，必须承担领导责任，它不仅仅是治理网络体系的一个节点，还是把众多治理主体结合起来的联结者，通过提供有效制度保障实现乡村社会与国家之间的有效互动。

第三，国家权力在推行乡村社会自治力量的参与中实现重构与善治。从现代国家的建构历程来看，在外在表现形式上主要体现为国家权力的伸缩，但其实质体现为国家权力与社会权力的相互形塑，并与社会性权力的公平配置有关，这也是实现善治的关键所在。因此，要实现乡村社会的善治不仅在于国家权力的“张”与“驰”，更在于社会性权力的适应性和能动性的调整。国家政治不是生活的主宰,而是社会生活的产物。国家的根本问题归根结底要在社会经济生活中去解决，要通过社会发展促进政治的发展。乡村社会治理的良性发展，关键点在于要通过社会自主力量的成长，适时地调整与国家、政府之间的关系，努力构建起一种平等、均衡的关系。乡村社会的发展必须依靠乡村本身来解决，乡村不能仅仅成为城镇发展的垫脚石，而应当有自己的发展和稳定秩序，这样，整个社会的秩序才能够实现。党的十八大报告指出，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式”[15]，这表明居民是基层公共事务治理的重要主体。“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[16]8审视乡村社会治理过程，村民的参与缺失无疑是导致权力和利益失衡进而引发社会不稳定的重要根源。因此，乡村社会秩序建构不可能将村民本身排斥在外。

（三）寻求国家与社会的融合度

实践表明，乡村社会是国家权力与乡村社会自治权力的交汇处，是国家正式制度和乡村社会非正式制度的融合地。如果没有乡村社会的自治性支持，国家的整合是不可能实现的，但仅凭乡村社会意志自发形成而没有国家意志主导的乡村治理也是不现实的。单向度的传统治理技术的局限日益显露出来，治理技术的革新和转型为新时期乡村社会治理带来新的思路。总的来看，一个有效的多元社会治理框架，需要协调公共与私人、国家与社会、政府与市场的关系，提高治理的制度化和专业化水平，让各种不同的社会力量能够充分参与到乡村社会的治理过程中。随着乡村社会现代性建构的不断深入推进，其内部利益结构和利益诉求也不断多元化、多样化，这客观上要求治理体系积极主动吸纳利益群体，尊重和重视乡村社会多种力量的存在及诉求。国家与社会关系的调整，本质上体现为国家治理策略的调整。重新确立国家与乡村社会的合作关系，构建起多元力量参与下的开放性、包容性治理，是时代发展的必然趋势，也是乡村社会治理转型的必然诉求。

国家权力的刚性嵌入无法掩饰在乡村社会治理中的缺陷，为适应乡村社会治理的现实需要，乡村社会内部权力的建构无疑成为弥补刚性国家控制的重要途径。税费改革以来，“民主化治理”成为重要的治理方式，这种治理方式强调国家对农民个体的权利、自由的保护，强调通过制度化方式为农民提供公共服务和公共产品，以此来获取国家政权合法性。[17]乡村社会良好秩序的实现，不仅仅依赖于国家政权的有效调控，在根本上更依赖于乡村社会民主政治的发育和发展。乡村社会民主文化氛围、民主政治体系、公民理性精神的培育无疑是推动乡村社会权力运行规范化、民主化的重要基础。只有通过基于理性讨论对话规则，进而获得广泛共识的实践，确保乡村民众的权利与利益的合法化、合理化，实现乡村居民理性思考和行动，遵从逻辑，超越情绪，增进共识，减少分歧，乡村社会互助、有序的治理格局才可能得以最终实现。因此，在推进乡村社会的治理进程中，需要不断推进乡村社会治理手段、治理方式、治理理念的法治化进程，唯有如此，才有可能保障乡村社会治理持续、健康、有序发展。

四、小结：变革时代乡村治理技术的探索

对于处在转型时期的当代中国社会而言，由于社会转型带来的“裂变”和“断裂”使得底层社会群体与中上层精英群体之间的利益冲突更加显现。在国家政治统治更加依赖治理技术变革和创新的今天，如何调整国家利益和权力关系运行已经成为整个乡村治理不可回避的现实课题。进入后税费时代后，国家与乡村社会关系发生了深刻变化，在准确把握好利益关系嬗变和权力结构变化的基础上，应通过经济技术与政治技术的有效运用，确保国家在乡村社会治理的存在。因此，不仅需要通过提升国家在乡村社会治理中的责任意识，保障乡村社会对国家权威的认同，更需要通过统一的制度体系建构、法治化理念的推行、治理逻辑的转换、“责任治理模式”的实践，来保障国家治理的顶层设计和乡村社会利益诉求的实现。

农业税费的取消客观上改变了基层政权组织财政支持的运作模式，一定程度上导致了国家与乡村社会关系的逐渐疏远，国家权力在乡村社会的“缺席”导致的一系列问题表明，乡村社会的持续长远发展不可能脱离国家权力这一主导。现代治理倡导“多中心治理”，而在中国乡村社会有可能面临“无人治理”的困境。当代政府主导下的乡村治理，政府利益问题始终是不可回避的要素。当理性的市场和孱弱的社会还不足以从根本上支撑乡村社会变革发展时，毫无疑问，国家是整个治理体系中不可或缺的关键角色。我们积极倡导国家、社会与市场的均衡参与，很大程度上是基于国家权力对乡村社会已有的控制和渗透过于强大，而乡村社会发育不足这一历史现实。当然，社会自治的诉求“显然不在倡导一种不同于官制的新原则，而在于解决官僚系统对地方控制的无能与无效”[12]32。客观上来说，国家在过去、现在、将来很长一段时间都不可能从乡村社会隐退，乡村社会转型的顺利实现，不可能脱离了国家的在场。实际上，国家对乡村社会治理中的顶层设计将是保障乡村社会稳定、有序治理的关键所在。对于处在转型时期的乡村社会而言，国家权力在乡村社会的治理，需要不断提升国家权力嵌入的技术性，以确保国家治理逻辑在乡村社会的顺利实现。

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（责任编辑 张转）

Interests Integration and Power Reconstruction：Rural Governance in Post-agricultural Tax Era

ZOU Rong

（Department of Organization&Human Resources，Chuxiong Normal University，Chuxiong，Yunnan 675000，China）

The evolution of Chinese rural social interests relations and the power structure will undoubtedly become the most critical and central elements for the rural social governance.In the post-agricultural tax era，the evolution of rural social interests relations made rural society governance undergo from“control logic”to“service logic”.However，it also resulted，to some extent，in“governance vacuum”，policy identity weakening，interests’expression and transmission problems，etc.From the perspective of power structure，both ins and outs of the state power in the rural society，or“being positive”and“being passive”，it is difficult to overcome the intrinsic defects and shortcomings of governance.Efforts need to be made to effectively promote the integration of the validity of state power，advance national and rural social cooperation，thereby ensuring the realization of rural society governance.

Interest evolution；power change；rural governance

D63

A

1673-1972（2015）01-0040-08

2014-10-30

云南省教育厅科学研究基金项目“农村基层政权中的‘嵌入式治理’研究——基于权力与利益博弈关系的分析”（2012Y134）

邹荣（1981-），男，四川自贡人，讲师，主要从事乡村治理、公共政策研究。