论在法律制定与实施中贯彻落实男女平等原则①——以《中华人民共和国村民委员会组织法》为例

李 文

（中华全国妇女联合会妇女研究所，北京 100730）

·女性与法律研究·

论在法律制定与实施中贯彻落实男女平等原则①
——以《中华人民共和国村民委员会组织法》为例

李 文

（中华全国妇女联合会妇女研究所，北京 100730）

在法律制定和实施中贯彻男女平等原则，既是贯彻男女平等基本国策的重要内容，也是满足新时期妇女发展需要的基本要求。以《中华人民共和国村民委员会组织法》为例，从法律制定、修订以及实施等层面，具体分析该法颁布近20年来贯彻男女平等原则的主要做法和基本经验，探索我国立法、执法等环节落实男女平等的方法和途径，对于在中国特色社会主义法治体系建设中保障妇女权益具有积极意义。

法律制定；法律实施；男女平等

在当前全面推进依法治国的新形势下，如何在立法、执法和司法等环节充分考虑妇女的特殊利益和发展需求，不断完善维护妇女权益的法律体系和保障机制，将我国《宪法》及相关法律规定的男女平等真正转化为现实中的男女平等，是一个值得关注的问题。本文试图以《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）为例，具体分析和探讨在法律制定、修订和实施中落实男女平等的方法和途径。

一、《村委会组织法》的社会性别分析

村民自治是改革开放以来党和国家推进政治体制改革和基层民主的一项重要举措。为全面推进村民自治的制度建设，国家于1987年制订了《村委会组织法（试行）》，1998年修订并通过《村委会组织法》，对村民委员会的组织、功能及选举方式等作出了明确规定。但是，随着经济社会的发展变化，村民自治实行过程中逐渐出现了一些新的问题，《村委会组织法》的一些内容已不能完全适应村民自治实践的需要，国家于2005年正式启动对该法的修订工作。

在《村委会组织法》的修订和实施过程中，民政部等相关政府部门在立法准备、起草修订草案以及法律文本的审议和确定中考虑妇女的特殊利益，注重贯彻男女平等原则，并通过多种途径与妇女联合会组织以及其他非政府组织共同推动男女两性平等参与村民自治实践的进程。

（一）法律修订中贯彻男女平等原则

1.法律修订背景。村民自治是具有中国特色的基层民主政治制度，在国家推进政治体制改革进程中不断发展和完善。2007年，党的十七大报告首次将“基层群众自治制度”纳入中国特色政治制度，为推进基层民主政治制度的完善和发展提供了指南。党的十八大以来，在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国和全面从严治党的战略布局下，国家对完善和发展基层民主制度、健全基层群众自治机制又提出了新的要求。

随着农村经济社会的发展变迁和制度变革，村民自治在实践过程中也遇到了一些新情况和新问题。例如，村委会与党支部之间矛盾凸显、村民选举中贿选现象频发、村民代表会议难以召开、村务公开及监督困难等。同时，在民主选举逐步推广的过程中，全国许多地方都出现了村委会成员中女性比例下降的现象［1］。2000～2005年，女性进入村委会的比例一直在15%～16%徘徊。这些问题引起了政府相关部门以及党和国家领导人的重视。

自1999年村民委员会直选在全国普遍开展以来，关于修订《村委会组织法》的呼声就一直不断。2005年，全国人大内务司法委员会就全国人大代表议案提出的修改《村委会组织法》的建议召开了议案领衔人座谈会，并达成修订该法的共识。《村委会组织法》修订工作自2005年启动，到2010年第十一届全国人民代表大会常务委员会审议通过，共历时5年。这一法律不仅在立法准备阶段关注到农村妇女的政治参与权利，而且在修订草案的起草、修改以及法律文本的确定过程中较好地贯彻了男女平等的原则。

2.立法准备阶段关注农村妇女的参政权利。为推动男女平等参与村民自治的进程，2004年民政部在北京召开了“促进农村妇女参与村民自治论坛”。民政部相关部门领导在论坛上明确要求，国家在修改《村委会组织法》或制定村民委员会选举法时，应从村委会换届选举指导组、村选举委员会、村委会、村民代表、村民小组长等人员组成中确定妇女比例，保证妇女选举权，以保证村委会中有适当名额的女性成员。会议提出的通过立法提高女村委会成员比例等观点和建议，不仅对促进农村妇女参与村民自治实践产生了积极作用，也为今后《村委会组织法》修订中关注农村妇女的政治权利奠定了基础。

