深入推进依法行政、加快建设法治政府问题研究

杨 红，杨晓晖，李 露，李颖萍，胡海洋，李 艳

（聊城市东昌府区委党校，山东 聊城 252000）

党的十八大提出了到2020年基本建成法治政府的宏伟目标，十八届四中全会又进一步对深入推进依法行政、加快建设法治政府作出部署，开启了法治中国的新时代，描绘了法治政府的新蓝图：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信，为新形势下推进依法行政、建设法治政府指明了方向，提供了行动纲领。为深入贯彻落实十八届四中全会精神，本课题组对深入推进依法行政、加快建设法治政府过程中存在的问题进行了调研分析，并提出了对策建议。

一、深入推进依法行政、加快建设法治政府存在的问题

（一）法治观念和法治信仰弱化

1、领导干部法治观念不强。部分领导干部法治观念不强，没有按照依法执政、依法行政的法治理念行使职权、开展工作。有的领导把法治建设喊在嘴上、贴在墙上，就是没有抓在手上。领导干部不懂法、不学法、不敬法、不守法的现象依然存在；个别领导认为“权大于法”，在一些问题上甚至知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法。

2、行政执法部门法治意识淡薄。一些行政执法部门法治意识缺失，依法行政能力不强，公正文明执法水平不高。有的行政部门在行政管理中总想包揽一切，管了不该管的事。有的行政部门中的工作人员法律知识水平低，造成法律意识淡薄、依法行政观念差，对涉及本部门的相关法律法规规章知之甚少，遇事不讲法、办事不懂法、处理不依法，不能行之有效地解决实际问题，造成工作延误。

（二）法律法规体系不完善

1、立法跟不上时代发展。我国目前已经基本形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，但是随着经济、社会的快速发展，在许多新领域还存在法律的“真空区”，导致立法出现了一些空档和断层。比如，迅速发展的电商企业的纳税、售后等问题，尤其是最近兴起的“微商”假货泛滥、售后没有保障等问题尖锐突出，而目前国内尚没有法律对其进行规范指导，致使消费者的权益无法得到保证。在协调推进“四个全面”的历史新时期，有的法律、法规具有滞后性，跟不上改革和发展的步伐，不适合现在改革发展过程中遇到的新情况、新问题。

2、法律体系不完备。有些法律、法规和规范性文件之间衔接不好，特别是现行的法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章之间存在着互相打架、下位法超越上位法、规范性文件的制定违法甚至是违宪的问题。比如一些领域法规没有适时修订，有些地方猪肉瘦肉精检测标准还在沿用四五十年前的标准，政策和法规打架，却让群众“躺了枪”，着实让人头疼。再如，符合法律政策的夫妇要生二胎，以前享受的独生子女费要不要退？按照国家部委通知，不必退还；而郑州某社区的工作人员按照河南省人大2015年5月新修订的人口与计划生育条例，要求退回。一时之间争执不下，让人无所适从。有些法规可操作性不强，有些行政立法和规则制定尚未完全消除“部门利益”，既损害了法律法规的权威性、严肃性，也影响和阻碍了依法行政、构建法治政府的建设步伐。

（三）行政执法不规范

1、执法主体职责不清。一些行政执法主体权责脱节。一方面多头执法、多层执法、交叉执法，造成执法活动重复，如“黑车”的非法营运，公安治安部门负责查处倒票，交管部门负责查处违章停车带客，交通运输部门负责查处无证营运，谁都没有完整的执法权，形不成合力，“黑车”非法营运屡禁不绝；另一方面又出现执法空白，如瘦肉精，有9个部门管理，却仍然出现在百姓餐桌上，公众想投诉时，却不知道该找哪个部门。

