加快《公共图书馆法》的立法进程

邵凤君

摘要：在建设法制社会的大背景下，如何才能使我国图书馆事业走上科学、合理、可持续发展的轨道，进而在信息时代全面到来之际，顺利促进全民阅读的高潮，加快公共图书馆的立法进程就显得十分必要。本文作者结合自己多年的调查论证，就公共图书馆的现状及存在的问题进行了较为系统的分析，明确指出了经费不足、人才缺乏是制约图书馆发展的关键因素，并提出了通过立法形式解决的途径。此外，本文还就图书馆设置的原则、数字化图书馆建设等问题提出了自己独到的见解，值得借鉴。

关键词：公共图书馆；图书馆法；立法进程

中图分类号：G251文献标识码：A文章编号：1674-120X（2016）08-0107-02收稿日期：2015-10-21

全国人大代表、前国家图书馆党委书记、常务副馆长詹福瑞在2013年全国两会建议：要加快《公共图书馆法》的立法进程，使我国图书馆事业走上科学、合理、可持续的发展轨道，推进全民阅读。我国的公共图书馆近十年来尤其是十七大以后，发展很快。中央和国家高度重视文化发展，图书馆的发展被纳入国家发展战略之中。地方各级政府也高度重视文化发展，“十一五”期间，县级以上图书馆基本全部建成，基本实现了“十一五”的预期目标。同时，各级政府对公共图书馆的投入也在逐年增加。2010年各级政府对公共图书馆的投入已经达到58亿，增速也是比较快的。2011年公共图书馆已经达到2952家。

面对公共图书馆的快速发展，现在整个公共图书馆的发展仍然存在瓶颈，有些根本性的问题仍未得到有效解决。所以，加快整个图书馆立法的进程是十分必要的。《公共图书馆法》对图书馆的发展至为重要，而且十分急迫，其意义、重要性、必要性不言而喻，为适应自身的发展和市场经济的需要，图书馆立法已是大势所趋。

一、《公共图书馆法》的立法进程

图书馆法是由国家立法机关制定或认可的有关图书馆事业和图书馆活动的专门法规。它是建立和管理图书馆、制定图书馆行政法规和规章制度的总依据。图书馆法是调节国家和图书馆之间、图书馆与其他组织之间以及图书馆与读者之间等在图书馆互动中所产生的各种关系的法律规范，是国家领导、组织和发展图书馆事业的重要手段，具有强制性、规范性、怪廓形、稳定性等特点。

1947年教育部公布《图书馆规定》，除中央政府级有关部门公布的法规外，这一时期公布的还有各省的地方图书馆法规，如《湖南图书馆暂行章程》《台湾省图书馆组织规程》等。这一时期由于民国时期的战乱，图书馆法规名存实亡。但是这些规程与条例作为我国早期的图书馆法规的萌芽，为早期“图书馆”取代私人藏书楼并广泛为人们所认可提供了法律保证，扩大了图书馆的影响。

1982年，文化部颁发了《省（自治区）市图书馆工作条例》。尤其是第五届全国人民代表大会通过的我国宪法第二十二条规定，“国家发展为人民服务为社会主义服务的文学艺术事业，新闻广播电视事业、出版发行事业，图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”这是我国首次在《宪法》中出现图书馆等文化事业，说明了党和政府对图书馆事业的重视，在方针政策上，为以后图书馆的立法工作提供了宪法上的支持。

1987年，中国科学院颁发了《中国科学院图书情报工作暂行条例》，同年由原国家教委修改颁发了《普通高等学校图书馆规程》。

中国图书馆法制研究真正的实质性推进是从2001年开始的，在当年全国人大上，郭凤莲等3～4名代表提出了制订《图书馆管理法》的议案。这是我国图书馆立法在立法程序上走出的第一步——提案。《公共图书馆法》立法工作在2008年11月正式启动，在文化部召开的立法活动工作会议上，决定首先由中国图书馆学会和国家图书馆牵头，组织全国的专家开展立法支撑研究，为法律条文的起草提供资料、事实、思路、方案、准备后，立法工作实质性开始。

2010年3月，条文草案的“征求意见稿”由文化部办公厅发至相关部委和各省、市、自治区文化厅局，征求意见。2010年7月，文化部通过中国图书馆学会秘书处就条文草案涉及的一些重要问题征求支撑研究专家组和图书馆法律与知识产权研究专业委员会的意见。

二、《公共图书馆法》立法存在的几个问题

1公共图书馆的经费数额

公共文化服务保障是基本权益，满足的是基本需求。对公共图书馆来说，公共图书馆基本服务的内容和形式包括：①文献的检索、阅读、外借；②电子与网络信息资源的检索、视听；③参考咨询服务；④开展阅读指导和推广活动。

公共图书馆提供的基本服务的经费需求包括两个方面：一是基本服务本身所需要的经费需求，二是提供基本服务保障和支撑条件所需要的经费需求。“公共图书馆服务规范”在“文献购置经费”条文中提出了人均购置费应达到1元以上，并相应地分配至省级馆的人均052元以上，地级馆的人均03元以上，县级馆的人均018元以上。在“教育培训”条款中明确了“每年用于人员教育培训的经费预算应占职工年工资总额的15%—25%”。