民政部不断完善分性别统计数据，为修订和完善《村委会组织法》、促进农村妇女参政提供了依据。2007年，针对民政统计报表中关于村民自治的指标设置，民政部又进行了修改和调整，加强了分性别统计，增设了“女村委会主任数”和“女村民代表数”等指标。2008年，在开发中国农村村民自治信息系统时，民政部也专门对农村妇女参与村民自治状况进行了统计。农村基层治理领域性别统计指标的建立和不断完善，为准确反映妇女在村民自治中的参与情况提供了数据支撑，同时也为不断完善促进农村妇女参政的政策措施提供了参考依据。

3.法律草案形成阶段落实男女平等原则。在《村委会组织法》修订草案的起草和修改过程中，民政部、国务院法制办、全国人大内务司法委员会等部门深入基层开展立法调研工作，广泛征求政府部门以及社会各界的意见和建议，关注到农村妇女在村民自治中的参与状况及其与男性的现实差距，注重将促进男女平等的内容纳入法律文本。

2005年村民委员会组织法修订工作启动后，民政部提出了“村民委员会成员中，妇女应当至少有一个名额”“妇女名额应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上”等建议，并推动将这些内容写入《村委会组织法》修订草案。2008年2月，民政部围绕全国村委会换届选举工作召开情况分析会，对包括农村妇女参与村委会选举在内的相关情况进行了分析和讨论，为在《村委会组织法》修订中维护农村妇女参政权利提供了参考依据。

在法律草案的起草过程中，民政部、国务院法制办、全国人大内务司法委员会等部门成立调研组，深入北京、安徽、辽宁等地开展立法调研，通过实地调研、召开座谈会等方式，听取地方党委和政府相关部门贯彻实施《村委会组织法》的情况汇报，多次征求中央有关部门、地方人民政府以及专家学者的意见，深入了解社会各界对《村委会组织法》实施状况包括农村妇女参与村民自治情况的看法和建议。

在法律草案的修改过程中，注重征求和倾听妇女联合会组织的意见，关注农村妇女参与村民自治的现实状况和实际需求。2008年，中华全国妇女联合会向两会提交了“关于在新修订的《村委会组织法》中进一步促进妇女参政的建议”，对法律修改提出了两点建议：一是将“村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额”的规定，修改为“村民委员会成员中，至少应有一名以上女性”；二是增加“妇女名额应当占村民小组长的三分之一以上、占村民代表会议组成人员的三分之一以上”条款。在《村委会组织法》的修订过程中，相关部门还专门征求了中华全国妇女联合会的意见，听取关于修订相关内容及条款的意见和建议。妇女联合会组织关于促进农村妇女参与基层治理的建议被部分采纳，对立法保障农村妇女参政权利起到积极的推动作用。

4.法律文本中体现男女平等原则。民政部、国务院法制办等部门在《村委会组织法》修订草案的起草和修改工作中，力争把保证妇女代表当选的硬性条款纳入法律之中。2010年10月颁布实施的《村委会组织法》不仅完善了村民自治制度，也进一步体现了男女平等原则。

一是进一步规范和完善了村民委员会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度，突出了法律的时代性、科学性和可操作性，也为男女平等参与村民自治营造了更加平等和民主的环境。

二是明确规定了村民代表中的女性比例，要求“妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上”。从法律层面对村民代表中的女性比例作出硬性规定，对拓展农村妇女的参政渠道发挥了积极作用。

三是将“促进男女平等”纳入村民委员会的职责范畴，提出“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策……促进男女平等”。

四是明确提出“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，为相关政府部门审查和修订村规民约中侵害妇女权益的条文、落实男女平等的原则提供了法律依据。

此外，在关于妇女进村委会的规定方面，修订后的《村委会组织法》将以往的村民委员会成员中“妇女应当有适当的名额”修改为“应当有妇女成员”。这一变化虽然在一定程度上强调了妇女进入村委会的必要性，但对女性在村委会成员中应占比例等刚性规定未能纳入法律文本。

（二）法律实施中落实男女平等要求

在《村委会组织法》的实施过程中，国务院和民政部、组织部等政府部门通过出台配套政策措施、采取项目干预等方式，与妇女联合会组织以及其他非政府组织共同推动男女两性平等参与村民自治实践。

1.国家出台积极政策，贯彻落实农村妇女参与村民自治的法律规定。自1999年以来，国务院和民政部等政府部门出台了多项政策措施，以推动农村女性当选为村委会成员，保障农村妇女的民主参与权利。

