农村集体建设用地流转的优化——基于市场制度与政府转型

郑亚（西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充637000）

农村集体建设用地流转的优化
——基于市场制度与政府转型

郑亚
（西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充637000）

明晰的产权关系是优化资源配置的基础，是决定集体建设用地能否流转的前提。目前我国农村集体建设用地流转违规现象严重，隐形市场活跃，政策法规与地方实践冲突，政府行政干预过多，原因就在于没有合理处理好政府与市场的关系。鉴于此，促进农村集体建设用地的合理流转，需通过转变基层政府在土地流转中的职能，建立一体化的城乡土地市场作为集体建设用地流转的平台。

农村集体建设用地流转；政府职能；城乡一体化土地市场

随着社会的进步，市场经济的急剧发展和农村土地制度改革的深化，以土地流转为基础进行城市基础设施建设，已成为城市扩张的一个重要途径。近年来，农村集体建设用地使用权流转日趋活跃。要提高农村土地资源配置效率，保护农民的合法权益，就需要在农村集体建设用地流转中明晰土地产权关系，建立健全相应法律法规。

一、我国农村集体建设用地流转存在的问题

（一）现有法律限制、政策法规与地方实践相冲突

国家现有法律明确规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”同时，法律对集体建设用地使用权流转有两种许可情况：“兴办乡镇企业和村民建设住宅”或是“乡(镇)村公共设施和公益事业建设”及“因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”。但这两种许可规定可能会导致农村集体建设用地使用权被动流转。另外，随着地方经济自主权的增强，各地也相继探索出了适合本地情况的流转模式并制定了相应的地方政策，例如苏州市于1996年出台的《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，及2005年广东省出台的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。这些地方政策从地方法律体系上方面保护了农民的土地权益。但是由于国家法律限制集体建设用地和试点地方政策激励流转之间的矛盾，农村集体建设用地主体的利益不能从源头上得到保障。农民的宅基地及宅基地之上的房屋，农村集体土地不能作为流动资本，导致农民和农村集体很难有实质性的资产收入。

（二）隐形市场活跃，流转自发无序

目前，不能作为资本进行流转的宅基地、住房等不能带来实际可见的利益收入，这就容易催生农村集体建设用地隐形市场的异常活跃，违规违章用地屡禁不止，出现低价出让土地、随意改变集体建设用地用途等现象。一些村民通过宅基地使用权和附属建筑物的出租、转让来获得长期稳的收益。同时，地方政府在利益的驱使下把集体土地中的农业用地用于房地产开发或用于建设用地，从而扰乱了房地产市场。农村集体建设用地隐形市场活跃，导致国家土地利用规划被架空，建设用地总量控制力被削弱。

《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就是说，土地流转必须先通过国家征收，由集体建设用地转变为国有建设用地后，在市场上的流转才算合法。但是从实际情况来看，土地流转大多以超出国家规定的方式——出让、出租、土地使用权租赁、以地入股、联营等，并且在数量上和规模上都是愈演愈烈，形成了规模庞大的集体建设用地隐形市场。同时，集体建设用地流转管理松散无序、明确的计划引导缺乏、开发管理盲目、违法用地屡禁不止等行为严重影响了土地利用总体规划的有效实施，造成土地利用混乱不堪，正常的土地市场秩序受干扰，农村集体组织和农户个人的权益由于得不到法律的充分保障而难以实现［1］。

（三）所有权主体虚置，利益分配关系混乱

以集体所有权形式的独立存在的农民集体所有的土地，应该是属于集体所有成员，而不是以各种形式推选出的集体成员的代表。但农民集体往往无法运用自身被赋予的所有权，一般以农村集体经济组织为代表来行使土地所有权，对土地进行经营管理。集体行动困境的存在，农民集体经济组织仅是作为农民集体的代表机关，在实际工作执行中通常不能代表集体内的每一位成员，从而虚置了农民集体作为集体土地所有权主体所应得的权利和利益。另一方面，对农村集体建设用地所有权属于乡、村、还是组的含混规定，模糊了农村集体建设用地流转中真正的流转主体。同时，农民集体与农村集体经济组织的内涵界定模糊，农民又缺乏对农村集体和村委会的有效监管，这些问题的存在直接使乡级政府及村集体同农民争利，少数村干部私自处理农村集体土地，使农民集体的权利受到损害。

集体土地所有权的不明确规定，直接致使农村集体建设用地流转利益分配的混乱。当前，我国农村集体建设用地流转主要是坚持“谁转让、谁受益”的原则。根据一项关于集体建设用地流转收益分配标准的调查显示，87%认为应是“谁流转、谁受益”，11%认为集体应参与流转收益的分配，而只有2%认为政府应参与收益分配［2］。但由于缺乏有效的监管和健全的市场机制，农村土地产权关系不清，农民出租住宅并未获得全部收益，乡镇企业以划拨获取集体建设用地使用权流转中的巨额收益，地方政府以基础设施投资提升了土地价值为由强占集体建设用地流转的大量收益。