2、执法水平不强。执法方式不科学：有的执法人员过于简单粗暴，与群众“打”成一片；有的以罚代管，“养鱼”“钓鱼”执法，甚至做起罚款的生意；有的设障执法，吃拿卡要，把执法作为谋利手段。执法标准不统一：有的选择性执法，人情执法；有的作风不实，粗枝大叶，懒散执法；有的随意执法、越位执法、不按法定程序执法，导致各类矛盾纠纷的产生和激化。

3、执法队伍素质不高。一些基层部门由于严重缺编，行政单位和事业单位人员混用，致使执法人员频繁调整，执法队伍新人多，有的执法人员不熟悉法律、法规以及执法程序，没有取得相应的执法资质就去执法；有的执法机构的工作人员带着协管员、临时工执法，造成了执法过程中的一些不文明、不规范，执法“生、冷、硬”，缺乏人性化；有的执法人员为民服务意识不强，个别人员执法动机不纯，主观上存在以权谋私思想，造成随意执法，利用职权吃、拿、卡、要时有发生。

4、行政执法责任制缺乏明确标准。一些执法部门职权依据不明确，执法程序混乱，未将责任落实到具体岗位、具体执法人员，对行政执法中出现的错误行为只纠错不惩戒，只追究单位责任不追究具体执法人员责任。行政执法责任制缺乏明确标准，致使责任没有真正落实到位，削弱了行政执法责任追究的作用。

（四）行政监督欠缺

1、监督主体未形成合力。目前的行政监督体制是一个多元化的体制，监督主体、机构、方式和渠道多，各种监督主体存在监督权限、方式、程序、范围等不够明确、具体等问题，尚未形成一个分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，未形成合力，造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，使监督工作难免存在“交叉带”和“空白带”。

2、行政监督程序不严格。目前，行政监督偏重于事后的监督，忽视了事前和事中的监督。而偏重事后惩罚的监督是一种“马后炮”式的监督，由于事前预防和事中控制不完善，不仅对违规的当事人和国家带来损失，而且使行政监督机构忙于应付“查错纠偏”，陷入被动消极的不利局面。

3、监督作用发挥有限。在我国，人民代表大会享有至高无上的权力，对一切国家机关实施监督。但在实际政治生活中，人大一年一次的会议对政府的监督作用有限，缺乏经常性的监督，监督的力度也不够，难以真正体现人大作为最高权力机关对行政机关应有的监督权。在社会监督上，没有建立完善的人民参与制度，有效制约公权力的“公民社会”、“全民参与”尚未形成。各种群众团体、社会舆论的监督由于不具有国家权力的性质，导致监督没有权威,实效性较低。

（五）履行政府职能不充分

1、简政放权不彻底。简政放权虽然取得重大进展，但明放暗不放、虚放实不放、放小不放大以及一放了之、只放不管等情况依然存在，“二政府”“红顶中介”现象凸显。一些地方虽出台文件，但只是重复公布国务院已经取消的行政审批项目和改革政策；一些地方部门为了小团体利益采取变通方式保留对本部门有利的审批事项，或者以“打捆”的形式合并存在本部门其他审批事项中；一些部门虽然下放了某些审批权，但还保留着终审权或者发证环节；一些审批事项虽说交给了社会组织，但因没有健全新的监管格局，社会组织没有承接好政府转移的职能，成了“二政府”。

2、政府法制机构职能作用发挥不够。从机构设置情况看，基层政府法制机构的设置较为薄弱，县级法制机构编制人员过少，部分还是兼职人员。基层政府法制机构的规格、编制、经费等不能与形势发展相适应，政府法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的组织协调和督促指导作用受到一定程度的制约。从知识结构看，政府法制机构的部分工作人员及行政执法人员是从行政工作岗位转行而来，缺乏系统、专业的法律知识及法治工作经验，与其承担的行政执法监督、行政复议、行政应诉、政府法律顾问和依法行政工作的综合协调等职能不相适应，甚至有些职责无法履行，也难以发挥行政监督纠错功能和作用。