针对妇女在村委会选举中落选和比例下滑的问题，1999年民政部下发了《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》，要求各地采取积极有效的推动措施，贯彻落实《村委会组织法》（1998～2010）中关于促进妇女进村委会等相关规定。2004年中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，提出“村民代表由村民依法推选产生，妇女代表要占一定比例”，对促进妇女参与村级民主决策发挥了积极作用。

为进一步推动农村妇女参与村民自治实践，2008年，全国妇联和民政部又联合下发《关于充分发挥妇联组织在基层群众自治制度建设中积极作用的若干意见》和《关于进一步加强新形势下妇女参加村民委员会工作的意见》，对提高农村妇女进“两委”、妇女当选村民代表的比例等作出了更加明确和具体的规定，要求地方探索和创新促进农村妇女参选参政的积极措施，推动村委会选举中妇女当选比例不断提高。

2010年《村委会组织法》修订颁布后，我国村民自治进入了一个新的发展阶段，关于妇女参与村民自治的政策法规也有了新的进展。其中，2011年颁布的《中国妇女发展纲要（2011～2020年）》规定，“村委会成员中女性比例达到30%以上，村委会主任中女性比例达到10%以上”，量化了农村妇女参与村级公共事务管理和决策的目标。民政部2013年印发了《村民委员会选举规程》，对落实村委会中有妇女成员作出了具体规定，如“如果委员的候选人中没有妇女获得过半数选票的，应当从应选名额中确定一个名额另行选举妇女委员，直到选出为止”。

2.地方出台配套法规和积极措施，加速实现村民自治实践中的男女平等。为落实《村委会组织法》关于保障农村妇女政治权利的规定，切实在村民自治实践中落实男女平等要求，各地积极出台配套法规，探索促进农村女性参与基层治理的措施和途径。

在地方层面，很多省市因地制宜地进行了探索。一些地方对村委会成员中应有女性作出了硬性规定。如自2001年以来，湖南省妇女联合会联合省民政厅下发了《关于在村委会中保证村委会有适当女性成员的意见》等文件，制定了保证女性候选人、缺额单独投票、满额增加职数、直到选出为止等具体措施，在全国率先提出村委会成员中至少有一名女性的硬性规定。截止到2007年8月，全国在《村委员会组织法》配套法规中提出村委会成员中至少有一名女性的省份达到15个。

有些地方对村委会主任、村民代表中女性数量或比例提出了明确要求。如2005年陕西省合阳县县委组织部和民政局联合下发了《关于做好村委会换届选举工作中妇女参选参政工作的意见》，在全国率先对妇女当选村主任的比例作出硬性规定。还有些地方针对村民选举的不同环节制定了促进妇女当选的具体办法和措施。如天津市塘沽区民政局2003年制发的《天津市塘沽区第五届村委会选举规程》规定：在提名初步候选人时，分职务提名的，“在提名票中，必须给妇女留下一个委员候选人名额”；不分职务提名的，“选民必须提名一名或一名以上女性为候选人，提名票方为有效”。在确定正式候选人以及正式选举时，对保证女性当选村委会成员也分别作出了具体规定。

2010年修订的《村委会组织法》颁布后，民政部及有关部门积极完善相关配套政策措施，并指导各地制定或修订本地区的村委会组织法实施办法、村委会选举办法等配套法规。截至2012年底，全国修订了本省的村委会选举办法、制定了本省村委会组织法实施办法的省份分别为12个和8个［1］，并在配套法规中制定了妇女参与村民自治的积极规定。其中，江西省在颁布的村委会组织法实施办法和村委会选举办法中，进一步明确了女性候选人定位产生、定位选举、定位补选的政策措施；河北省在相应法规中也增加了保障农村妇女参与村民自治的相关条款，提出“村务监督机构应当有妇女成员”，村民委员会成员“候选人中应当有妇女候选人，没有产生妇女候选人的，以得票最多的妇女为候选人”。

3.开展项目试点，探索农村妇女参与村民自治的方式和途径。《村委会组织法》实施以来，民政部、地方政府以及妇联组织进行了一系列具有创新性的干预项目。比较有代表性的有民政部在天津开展的“提高农村妇女当选村委会成员比例政策创新示范项目”、湖南省妇女联合会开展的“促进农村妇女参与村级治理项目”、陕西省合阳县开展的“提高农村妇女当选村委会成员比例示范项目”、河北迁西县妇代会直选模式。其中，民政部2003～2004年在天津市塘沽区等地实施“塘沽项目”以政策创新为核心和突破口，制定了促进农村妇女当选的倾斜性政策，出台了保证女性当选村委会成员的规范化的选举规程，同时组织开展了调查研究、宣传动员、教育培训等一系列具有性别视角的特色活动，积极探索农村妇女参与村级治理的新路径。

