我国《公共图书馆法》立法可行性分析

王巍

(华东政法大学图书馆 上海 201620)



我国《公共图书馆法》立法可行性分析

王巍

(华东政法大学图书馆 上海 201620)

我国公共图书馆事业经过多年的建设已初具规模，然而目前我国公共图书馆事业的体制还不健全，其管理体系不能与我国文化产业的综合发展水平相适应，《公共图书馆法》立法工作的启动无疑为中国公共图书馆事业的蓬勃发展注入了强大的动力。本文旨在通过梳理和总结我国公共图书馆立法的现实基础和条件，重点关注《公共图书馆法》的立法可行性，以期为后续立法工作的开展提供可能的思路。

公共图书馆公共图书馆法立法可行性

自改革开放以来，我国公共图书馆事业经过多年的建设已初具规模，累积了丰富的理论成果与实践经验，获得了较为长足的发展。然而我国目前公共图书馆事业的体制还不健全，服务体系还不完善，图书馆事业经费的来源无法得到有效保障，公共图书馆行业从业人员标准普遍较低，对读者权利和义务的保障还不够健全，与发达国家的公共图书馆业相比有很大差距。公共图书馆业的整个管理体系已不能与我国文化产业的综合发展水平相适应，亟需制定必要的法律，来保障公共图书馆在整个社会文化建设中应有的地位和作用，这也是业内以及社会各界早已达成的广泛共识。对此，文化部于2008年11月启动的《公共图书馆法》的立法工作无疑为中国公共图书馆事业的蓬勃发展注入了强大的动力。本文旨在通过梳理和总结我国目前公共图书馆立法的现实基础和条件，重点关注《公共图书馆法》的立法可行性，以期为后续立法工作的开展提供可能的思路。

1 政策与立法层面

党的十八大报告提出要“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”，将依法治国方略提到了一个更新的高度。十八大报告关于“依法治国”的论述和要求，重点集中在两个字上，即“全”和“快”［1］。“全”体现到公共图书馆事业上，就是用法律的权威来调整和规范与公共图书馆发展相关的各种关系，以此来保障图书馆事业的发展。“快”体现到公共图书馆事业上，就是尽快通过立法的手段，完善公共图书馆业的管理体系，加强对相关人员的权利保护，规范行业的服务标准，使其能与我国法治政府建设的目标相适应。因此，制定《公共图书馆法》是依法治国的基本方略在公共文化事业上的重要体现。制定公共图书馆法，推动我国公共文化事业可持续发展，是我国法治建设的一项重要内容。

在国家立法层面，我国目前尚无与公共图书馆事业直接相关的法律，但已有部分法律法规涉及到公共图书馆。据有关调查显示，“截至目前，至少有30多部法律法规或行政规章从不同角度对公共图书馆建设作出了一定程度的规范。典型的如近年颁布的《信息网络传播权保护条例》、《政府信息公开条例》等，已经涉及了公共图书馆业务活动的重要方面。”［2］这些法律法规的制定，为公共图书馆的立法工作奠定了扎实的基础。

在政府政策层面，党和政府为了促进公共文化事业的发展，制定和发布了一系列的方针和政策，包括中办国办《关于进一步加强农村文化建设的意见》、中共中央和国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》、中办国办《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》、中宣部和国家发改委《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》等。国务院各部门为了推进文化体制改革，推出了各类重大政策举措，国家发改委推进了国家大剧院、国家图书馆、国家博物馆、国家话剧院等重点文化设施建设，将涉及文化产业的有关内容纳入《产业结构调整指导目录》，作为鼓励类项目，并落实相关产业政策;财政部则加大了对中央公共财政文化体育与传媒的投入，同时努力优化财政文化支出结构，中央财政文化支出重点向农村和基层倾斜，向公益性文化事业单位倾斜，支持建设覆盖城乡的公共文化服务体系，努力满足人民群众基本文化需求［3］。这些政策的推广和落实，已取得了显著而积极的效果。

