论房产税征收及其对地方财政的影响

胡世锋

(杭州市房产交易产权登记管理中心,浙江 杭州310006)

论房产税征收及其对地方财政的影响

胡世锋

(杭州市房产交易产权登记管理中心,浙江 杭州310006)

房产税改革是近些年社会各界普遍关注的热点问题。房产税征收有其合理性,但征收房产税能否代替土地财政解决地方政府财源问题不能一概而论。在目前现实条件下,即使开征房产税,土地财政也不会马上退出历史舞台。未来,随着地方政府职能的转换,房产税将成为其主要财政来源,但在数量上不能与现今土地出让收入等量齐观。

房产税;土地财政;地方财政;影响

序言

自20世纪90年代分税制改革以后,地方政府的主要财政收入来源是土地出让金,即土地财政。近几年来,随着土地财政收入在地方财政收入中所占比重的迅速提高,土地财政现象越来越引发社会的关注,因为它的主要风险在于土地出让收入的不可持续性、政府土地抵押融资规模可能面临的失控,以及与此相关联的房地产泡沫和收入分配不公等。那么,征收房产税是否能代替土地财政解决地方政府财源问题呢?

持赞成意见的学者认为,对地方政府来说,土地资源毕竟是有限的,卖地收入总有一天会枯竭,届时地方财政可能会集中破产。征收房产税不但可以开拓政府财源,而且是源源不断的,这样,当土地卖光时,地方政府每年仍有固定的房产税可以征收。对民众来说,改革占开发成本比例最大的土地出让金,使之变为按年征收的房产税,将其负担分散在保有房产的数十年中,可以公平税负。在发达国家,地方政府的税收就是以房产税为主,这样的税制对维持地方政府开支、改进公共服务起了重要作用。从长远来看,用房产税取代土地财政将是必然趋势。

反对的观点认为,房产税不可能代替土地财政。第一,数量少。据中国指数研究院房地产动态政策设计研究组的测算,即使在全国范围内针对所有住宅开征房产税,税率为1．5%的条件下,全国一年的房产税约为7600亿元。若是针对高端房、人均面积超过一定量进行征收,房产税仅为百亿元左右,远低于2012年土地出让金2．9万亿元。[1]34因此,即使全面开征房产税也无法满足地方财政收入的需要。第二,征收难度大。房产税是最能引起纳税人“税痛”的税种,[2]36针对公众普遍征收该税的难度非常大,在此条件下,房产税无法发挥地方政府主体税种功能是毋庸置疑的。第三,从长远来看,随着我国房价长期上涨动力的枯竭,住房供需矛盾逐渐缓和,房产税也无力担当起地方财政主体税种的重任。[3]63

本文认为,房产税与土地财政虽说有关联,但两者又是有区别的,征收房产税是否能代替土地财政解决地方政府财源问题不能一概而论。在目前现实条件下,即使开征房产税,土地财政也不会马上退出历史舞台;未来,随着地方政府职能的转换,房产税将成为其主要财政来源,但在数量上不可能与现今土地出让收入等量齐观。

一、房产税征收的合理性

目前,理论界对房产税并没有一个确切的定义,通常的理解是,房产税既包含了交易环节的营业税、契税等,又包含了保有环节的税收。对房产税的理解,理论界有一种争论:房产税是否为新加的一种税?有观点认为,从目前沪渝的试点情况来看,房产税为新增的一个税种。据专家测算,中国的实际宏观税负如果算上税外的政府收费、国有企业的收入等,实际上已接近或者超过GDP的50%,这个比例已经超过了一些以高税收著称的北欧国家的税负。在税负过高背景下,再新加一个税种——房产税,只会增加老百姓的负担,也会抑制经济发展。所以,房产税即便要征收,也不应当再增加老百姓的税负,应该在其它地方减税,或者以房产税替代交易环节的契税、土地出让金,抵消个人所得税等,这是房产税开征的先决条件。