2010年以来，中华全国妇女联合会与联合国妇女署、李嘉诚基金会等合作开展了多项推动农村妇女参政的试点项目。其中，联合国妇女署和中华全国妇女联合会共同开展的“推动中国妇女参政项目（2011～2014年）”，旨在通过优化妇女参政法律政策环境、提高妇女在人大和村委会中的参政能力和影响。2010～2012年，中华全国妇女联合会与李嘉诚基金会合作开展了对村“两委”女干部进行培训的“启璞计划”，通过开展党政部门、妇联组织、李嘉诚基金会、中国教育电视台和著名大学的跨领域合作，举办“进大学集中培训＋训后实践计划＋远程教育”的链接式培训，对村“两委”正副职女干部开展全员培训，提高其综合素质和履职能力。

这些项目从不同角度，通过政策干预、宣传倡导、能力培训等多种方式，对促进农村妇女参与基层治理的方法和途径进行了探索，积累了有益经验，也取得了良好效果。

4.加强研讨交流与宣传培训，推广促进农村妇女参政的有益经验。为推动农村妇女参与基层治理，民政部、中华全国妇女联合会等部门多次召开座谈会和经验交流会，探讨和推广在民主选举、民主决策等村民自治的各个环节保障妇女的政治参与权利。

2004年，民政部和中华全国妇女联合会联合组织编写了《农村妇女参与村委会选举实用手册》，并积极推广使用这一手册，以增强农村妇女参与基层治理的能力，鼓励农村妇女主动参与村委会成员的竞选。为纪念《村委会组织法》实施10周年，民政部召开座谈会，专门邀请女“村官”代表发言，并通过媒体宣传她们的先进事迹［2］。

2014年7月，中组部、民政部和中华全国妇女联合会联合召开了部分省份村“两委”换届选举工作座谈会，对包括妇女进村“两委”在内的新一轮村“两委”换届选举工作进行了总结和部署。要求各地在村“两委”换届工作顶层设计和实施全过程中充分体现性别平等，制定换届工作的意见和方案时要把村“两委”至少各有1名女性、农村妇代会主任100%进村“两委”、村“两委”女性成员和女性正职比例高于上届等内容，纳入换届选举总体要求，体现到研究部署、组织发动、选前培训、选举实施、检查评估、舆论引导全过程。

（三）农村妇女参与基层治理取得的主要进展

《村委会组织法》颁布近20年来，在法律的修订和实施过程中关注男女参与村民自治实践的现实差距和妇女依法享有的政治权利，对推动农村妇女参政发挥了积极作用。农村妇女在基层治理中取得的进展主要表现为以下几个方面。

一是村委会成员中女性比例提高。2006年以来，村委会成员中女性比例有了较为明显的提升，改变了2000年以来女性进村委会比例长期停滞不前的局面。据统计，2012年村委会中女性成员比例为22.1%，较2000年增长了6.4个百分点。从各省情况来看，上海、山东村委会成员中女性比例达到了30%左右；湖南、天津、湖北等地女性进村委会的比例超过了25%。统计数据显示，2012年村委会主任中女性比例达到11.7%，比2000年也有了明显提高。其中，吉林省村委会主任中女性占24.6%，居于全国之首［3］。

二是农村妇女参与村民自治的途径拓宽。随着《村委会组织法》的贯彻实施以及村民自治制度的不断完善，农村妇女参与村级公共事务管理与决策的途径进一步拓宽，她们通过进入村务监督小组、担任村民代表等方式在村民自治中拥有了更多的民主参与机会。据统计，2012年全国经推举产生的村民代表为788.8万人，其中女村民代表的比例为27.2%。分地区来看，辽宁省女村民代表的比例最高，达到46.3%；广东、河北、江苏等6省（区）女村民代表比例均超过了30%；一些省的部分村庄女村民代表比例达到了50%以上［3］。