2 历史发展层面

制定公共图书馆法是图书馆事业良性发展的重要基础和保障，也对我国法治政府建设和文化体制改革具有重要作用。我国的公共图书馆事业发端于清末民初，经过百余年的发展，现已成为公共文化服务体系的重要组成部分。就图书馆立法进程而言，最早可追溯至1909年清学部奏折《图书馆章程十九条》的产生，以及1910年清政府颁行的《拟定京师图书馆及各省图书馆通行章程》。“这是第一部较为完整的，以政府名义颁布的，具有法律性质的图书馆章程。1915年北洋政府教育部颁布的《通俗图书馆章程》，随后在民国时期也先后颁布了几部有关图书馆的法规，这些都对我国近代图书馆事业的发展起到了一定的推动作用。”［4］新中国成立后，我国先后出台了10余部有关图书馆事业的全国范围内的条例，各级各类政府决定也多达70余部。纵观上述文件内容，其对图书馆事业的经费来源、图书馆馆藏数目的范围、图书馆员的职业要求都未作具体而明确的规定，不能适应我国建设现代化公共图书馆的迫切需求，且如前所述其调整对象和调整范围也有很大局限，但却为现阶段我国公共图书馆法的立法工作提出了可行的思路。

自十一届三中全会以来，中国当代图书馆事业进入了蓬勃发展的新时期，图书馆法治建设逐步成为业界和学界的基本共识。改革开放初期，《中华人民共和国图书馆法》的制定工作由文化部牵头正式启动。2001年，图书馆法成为全国人大的立法项目。2002年6月，《图书馆法》草案的第3稿形成。其后，立法工作陷入停滞直至2006年。随着《国家“十一·五”文化发展纲要》提出要“加快文化立法的步伐”，一度陷入停滞的立法工作又再次被提出，“图书馆界对于图书馆立法一直有大法和小法之争，为促成图书馆领域早日立法，最终决定先行制定《公共图书馆法》。”［5］2008年11月，公共图书馆法的立法工作正式步入正轨。

纵观我国图书馆立法进程，可以发现其立法过程屡屡受阻，其根源有多个方面:首先是制度缺失。我国图书馆业缺乏整体的统筹规划，没有高效的综合协调能力，这就导致整个图书馆服务难以规范化、体系化，一定程度上阻碍了图书馆法的发展，使其久久难以问世。其次，图书馆业发展不均衡。图书馆事业是否发达反映了一个国家科学文化的发展水平，而我国的图书馆业却存在地区发展不均衡的现象。“在城市，外来务工人员多半无法享有图书馆服务;在乡村，图书馆服务更是寥若晨星。”［6］再次，缺乏现代科学服务理念。“图书馆作为一个庞大的社会信息资源保存、传播与服务的系统，其服务活动具有极强的渗透性，是支撑社会文化、教育、科研等事业的基础性公共服务机构。”［7］然而由于长期缺乏科学服务理念，图书馆资金短缺、人员短缺、服务不规范等问题屡屡出现，导致老百姓无法及时享受到社会公益服务，其社会权利无法得到及时保障。只有真正厘清了立法的根源性问题，不断加强综合管理能力，努力在立法过程中保证图书馆业城乡一体化发展，提高科学服务意识，才能真正推动我国图书馆事业得以长久发展。

3 学术研究层面

在学界，新中国的图书馆学研究始于改革开放。“1980年，李克西先生率先在《图书馆通讯》第1期发表了《六律正五音，规矩成方圆——谈谈也要用立法来保证我国图书馆馆事业的发展》一文，在这篇文章中作者提出要用法律来保护我国图书馆事业的连续性和稳定性;确保图书馆事业的经费来源;保证全国图书馆网络化规划的实现。”［8］他的这一建议一时间在图书馆学界引起强烈的共鸣。至此，我国现代图书馆立法的研究拉开了帷幕。不过，“1980年至2000年的20年间，国内图书馆法治研究基本上处于纯粹的学术和理论探讨层面，法治研究与立法实践还没有进入互动状态。2001年之后的图书馆法治研究，无论是文献数量上还是研究视角的广度与深度上都远远超越过去的20年。”［9］自改革开放以来，我国学界组织了大量专家学者翻译了一大批国外与公共图书馆管理相关的法律法规、宣言声明等规范性文件。对这些国外法律规范的研究翻译，充分展现了国外图书馆法演变的特点，扩大了国内学界对于公共图书馆法治研究的视野，为我国加快公共图书馆法治进程提供了启示。