如果以房产税替代交易环节的契税、土地出让金等,又牵涉另一个问题:房产税是否为重复征税?认为是重复征税的学者指出,目前我国大部分存量房已经缴纳了70年土地出让金,买房子的时候对土地已经交过费用了,一处房产的实际价值是由土地和土地上的房子两部分组成的,如果现在按照房产的价值来征税,又不考虑已经缴纳的土地出让金,实质上就是重复征税。持反对意见的学者认为,土地出让金的性质其实是土地使用权的价格;而房产税,其性质是持有人所必须缴纳的法定税负。一个是租,一个是税,两者是合理匹配、并行不悖的关系,不存在所谓不可克服的法理障碍和不能容忍的重复征收问题。[1]32其实在现代经济生活中,税制本身就存在重复现象,比如企业在流转环节交税后,对所得进行核算,还要交企业所得税,其后发给员工的工薪收入,还要再交个人所得税等。这种多环节、多次征收的复合税制在世界上许多国家都普遍存在,一些国家开征的税种比中国更多。因此,“这里的真问题不是允许不允许重复征收的问题,而是重复得是否合理的问题。”[4]37-38

综上所述,房产税作为交易与保有环节的税种是持有人必须缴纳的法定税负,而土地出让金是一定年限土地租金的一次性收取,两者有着本质的区别。“国家政权体系作为土地终极所有权的代表者,凭借所有权可以对使用地皮的使用者收取地租。但国家政权体系同时也是社会管理者,它又可以凭借政治权利,经过立法批准,对不动产的实际使用者征缴这种体现为利益调节让渡的税收。”[4]38由此可见,房产税征收有其合理性。①需要指出的是,假如今后对第二套以上住宅开征较高的房产税,考虑到民众的承受能力,地方政府只能收取较低的土地出让金(理论上最低税费为0),两者应是此消彼长的关系。这也映照了如下现实:房产税的推出有可能对土地财政产生挤出效应,这些年房产税的开征“只闻楼上响,不见人下来”。

二、土地财政在当前及今后相当长一段时间内仍将发挥重要作用

既然房产税征收合理合法,那么它是否能代替土地财政解决地方政府财源问题呢?有关这个问题我们不能一概而论。在目前现实条件下,即使开征房产税,土地财政也不会马上退出历史舞台。

自分税制改革以后,因财力不断向中央政府集中,地方政府普遍存在财力不足和困难的局面,而在事权划分上,地方政府承担了较多的公共物品供给职责,为缓解因提供公共物品而造成的财力不足,土地财政应运而生。它是中国在经济社会转型时期,以地方政府为主体、高度依赖其行政区内的土地资源所进行的财政收支活动和利益分配关系,且土地相关财税收支占地方政府总收支比重较高的财政运行形态。[5]150目前,土地财政现象在中国相当突出。从市县级政府的实际财政收入看,土地出让金收入已经占到40%,有的地区甚至在50%以上。对此,理论界普遍存在以下担忧:一是有的年份、有的地区收得多,有的年份、有的地区收得少,土地出让收入在年度、地区之间分配不均衡;二是有的城市如深圳等已经无地可卖,没有可持续的土地出让金收入流量;三是城镇化进程总有完结的时候,大规模卖地总有结束的一天,到时地方政府将面临财政悬崖风险。

本文认为,理论界的担心不是没有道理,但我们也没有必要过于悲观。就中国的现实国情而言,土地财政在当前及今后相当长一段时间内仍将发挥重要作用。首先,现阶段我国地方政府对土地财政的依赖程度没有下降的趋势。统计数据表明, 2000年全国土地出让金收入为595．58亿元,随着土地供应规模的不断扩大以及土地价格不断上涨,全国土地出让金收入规模不断刷新纪录,2007年突破万亿元,达到12216．72亿元,2011则增至32126．08亿元。2000-2012年的13年间,地方政府土地出让金收入的年均增长率达到3．15%,是同期财政收入增速的2倍多。2013年上半年各地土地出让金收入同比增长明显,前十名城市的土地出让金近4618亿元,同比2012年同期1754亿元增长近 263%,其中杭州同比涨幅最高,涨幅410%。紧跟其后的广州、北京和上海三个一线城市涨幅也均超过300%。另外,从理论上说,城市土地除了因城市区域控制和国家宏观政策限制,如死守18亿亩耕地红线等因素导致土地供应稀缺之外,还存在土地市场供给端垄断造成的“政策性稀缺”,即供给主体只有一方;以及土地一级交易市场只有政府收储卖地与社会买地的交易形式,没有成熟市场经济体拥有的社会成员之间的土地交易市场造成的“管制性稀缺”等。当市场活动没有充分的讨价还价余地,当商品的供给与需求信息严重不对称,当没有微观经济主体直接的合作博弈,土地及房地产价格扭曲形成的暴利洼地,只会不断诱使这种土地财政融资的路径依赖一步步增强,而不是减弱(上述统计数据说明了这点)。只要土地作为市场要素资源有价值和市场价格,那么增加的任何地方税包括房产税,客观上都不足以让地方政府从土地财政收入中离场。[6]