三是农村妇女参政意识和能力提升。第三期中国妇女社会地位调查数据显示，有83.6%的农村女性近5年参加过村委会选举，与男性不存在明显差距。在参与投票的农村女性中，有62.6%的人属于“自己投票，尽力了解候选人情况”，表明多数投票女性具有主动参与意识②。在法律政策的推动和培训项目的干预下，农村妇女的参政能力也有所提升。例如，中华全国妇女联合会与李嘉诚基金会合作开展的“启璞计划”，在项目点共举办女“村官”能力建设培训班112个，培训村党组织女书记（副书记）、村委会女主任（副主任）4304人。在2011年村委会换届选举中，参训学员的竞选能力和当选率明显提高，其中广东参训学员中竞选村委会成员的当选率达到92.7%。

二、结论与讨论

中性的法律政策所坚持的无差别对待与客观存在的两性差异存在背离，法律制定和实施层面缺乏性别意识，在很大程度上将加剧对女性的不公正［4］。在法律制定和实施中坚持男女平等原则，不仅是全面推进依法治国的基本要求，也是新时期妇女发展的迫切需要。党的十八届四中全会决定提出，“加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯”，为推动重点领域立法中关注妇女的特殊利益、保障妇女的合法权益提供了重要依据。在法律制定和实施中落实男女平等原则，需要从思想理念、调查研究、执法审查和监督等多个层面共同推动。

首先，提高立法者特别是决策层的性别平等意识。人们的观念与行为密切相关，正确的理念是科学立法和民主立法的前提。在法律制定中贯彻男女平等原则，不仅要在立法准备阶段密切关注男女平等的议题，充分考虑相关法律规定对男女两性可能产生的不同影响，还要提升立法决策者和法律起草者的性别平等意识，体现立法的公正和公平原则，保障男女平等受益。

其次，加强立法的科学性和系统性，重视妇女及妇女组织的立法参与。在立法调研中应广泛倾听不同群体妇女的呼声，科学准确地把握妇女发展状况及其与男性的现实差异，特别要关注基层妇女和弱势妇女群体的发展需求和特殊利益。同时，创造条件支持妇女和妇女组织参与立法，通过保障妇女的立法参与权利，实现立法意志的平等表达，从而影响利益的性别平等分配［5］。

再次，在法律实施中加大对男女平等的贯彻实施力度。一方面，在执法中注重落实关于促进男女平等和维护妇女权益的规定，特别在男女发展差距较大的领域，应有效部署，采取积极措施，推动现实中男女平等的实现。另一方面，规范法律的监督检查机制，进一步加大执法检查和监督力度，严格惩处执法中违反男女平等原则的行为。

注释：

① 中华全国妇女联合会妇女研究所政策法规室副主任、副研究员张永英为论文修改提出了建设性意见和建议，在此致以衷心感谢！

② 根据第三期中国妇女社会地位调查数据进行统计分析。

［1］ 曲淑辉.加强领导强化措施推动落实农村妇女土地权益［J］.中国妇运，2012，（增刊）：18－20.

［2］ 杜洁.妇女组织对村民自治政策话语的影响分析［J］.山东女子学院学报，2012，（5）：17－26.

［3］ 中华人民共和国民政部.中国民政统计年鉴（2013）［Z］.北京：中国统计出版社，2013.637－641.

［4］ 王郁芳.形式平等还是实质公正：法律制度的性别分析［J］.山东女子学院学报，2013，（4）：55－60.

［5］ 郭慧敏，李姣.试论妇女立法参与［J］.学习与探索，2011，（2）：118－121.

Achieving Gender Equality in the Process of Law－making and Enforcement——Take Organic Law of the Villagers Comm ittees of the People’s Republic of China for Instance

LIWen
（Women’s Studies Institute of China，Beijing 100730，China）

Achieving gender equality in the process of law－making and enforcement is an important part of comprehensively implementing governing the country by law.It is also the requirements of implementing the basic national policy of gender equality and advancingwomen’s development.Taking Organic Law of the Villagers Committees of the People’s Republic of China for instance，this paper will analyze the main practices and basic experience of the law to achieve gender equality from the perspective of law－making，revision and implementation in the past20 years.Based on the analysis，the paper aims to the approaches of implementing gender equality in China’s legislation and law enforcement.

law－making；law enforcement；gender equality

D927

A

1008－6838（2015）05－0091－06

2015－07－19

国务院妇女儿童工作委员会项目“男女平等基本国策的贯彻与落实”

李文（1981—），女，中华全国妇女联合会妇女研究所助理研究员，博士，主要从事妇女参政、农村妇女发展研究。