我国图书馆学界还针对公共图书馆事业，梳理总结了近代以来公共图书馆制度建设的发展历程，从历史沿革的层面回顾了我国图书馆业的发展轨迹，廓清了现代图书馆制度的建设基础，使立法者对中国公共图书馆业的发展有一个全局性的了解，从起点上把握立法工作的核心和重点，从而为当前的立法工作提供必要的参照。

此外，学者们还对公共图书馆业的基本制度和理念做了大量的研究工作。2008年《公共图书馆法》立法工作开展前，学者们的研究成果多集中于针对公共图书馆的定义、调整对象、法律属性、法理基础以及法律体系框架展开论证与分析。“1980-2007年间，国内专业杂志上发表或专门研讨会上发布的相关论文有近1000篇。”［10］随着《公共图书馆法》立法工作的展开，学者们围绕着立法工作所面临的现实条件，以及立法工作可能遇到的客观障碍，从国内公共图书馆业的实际需求出发，继续深入对公共图书馆立法实践进行了研究。因此，此阶段的学者研究相对于前阶段的研究更为具体化，更多关注于公共图书馆法立法精神和立法理念，其研究成果多集中于对有关公共图书馆管理体系和服务体系、公共图书馆经费来源、图书馆员职业资格、图书采购招标、图书文献资源建设、图书数字化等现代公共图书馆热点问题的研究。这些研究对我国公共图书馆业的发展起到了不可忽视的重大推动作用，同时也为现行立法工作的深入展开提供了思想和理论上的支撑。

4 国外立法层面

从国际上来看，世界上很多国家都十分重视用法律来保障公共图书馆及其文献资源建设事业的发展。为了使图书馆事业得到持续稳定的健康发展，自从1850年英国颁布了世界上第一部图书馆法以来，全世界已有80多个国家，颁布了250多部图书馆法，而且种类甚多，其中通行的公共图书馆法数量最多。各国图书馆专门法从国家或地方政府层面对公共图书馆工作作出了规定，涉及图书馆管理建设的内容，主要是确立图书馆服务体系的基本原则，建立基本管理制度。

由于图书馆业的建设与发展与社会的政治、经济、科技、文化、教育等各个领域存在密切的联系，因此，公共图书馆业的立法必须能够体现国家和社会公众意志。世界上大多数国家特别是发达国家对此已有充分认识，因此十分重视通过立法来保障公共图书馆的建设，而且随着图书馆事业的发展不断修订和完善有关法律法规。因而我国在立法过程中，可以学习和借鉴国外的经验，学习这种法治意识，充分认识到依法管理公共图书馆事业的重要性。

其次，从文献资源方面看，图书馆法中有关文献资源建设的内容，是对文献资源建设的基本原则和制度的规范，是国家关于图书馆文献资源建设的方针和政策的法律化。因而，世界各国都十分重视图书馆法的制定，并将文献资源建设列为图书馆立法文件中的重要内容。在这些法律法规文件中，对公共图书馆文献资源建设的经费保障、文献资源建设的基本原则特别是公共图书馆文献采购的自主权，图书馆合作与文献共建共享、文献资源的开发利用等方面作了具体规定，有力地促进了公共图书馆的资源建设。这为我国在图书馆文献资源建设方面的立法工作提供了重要的参考价值。

再次，国外图书馆立法的经验证明，要有效地保障和促进公共图书馆的发展，不能仅依靠一部图书馆法，而是要形成一个公共图书馆的法律保障体系。如前文所说，公共图书馆事业的建设涉及社会经济、政治、文化、教育、科技等多个领域，因此必须在多种法律中包括图书馆资源建设的内容，通过这些法律的相互联系、相互衔接，形成一个完善的公共图书馆业法律保障体系。

5 我国地方性立法实践层面

通过改革开放以来政府以及图书馆学界各方的不懈努力，中国图书馆法治建设正在逐步步入正轨。各地的地方性图书馆法的制定工作正在如火如荼地展开。到目前为止，我国出台了4部地方性图书馆法规，包括1997年《深圳经济特区公共图书馆条例(试行)》，2000年《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》，2001年《湖北省公共图书馆条例》，2002年《北京市图书馆条例》;6部地方政府规章，包括1985年《贵州省县级图书馆工作条例》，1996年《上海市公共图书馆管理办法》，2002年《河南省公共图书馆管理办法》，2003年《浙江省公共图书馆管理办法》，2008年《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》，2009年《山东省公共图书馆管理办法》;十余部政府规范性文件，包括1986年《天津市区、县图书馆工作条例》，2008年《江西省公共图书馆服务标准》，2009年《上海市公共图书馆行业服务标准》，2008年《山东省图书借阅服务规范》等。