其次,土地财政在今后相当长一段时间内仍将发挥重要作用。虽说经过房地产市场十多年的高速发展,我国一些一线城市可供出让的土地越来越少,但从全国范围来看,并不存在这个问题。这些年,我国工业化、城镇化建设在如火如荼地进行,很多大城市包括北京等特大城市,圈地扩容、撤市(县)设区和跨区域协调发展等在隆隆推进。据《经济参考报》2015年1月14日报道,我国城市群规划已进入正式编制阶段,初步从重点培育国家新型城镇化政策作用区的角度出发,确定打造20个城市群,包括5个国家级城市群、9个区域性城市群和6个地区性城市群。其中,重点建设5大国家级城市群,包括长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、长江中游城市群和成渝城市群5大城市群。[7]由此看来,在今后相当长一段时间内工业化、城镇化仍将是我国现代化建设的主要任务之一,而土地财政将势必与之共依存。

最后,土地财政在中国仍具有存在的合理性。从土地财政产生以来,对其负效应的研究远多于正效应的研究,因此,在公众视野内形成了土地财政这样一种带有贬义的称呼。但辨证来看,所谓土地财政及其话语体系本身应该是中性的,它是中国转型发展特殊阶段的一个独特现象。赋予土地财政深刻贬义,将其视为非常态的、应急性的,反而不利于人们把握土地财政的本质及其历史必然性和阶段合理性。在当代中国转型发展时期,地方政府在区域发展中的地位和角色异常重要,它承担着促进当地工业化、城镇化以及协调各方建设的艰巨任务,而土地财政为地方政府承担这些职能提供了独特的资源和财力保障。地方政府“以地生财”、“经营城市”、寻求跨越式发展是中国特色地方财政体制的特殊规定性之一。由此可见,“在当前和今后相当长一段时间政府凭借对全国土地资源开发利用的垄断和控制继续主导转型发展进程具有必要性。”[8]13土地财政在我国现代化建设的进程中仍将继续发挥重要作用。

三、房产税对未来地方财政的影响

现阶段,我国地方政府对土地出让带来的收入过于依赖,在很大程度上阻碍了房产税改革的进程。但是,土地出让金式的地方财政来源总有一天会枯竭,这会不会为我们的下一代,或者下两代制造财政悬崖的隐患呢?

从理论上说,大规模卖地总是伴随着工业化、城镇化的进程,由此带来了房地产市场繁荣,或者说,是房地产市场的繁荣带来了土地财政的蓬勃兴起。依据商品生命周期理论,有学者在对中国重大结构性因素研究之后指出,中国房地产业由盛走衰乃是必然,虽然不排除因某个重大危机触发房地产崩盘的可能性,但中国房地产业由盛走衰的方式更有可能不会呈现出“楼市崩盘”的剧变,而是呈现出一种从发展高点经平台整理转入中长期低迷的现象,这种低迷是渐变的,但在中长期是不可逆的,是为“房地产大萧条”。本文认为,“房地产大萧条”的观点也许有一定的合理性,但它绝不是房地产业可怕的寒冬。实际上,中国房地产业呈现出一种从发展高点经平台整理转入中长期低迷的现象,彰显的是中国工业化、城镇化运动从蓬勃兴起、发展至逐步走向完结的过程,是以城市土地出让,商品房开发、交易为主向二手房交易为主的转变过程,其终极结果是土地财政走向衰落,房产税真正登上历史舞台。

自20世纪90年代住房市场化改革以来,我国个人房产保有量快速增加,为房(地)产税提供了宽广和可持续性税源。目前,我国城镇家庭自有自住住房比例接近90%,租住住房比例仅占约10%,这反映出我国城镇家庭较高的住房自有化率。根据中国指数研究院房地产动态政策设计研究组的测算,2010年底城镇住宅总价约50万亿元。以上海的试点方案为参考,免除第一套房子的税收负担,假设上述城镇住宅总价的1/3为个人住房房产税的课税范围,按1%的税率计算,则个人住房房产税收入为1670亿元,相当于2010年894亿元房产税收入的1．9倍左右;如果1/2为个人住房房产税的课税范围,那么税收入为2500亿元,占地方本级财政收入的6．15%,将成为仅次于增值税、营业税、企业所得税的第四大地方税种。[9]42