二、集体建设用地流转现状的归因

（一）市场建设的问题

1．城乡土地市场“二元”结构不适应市场需要

城市和农村土地市场制度与市场体系不一致，国有、集体两个土地市场具备明显的双轨制特征［3］。农村集体土地市场尤其是集体建设用地流转市场总体显示出自发、隐性特征，可以遵循的法律和规则未建立。国有土地、集体土地产权权能不对等进一步加深了城乡土地产权的二元化。这也使我国集体建设用地游离于正规市场边缘，造成土地市场供求的混乱。随着经济的快速发展，城市化和土地制度改革的加快，土地需求的增加，城市周围的土地价值飙升，集体土地在利益的驱使下进入土地市场推动城市社会建设。而随着经济快速发展、城镇化进程加快、土地制度改革不断深入、土地需求量增大、土地价值猛增，城市周边的集体土地，在利益驱动下进入城市建设用地市场。尤其是城市近郊区和经济发达的沿海地区，集体建设用地流转的重要性逐年急速上升。

2．土地流转交易市场不完善，缺乏流转平台和中介机构

第一，目前我国还没有在农村土地流转上形成统一的土地市场，潜在的市场契机仅停留在原则性的法律条文上。同时，由于法律严格的限制性规定以及国家作为垄断性的土地买者，土地市场在进行农村集体建设用地流转时不能充分发挥市场应有的功能，资源配置得不到帕累托最优，土地产权市场分割扭曲，与实际的市场行为不一致。第二，缺乏作为关键环节和必要补充的土地流转中介机构。根据成都市土地流转的研究调查分析显示，超过80%的农民认为有必要建立农村土地流转中介组织。然而，目前我国集体建设用地流转市场中的中介组织完全没有建立起来，交易中介、估价机构、政府监管等中介服务组织还没介入土地流转过程。第三，流转市场运作机制不健全。以价格形成机制为例，市场的功能在于发现交易对象和交易价格、规范市场行为、优化资源配置、降低交易成本。在我国农村集体建设用地流转中，目前主要是通过交易双方协商形成价格，没有形成完善的价格机制。

（二）政府职能发挥的问题

由于外部性的存在，市场在资源配置中往往不能达到商品和服务的最优配置。这就需要政府的干预，用“看得见的手”进行宏观调控。然而，政府干预亦可能失灵，即政府在厘正和补充市场机制的功能缺陷时，仍会出现适得其反的结果，导致政府干预经济的效能低下或社会福利减损。

第一，政府在农村集体建设用地流转中行政干预过度，导致集体建设用地低效使用和资源流失。由于传统计划经济体制的影响，政府在配置土地资源时普遍过度干预。国家对土地资源市场、土地交易量、地价的垄断控制，扭曲了土地价格，影响了土地市场正常的供求机制和价格机制，导致以“保护耕地”为目标的集体建设用地制度与实际运行效果产生偏差。另一方面，村委会虽是群众性自治组织，但实践中村委会往往是作为集党务、政务、经济于一体的混合体进行运作。更多情况下村委会只对乡镇政府负责，完成乡镇政府指派的任务，成为为乡镇政府完成任务的“准政府”。农村集体建设用地流转的交易价格和交易对象往往由村党支部决定，在经济利益中掺杂了政治利益，违背了市场交易的自愿平等原则。

第二，在利益诱惑下和为了地方经济快速发展，政府低价征用、高价出让土地的垄断行为，会导致集体权益受损。在我国农村集体建设用地流转实践中，只有政府有权将农村土地变为城市建设用地，即政府向农村集体征用土地。《土地管理法》第47条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”。“征用”作为强制性的概念，剥夺了农村集体土地所有权主体的谈判权，造成不公平的补偿价格，强制性权利的拥有者占有了土地中从农村土地转化为城市土地之间的增值利益。农民集体权利和利益受到损害，加剧了其与政府之间的矛盾。

三、集体建设用地合理流转的路径

（一）构建城乡统一的土地产权制度

构建城乡统一的土地产权制度，重要的不是改变土地所有权的归属，而在于建立权能对等的产权制度［4］。根据“产权明晰，用途管制，强化管理”原则，建立城乡统一的土地产权制度是促进农村集体土地流转的核心。可从三个方面来建设城乡统一的土地产权制度：一是接轨农村土地与城市土地的使用权。根据用途细分农村集体土地，赋予乡镇企业建设用地、公益事业建设用地等非农建设用地与城市建设用地同样的权利。二是丰富承包使用权的财产性权利。使用权作为一种物权，应该受到充分尊重，必须从长度、广度、独立性和确定性上充分保护农民拥有的包括占有权、收益权、转让权、处置权等所有权益。三是加强集体非农经营用市场（包括一级市场和二级市场）的管理，同时促成资源的合理流通实现及合理利用，推动其有效衔接城市土地使用权市场，从而进入一体化进程。