（六）决策机制不健全

1、决策信息不全和信息失真。有的领导对信息工作不重视，在信息不足的情况下仓促做出决策；有的获取信息的方法不科学，一些官员习惯于采用召开座谈会、典型调查和听汇报等方法获取信息，有些官员甚至为了所谓政绩发布虚假信息，这都导致信息片面和失真；有的专业性信息机构不足，存在职能错位的问题。信息的不全面、不准确导致一些地方政府的决策失误。

2、决策论证程序不规范。有的地方政府在决策最后“拍板定案”前也做一些“论证”，但论证程序不科学、环节不完备、公众参与度低，缺乏客观和认真的论证，影响决策的正确性。有些决策方案的设计专业化程度低。一些地方政府对重大社会经济问题的决策，往往由政府官员或政府机构自行设计方案而不太注重专家的作用，甚至不请专家参与，即使请专家参与也仅仅是走走形式。

（七）政务公开不到位

1、政务公开重表面轻实质。公开的内容不深入：表面上的事情公开多，深层次的、触及根本利益的问题公开少。公开的内容不全面：对管理有利的政务信息就给予公开，对民众有利的政务信息就不予公开，甚至有民众向其咨询相关政策和信息时，仍旧躲躲藏藏，敷衍塞责。公开的时间性不强：事后公开多，事前、事中公开少。

2、公开资料管理不规范。公开的资料没有及时装订成册，立卷归档，对政务公开的内容无据可查，没有形成自身的体系，从而失去了应有的监督制约功能。

3、政务公开信息反馈制度不健全。有的只想到政务简单公开，没有形成及时反馈系统。信息公开后没有及时听取群众意见，或者对群众提出的要求没有作进一步的说明和解释。

二、深入推进依法行政、加快建设法治政府的对策

（一）强化法治观念，树立法治信仰

行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、守法、用法，不断增强法律意识和法律素养，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。把对法治思维和法治方式的学习纳入领导干部和行政机关工作人员学法计划，作为领导干部和行政机关工作人员培训的基本内容，使之常态化、规范化；落实中心组集体学法、办公会前学法、法律讲座、法律培训、法律知识考试等制度，通过长期稳定的学法机制，确保领导干部和行政机关工作人员学法用法实效；发挥党校在法治教育中的主阵地作用，把宪法和法律列为党校主体班次的必修课。通过各种方式的学习，努力提高领导干部和行政机关工作人员自身法律素养，树立职权由法定、有权必有责、用权受监督、违法受追究的意识。

（二）提高立法质量，确保政府依法行政

1、完善政府立法工作机制。强化政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用，重要行政管理地方性法规规章由政府法制机构组织起草，积极探索多个部门联合起草、委托第三方起草模式。加强政府立法审查协调，完善综合性较强或者争议较大的立法草案的论证、协调、报告、意见反馈、暂缓审查等程序，维护立法审查协调工作的严肃性和权威性。同时为了保证法律法规系统内部的协调一致，及时定期清理、废止或修改那些含有违反上位法内容的、彼此之间冲突的、不适应经济社会发展的法律、法规和其他规范性文件。

2、加强重点领域立法。坚持立法决策与改革决策相衔接、立法进程与发展进程相适应，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和发展需要。把调整经济结构、改善民生、创新社会治理、强化生态文明建设等作为政府立法工作重点。围绕经济体制改革，加强国有资产监管、财政监督和公共信用等领域立法；围绕保障改善民生、创新社会治理，加强城市管理、社会保障、教育文化、科技促进、医疗卫生、食品安全、交通运输、物业管理等领域立法；围绕促进可持续发展、绿色发展，加强大气污染防治、水土保持、生态环境教育等领域立法。