从量上分析,尽管未来房产税不能与现今天量土地出让收入等量齐观,但我们必须清醒地认识到这一点:从前期土地出让收入的使用范围看,土地财政主要是用于基础设施和重大经济建设项目配套建设,做的是“发展经济”的事,而不是政府份内的提供“基本公共服务”。[10]142当我国的工业化、城镇化基本完成之后,政府职能将发生根本变化,房产税将主要用于提供教育、卫生、基础设施等公共服务。即是说,一方面,伴随我国工业化、城镇化的基本完成,未来地方政府在很大程度上将摆脱“经济人”行为特征,因此收取天价土地出让金将既无必要也不现实(但不等于取消土地出让制度);另一方面,我国市场经济的发展要求加强服务型政府的建设,今后,地方政府应明确自己的受托责任,秉承“取之于房、造福于民”的用税理念,将房(地)产税真正用于提高当地的公共服务质量,“在长期内使地方政府在履行职能和财源建设之间建立一种收入与成本分担的对称机制,进而提高地方财政的运转绩效。”[11]93从这个意义上说,房产税作为未来地方政府主力税种之一具有可行性。

综上所述,本文认为,房产税是这些年来工业化、城镇化建设和房地产市场繁荣所带来的重要“副产品”和巨大“改革红利”,这是中国1988年土地有偿使用制度确立和1994年分税财政体制改革之初谁也没有想到的。如果房产税改革在中国有效推进,未来房产税必将成为地方财政收入重要来源。

[1]廖富洲．房产税改革:争论与前景[J]．学习论坛,2013 (9):31-35．

[2]庞凤喜．物业税九大问题浅议[J]．税务研究,2008(4): 36-39．

[3]白彦锋．房产税未来能成为我国地方财政收入的可靠来源吗[J]．经济理论与经济管理,2012(5):57-63．

[4]贾康．再谈房产税的作用及改革方向与路径、要领[J]．国家行政学院学报,2013(4):35-41．

[5]王玉波．土地财政的成因与效应及改革研究综述[J]．经济问题研究,2013(2):150-155．

[6]何代欣．土地出让金与房地产税或将共存[N]．经济参考报,2014-08-25(8)．

[7]梁倩,方烨．我国将分三类打造20个城市群规划已进入编制阶段[EB/OL]．[2015-01-14]．http://news．xinhuanet．com/house/hz/2015 - 01 - 14/c _ 1113984657．htm．

[8]靳相木,丁静．土地出让制度改革的三个视角及其综合[J]．农业经济问题,2010(10):12-18．

[9]李升．地方税体系:理论依据、现状分析、完善思路[J]．财贸经济,2012(6):36-42．

[10]唐在富．中国土地财政基本理论研究——土地财政的起源、本质、风险与未来[J]．经济经纬,2012(2):140 -145．

[11]刘慧明,赵敏捷．房地产税改革定位的相关问题辨析[J]．经济与管理评论,2014(3):90-96．

On the Levying of Real Estate Tax and Its Influence on Local Public Finance

Hu Shifeng

(Management Center of Real Estate Transaction and Property Registration,Hangzhou,Zhejiang 310006)

Real estate tax reform has been a hot issue of common concern in society in recent years．The paper holds that there is rationality in levying real estate tax in China,but generalizations cannot bemade as to the issue whether the collection of real estate tax can be used to replace land-based public finance to solve the problem of localgovernments'financial sources．In the present situation,even with the enforcement of real estate tax,land-based public financewill not exit．In the future,with the transformation of local governments'functions,real estate taxmay become one of themain sources of local public finance although itwill notamount to today's land grant fee．

real estate tax;land-based public finance;local public finance;influence

F810．42

A

1008-293X(2015)03-0104-04

10．16169/j．issn．1008-293x．s．2015．03．21

(责任编辑 张玲玲)

2015-03-07

胡世锋(1969-),男,湖南湘潭人,杭州市房产交易产权登记管理中心工作,诉讼法学硕士,房地产与金融博士。