（二）培育集体土地市场，规范集体建设用地市场的规则或秩序

在大多数情况下，市场机制和人们的理性选择在实现稀缺资源节约高效利用上比政府干预更强大有效。促进农村集体建设用地市场的合理流转，主要是依靠市场力量，应培育集体土地流转的市场机制，建立健全农村集体建设用地流转市场。依据目前各地试点经验，依照“同地、同权、同价”的原则性规定，充分尊重农民集体作为流转市场的主体，以平等、依法、自愿、有偿为前提原则，建立一个完善、公平、竞争、有序、规范的城乡土地市场，政府通过总量控制和调节集体建设用地供应的同时充分保障农村集体经济组组的流转自由，从而通过市场机制来优化集体土地资源配置。

培育完善的集体土地市场，可以从以下几个方面来进行：第一，培育流转市场主体。集体组织作为我国现行农村集体建设用地流转中的流转主体，还不能满足市场经济条件下的主体应该是纯粹的经济组织的要求。第二，培育市场中介机构。根据对成都市的调查数据，关于土地流转方面57%的农民对诸如建立和完善流转信息网络、农村土地承包经营权的法律咨询、土地出让合同的监督管理和指导服务项目需求较高。农民的这些需求必定激勉土地流转中介组织的发展［5］。通过培育独立的市场中介机构，从而对土地各要素进行公正的评估，促使农村集体建设用地流转双方的公平交易，保障各市场交易主体的权益。第三，规范集体建设用地流转市场秩序。被集体大众遵守的市场规则，是有序可靠市场的保障。政府应在土地流转范围、形式、程序、管理、农民土地使用权及其土地流转主体地位方面制定相应的法律制度规范。第四，建立城乡一体化的公平地价制度。无论是国有建设用地，或是集体建设用地，都必须根据“同地、同价、同权”原则，凭据土地级差收入、区位差异、基础设施条件等因素拟定市场参考价格，以招标、拍卖、挂牌的方式统一在市场流转。

（三）政府还权赋能，与市场合理分工

政府作为市场上一只“看得见的手”，作用在于市场失灵时进行宏观调控，对市场运行进行监管和服务。而实际情况却是政府在实际操作中对市场行政干预过大，导致了资源配置极度低效率。因此，要建立完善的农村集体建设用地流转市场，就需要政府还权赋能，放弃对土地收益的垄断，同时与市场合理分工，发挥好“守夜人”和“旁观者”的作用。

通过对农村集体建设用地流转及相关制度的改革，政府不再作为土地流转市场交易的主体一方，而是更多地站在一种引导和间接支持的地位，尤其是在集体建设用地招商、融资方面。政府只是作为市场的管理者、监督者、服务者，让农村集体、农户个人独立、平等、自愿地与社会力量合作，为市场的健康发展和有序运行提供政策支持和各项优质服务。在成都试点模式中，政府就是以统筹城乡发展为目的，与市场合理分工，创新管理方式，探索出以农村集体为主导、政府和社会资本共同参与的农村集体土地流转格局，推动了农村集体建设用地流转规范有序的发展。

［1］刘双良,马安胜,姜志法.集体建设用地流转的困境及其破解路径［J］.现代财经,2009(10):87-90.

［2］李艳,邱道持,张怡然.农村集体建设用地流转面临的挑战与建议——以重庆市忠县为例［J］.中国农学通报,2010(6):2-4.

［3］赵亚莉,吴群.农村集体建设用地流转:政府失灵与制度障碍［J］.经济体制改革,2010(2):89-92.

［4］李占通,郝寿义.农村土地产权制度创新路径及政策测度［J］.改革,2006(1):71-76.

［5］陈会广,陈利根,马秀鹏,等.农村集体建设用地流转模式的多样化创新——基于政府与市场关系的视角［J］.经济体制改革,2009 (1):87-92.

［6］任勤,李福军.农村土地流转中介组织模式:问题及对策——基于成都市的实践［J］.财经科学,2010(6):117-124.

［7］杨继瑞,帅晓林.农村集体建设用地合理流转的支撑体系:权益分配抑或外部环境［J］.改革,2009(12):73-78.

［8］唐健,谭荣.农村集体建设用地价值“释放”的新思路——基于成都和无锡农村集体建设用地流转模式的比较［J］.华中农业大学学报:社会科学版,2013(3):10-15.

Rural Collective Construction Land Circulation——Market System Arrangement and Government Transformation

ZHENG Ya
（College of Politics And Administration,China West Normal University,Nanchong 637000,Sichuan,China）

The basis of clear property right relations is to optimize the allocation of resources,is the premise to decide whether or not a collective construction land circulation.At present our country rural collective construction land circulation serious irregularities,contact the market active conflict,policies and regulations and local practice,the problem such as excessive government intervention,the reason is that there is no reasonable deal with the relationship between government and market.In view of this,to promote the reasonable transfer of rural collective construction land,by changing the function of basic unit government in the land circulation, establish the integration of urban and rural land market as a platform for the collective construction land circulation.

rural collective construction land circulation;the functions of the government;the integration of urban and rural land marketurban and rural land market

922.3

A

1007-5348（2015）05-0037-04

2015-04-08

郑亚（1992－），女，四川达州人，西华师范大学政治与行政学院硕士生；研究方向：政府经济学。

（责任编辑：曾耳）