我国图书馆的组成比较复杂，主要有公共图书馆、高校图书馆和科学院系统图书馆，另外还有各企业或机关单位自办的图书馆，每一种类型图书馆的经费来源主要由各系统自己分担，经费比例和数额均没有统一固定的标准和规定。这种现象的存在意味着图书馆的办馆经费本身就是变量，对图书馆的长远发展极为不利。所以说经费不足是公共图书馆发展动力不足的首要原因。为此，在公共图书馆立法中，要对明确规定经费来源，并用立法形式给予保证。只有这样，才能从根本上解决图书馆发展的经费不足这一最大难题。

2公共图书馆人员的数量和比例

人员是一个非常复杂的问题，我国公共图书馆人员的保障面临三个问题：职业准入、馆长选任、数量与结构。从现状看，公共图书馆的从业人员可以说是人才紧缺与人浮于事并存，从本质上说是数量与结构不合理并存。“公共图书馆服务规范”关于如何计算馆员数量和比例中对于“人员配备”的条款中规定：“各公共图书馆应配备数量适宜的工作人员，具有相关学科背景的专业人员应占在编人员的75%以上。各级公共图书馆所需的人员数量的配备还应兼顾服务时间、馆舍规范、馆藏资源数量、年度读者服务量等因素。”

近年来，图书馆人才资源状况令人担忧，主要表现在急需和有用的人才难以留住，出现这种状况的原因是：一是图书馆工作人员的物质待遇和社会地位偏低，事业心不是太强而有活动能力的人自然想方设法另谋高就。二是图书馆的继续培训在很多图书馆是空白的。一方面，分配来的人员只能吃自己的老本，一部分人感到在图书馆工作没有什么进步，还是趁早走人为好；另一方面，图书馆又成为安置相关单位家属的理想之地。要改变这种堪忧局面的根本途径就是通过制定《公共图书馆法》来规范图书馆的用人制度。

3公共图书馆设置的原则

公共图书馆设置的原则明确提出依据地区人口分布情况及经济、文化、教育、科学事业发展需要确定公共图书馆的数量、规模、结构和布局，把本地区人口作为设置公共图书馆的首要依据。公共图书馆的数量、规模、结构和布局首先服从于人口数量，这是公共文化服务均等性、便利性原则的体现，也是对以往主要有行政级别决定公共图书馆规模、布局的突破。

《公共图书馆建设标准》于2008年11月1日起正式施行，该标准注重公共图书馆建设规模、建设的指标体系、用房类别及其使用，为图书馆的设施建设提供了规范的文本。从而为已建、在建和将要建设的公共图书馆建筑的决策规划、审查监督提供了权威的标准文献。

4公共图书馆服务资源数量的确定

公共图书馆的服务资源除了一般的纸质图书外，还包括一些电子资源，如计算机以及网络等。“公共图书馆服务规范”在“服务资源”一章的“计算机”条款中对省级馆、地级馆、县级馆的计算机配备数量分别确定了100台、60台、30台以上的最低标准。在“网络与宽带接入”条款中规定了省级馆、地级馆、县级馆的互联网接口分别为100M以上、10M以上、2M以上。呈缴本的入藏应符合本馆文献入藏的原则和范围，征集的品种、数量应达到地方正式出版物的70%。

5公共图书馆对于读者个人信息的保护

《公共图书馆法》不是公共图书馆或者图书馆馆员利益的保护法，而是公众、读者利益的保护法。公共图书馆是一个掌握着大量读者个人信息的机构，保护读者的个人信息是保障读者权益的基本要求。公共图书馆应当做好对读者信息的保护和管理，不得向他人泄露，不得利用读者信息从事其他活动。

6公共图书馆的数字化建设

数字图书馆是采用现代化高新技术所支持的系统工程，信息技术的集成在数字图书馆的建设中扮演了非常重要的角色。数字图书馆涉及数字化技术、超大规模数据库技术、网络技术、多媒体信息处理技术、数据库与分析处理技术、信息抽取技术、基于内容的检索技术、自然语言理解技术，等等。

数字图书馆建设必须以建立丰富的数字资源为基础，否则要实现数字图书馆就是一句空话。数字图书馆的建设和发展离不开高素质人才，图书馆工作要求管理人员具有较高的学历和专业素质，需要掌握多方面知识结构的人才。

2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》正式开始施行，2010年5月，由文化部牵头，中国图书馆学会召集成立的“全国数字图书馆建设与服务联席会议”发布了《数字图书馆政策指南》，这些文件规范了新形势和新技术条件下公共图书馆服务的内容，是对公共图书馆法规、标准的有益补充。

三、结语

立法是法制社会里最强有力的保护与促进措施，因此，一切重要的国家事业的发展都需通过立法程序来加以保证，图书馆事业也不例外。图书馆的法制建设则直接影响到图书馆事业的生存和发展。《公共图书馆法》的制定目前还处于初级阶段，随着立法进程的扩大和推进，需要修正、补充、完善的问题也还很多，工作不可能一蹴而就。

参考文献：

肖维平，冯守仁，董海，等公共图书馆工作人员保障机制研究中国图书馆学报，2010，（4）：10—16.

杨玉麟，李国新，赵洗尘，等《公共图书馆法》立法基础与必要性研究中国图书馆学报，2010，（2）：9—15.

中华人民共和国政府信息公开条例北京：中国法制出版社，2010.

全国数字图书馆建设与服务联席会议数字图书馆服务政策指南http：//wwwlscorgcn/Attachment/Doc/1275990299pdf，2011-05-15.