这些法规、规章和规范性文件虽然内容不尽相同，但从框架结构上看，均对公共图书馆制度建设的主要问题有所涉及。对于“公共图书馆法应该规范哪些方面，应该怎样规范，基本原则是什么，如何保障公共图书馆的文献资源建设……”诸如此类的问题，地方性法规、地方政府规章以及条例均作出了相应的规定，可以说，上述规范性文件的制定为我国制定《公共图书馆法》提供了丰富的实践操作经验。不过这些规范性文件立法形式纷乱，无论在结构上还是在内容上都缺乏系统性，不利于我国公共图书馆业长期健康稳定地发展，这就需要《公共图书馆法》在制定过程中从逻辑性和体系性出发，将公共图书馆业的诸多热点问题和各类事项统筹兼顾，合理安排。

此外，由于这些规范性文件多属于法规和规章，还不具有法律上的权威性，导致部分法规或规章的强制执行力不足，在实施过程中容易受到外界因素的干扰，甚至无法对一些违法违章行为予以规制。因而，有学者认为地方性法规、规章等一些规范性文件在实施过程中所暴露出的一些问题，对现行公共图书馆立法工作也有着不可或缺的借鉴作用。“地方性法律规章在各地的实施效果不尽相同。有的地方对事业发展的促进作用非常明显，如北京市;也有的地方法律规章基本上处于形同虚设的境地。为什么会导致法律规章形同虚设?是法律规章本身脱离实际，还是有法不依、执法不严?”［11］毫无疑问，实施过程中的干扰和阻碍暴露出了之前立法中的不足之处，可以使立法者清楚地看到条文中的欠缺，并督促其在之后的立法中加以完善。可以说目前众多关于公共图书馆法的法规和规章，在实施过程中或多或少都会碰到一些执法难的问题，如何正确处理好立法和执法之间的衔接关系，查漏补缺，是摆在立法者面前的一项重大课题。

正如学者所说，“我国公共图书馆事业的发展面临着诸多困难和问题，试图毕其功于通过制定《公共图书馆法》来解决所有问题是不现实的”［12］，这就需要我们分析研究目前制约立法进程的主要问题是什么，该怎样解决以及解决到什么程度。通过紧跟十八大所提出的“加快建设社会主义法治国家”的政策和目标，推动学界不断地丰富理论知识，借鉴国外的立法经验，结合国内各地方的立法实践中所出现的潜在漏洞，在借鉴国际经验与立足中国国情之间，适时适当地通过立法来解决公共图书馆业的重要问题，以完善图书馆的社会功能和社会价值，推动整个公共图书馆业健康发展。

1 胡建淼.认真学习深刻体会党的十八大关于“依法治国”的精神［J］.国家行政学院学报，2013(1):63-68.

2 、7、11杨玉麟等.《公共图书馆法》立法基础与必要性研究［J］.中国图书馆学报，2010(2):9-15.

3 孙珉，孙煜华.形成文化建设的强大合力——五部委相关负责同志答记者问［J］.求是，2012(7):29-33.

4 、5程雪艳.我国《公共图书馆法》立法障碍的根源性分析［J］.新世纪图书馆，2010(5):59-61，14.

6 周维彬.图书馆的核心价值及其制度保障研究［J］.新世纪图书馆，2008(2):29-31.

8 李克西.六律正五音，规矩成方圆——谈谈也要用力发来保证我国图书馆事业的发展［J］.图书馆通讯，1980 (1):46.

9 、10李华伟，吴悦.2001-2007年的中国图书馆法治研究［J］.图书情报工作，2008(7):18-23.

12 李国新.关于公共图书馆立法及其支撑研究［J］.中国图书馆学报，2010(2):4-8.

王巍，女，华东政法大学法学硕士，华东政法大学图书馆资源建设部馆员。