（三）完善行政执法体制，规范公正文明执法

1、推进综合行政执法体制改革。清理和规范行政执法主体，明晰职责权限，切实从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法问题，提高执法的整体水平。积极推进综合执法，大幅减少市、县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、公共卫生、工商质检、安全生产、文化旅游、网络空间、农林水利、资源环境、城乡建设、城市管理、交通运输等领域内推进综合执法；有条件的领域可以推行跨部门综合执法，探索推进区域综合执法。这既是十八届三中、四中全会部署的重点任务，也是2015年地方行政体制改革的重要内容。

2、健全行政执法工作机制。以完善执法程序、规范执法行为为着力点，建立健全行政执法主体内部管理制度，完善和规范行政运行机制，简化许可程序，减少办事环节。建立事权与支出责任相适应的行政执法经费保障机制，严肃查处违反罚缴分离和收支两条线管理制度。健全行政执法争议协调机制，明确实施行政执法争议协调的主体、范围、程序和方法。

3、积极推进公正文明执法。各级行政机关要坚持管理与服务并重、处置与疏导结合,不断改进创新公正文明执法方式，积极推行人性化执法。行政执法人员在执法过程中要排除各种因素的干扰，做到公平公正，不办人情案，避免同案不同罚现象。落实执法全过程记录制度，推进执法信息化，完善执法调查、取证规则，规范执法案卷管理，做到执法全过程有据可查、有证可考。严格执行重大执法决定的法制审核制度，重大的执法行为都要进行法制审核，先批准后执法，尽可能避免政府的不当执法行为。

4、提高行政执法队伍素质。执法人员的素质和作风关乎政府形象，这是提高行政执法水平的基本保证。首先必须把好人员“入口关”，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，执法资格考试不合格的人员，不得从事执法活动。同时，强化对执法人员的管理和监督，严格要求、严肃纪律，加强对行政执法人员的职业道德教育和法律业务培训，不断提高执法人员素质，对徇私枉法、执法犯法、欺压百姓的“害群之马”，要严肃查处，绝不姑息。

5、规范和限制行政自由裁量权。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。当前，由于法律条款过于原则性或行政自由裁量空间、弹性过大和相关规定可操作性不强，导致在执法实践中，出现执法失效甚至执法不公的现象。因此，依法行政不仅要建立完备的法律体系，更要制定详细具体可行的法律法规的实施细则和操作准则，减少和规范行政自由裁量权，彰显执法和司法本身的公正。

（四）加强行政监督，保证行政权力科学运行

1、整合监督资源。把党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等结合起来，建立各监督机关的联动、协作机制，充分发挥其各自优势，形成监督的合力。要积极探索层级监督与专门监督相结合的机制，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。落实上级政府对下级政府、各级政府对其工作部门、行政首长对工作人员等的监督责任，对各类行政行为全方位监督。要强化财政、监察、审计等政府专门监督，增强监督的实效。

2、改进监督方式。变被动监督为主动监督、抽象监督为具体监督、一般监督为重点监督，尤其是要把人民群众关心的热点和焦点问题作为监督重点，如政府机关反腐倡廉、勤政为民、社会保障体系的完善、住房制度改革以及公用事业和日用消费品物价调整等问题。人大及其常委会有责任围绕这些问题，对有关政府部门应尽的职责进行监督，督促他们及时有效地解决群众关心的问题，提高监督质量和效果。建立起全方位的监控机制，坚持“事先预防、事中控制、事后惩处”的科学操作，使监督贯穿于行政行为的全过程。

（五）健全科学民主决策机制，规范行政决策行为

1、严格遵循依法决策程序。完善行政决策程序规定，明确重大行政决策范围，细化公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的程序，确保重大行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。实行重大行政决策目录管理制度，规范重大行政决策事项的提出、确定、调整、公布、备案等环节，推进重大行政决策草案和听证、论证、评估、审查报告规范化。探索建立行政决策信息化管理系统，实现节点管理、流程控制、规范运行。

2、建立政府法律顾问制度。建立政府法律顾问制度，健全以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,为各级人民政府依法履行职责提供保障支持。制定政府法律顾问制度及工作规则，规范政府法律顾问管理，保证政府法律顾问在制定重大行政决策、全面推进依法行政、加快法治政府建设中发挥积极作用。

3、完善重大行政决策公众参与机制。规范重大行政决策公众参与程序，进一步畅通群众意见表达和诉求渠道。借鉴发达地区经验，对涉及公众利益、需要公众广泛知晓并参与的行政会议可公开举行，允许公民或各类组织的代表旁听。建立重大行政决策信息公开、征求意见、咨询论证制度，对群众普遍关心、涉及群众切身利益的重大决策信息要及时公开、听证，广泛听取意见，对专业性较强的决策事项，组织相关领域专家或研究咨询机构进行必要性、可行性、科学性论证。健全重大行政决策风险评估制度，建立部门论证、专家咨询、公众参与和专业机构测评相结合的风险评估机制，把风险评估结果作为决策的重要依据。加强重大行政决策的跟踪反馈力度，通过多种途径了解社会公众对重大行政决策的意见和建议，评估决策执行的法律效果、社会效果和经济效益。

4、强化重大行政决策责任追究。落实重大行政决策后评估制度，了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见建议，及时发现并纠正决策存在的问题。健全重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制，明晰决策主体和决策实施单位职责，对违法决策、决策严重失误或者依法应当及时决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，按照“谁决策、谁负责”的原则，追究相关责任人员的法律责任。

（六）依法全面履行政府职能，提高政府公信力

1、深化行政审批制度改革。加快政府职能转变的关键是进一步深化行政审批制度改革。精简行政审批事项，下放行政审批权,进一步依法取消和下放与经济增长、促进就业创业等密切相关的许可事项，清理规范各类资质资格行政许可。规范和优化审批程序和审批流程，做到标准明确、程序严密、运作透明、制约有效、权责分明。坚持简政放权、放管结合，把该放的放开、放到位，该管的事坚决管住、管好，把政府的职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

2、坚持职权法定原则。完善行政组织和行政程序规章制度，推进行政机构、职能、权限、程序、责任法定化。明确法无授权不可为，推行“权力清单”制度；明确法无禁止皆可为，推行“负面清单”制度；明确法定职责必须为，推行“责任清单”制度。坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。

3、发挥政府法制机构的作用。重点加强县、乡两级政府法制机构和队伍建设，使法制工作人员的配备与政府对法治工作的需求相适应。充分发挥政府法制机构在决策咨询、法律指导及合法性审查中的重要作用。加大对政府法制工作人员的培养教育和交流力度，提高履职能力。

（七）全面推进政务公开，打造阳光政府

1、推进政务公开制度。推动决策、执行、管理、服务、结果的全过程公开。建立健全行政执法公示制度，有关部门依据权力清单，向社会全面公开职责职能、法律依据、实施主体、执法权限、管理流程、监督方式等事项，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的信息公开，并通过政府网站等途径向社会公布。建立统一的行政执法信息系统和发布制度，推行执法流程网上管理，促进行政执法部门信息交流和资源共享。健全政务公开信息反馈制度，推进依法行政和法治政府建设。

2、建立规范性文件公告制度。对涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。实行规范性文件统一登记、统一编号、统一公布的三统一管理制度。对政府新制定出台的规范性文件，应及时在政府网站或电视台予以公布。逐步建立公共场所政府规范性文件投放制度，方便公众查阅。

3、完善政务服务体系。制定政务服务中心建设标准和管理办法，推进政务服务规范化建设。健全覆盖全省、上下联动、功能完备、便捷高效的省、市、县、乡政务服务体系，完善网上办事大厅和实体大厅“线上线下、虚实一体”的政务服务平台。进一步完善首问负责、服务承诺、一次性告知、限时办结等制度,为人民群众提供优质、高效、便利的服务。深入推进行政权力网上公开透明运行，实行阳光政务。