城镇化背景下农业转移人口市民化探析

.福建农林大学公共管理学院；.福建农林大学管理学院 曹瑞阳李中斌

城镇化背景下农业转移人口市民化探析

1.福建农林大学公共管理学院；2.福建农林大学管理学院 曹瑞阳1李中斌2

农业转移人口是经济发展到一定阶段的必然产物，实现农业转移人口市民化是创新社会管理的重要内容。农业转移人口作为社会的弱势群体，其市民化问题应当引起全社会的重视。该文首先梳理了农业转移人口管理的政策演变过程，然后分析农业转移人口市民化过程中面临的农业转移人员素质不高、社会排斥、政府乏力、农业转移人员权益受损、制度缺失等问题，最后提出了教育培训、转变观念、政府推动、放开户籍、统一法规等政策建议。

城镇化 农业转移人口 市民化

1　概述

党的十八大报告提出，要“促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”。城镇化问题，实质上就是农民发展转变问题，城镇化过程就是转变城乡二元结构，通过改变农业人口户籍和生存状态，不断减少农民增加市民、把农村居民迁居到城镇工作和生活，把农民转变为城镇居民，把农村变为城镇的过程。报告还提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。中央经济工作会议又提出“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好”。在经济社会发展和改革调研工作座谈会上，李克强总理指出“推动城镇化，把农民工逐步转为城市市民，需要推进户籍制度改革”［1］。城镇化背景下，农业转移人口市民化问题被多次提及，引起政府和民众的广泛关注。农业转移人口是经济社会发展到一定程度的必然产物，在市场经济规律作用下，劳动力等生产要素必然要在产业和地区间进行流动，以实现资源的优化配置。农业转移人口市民化，是指农业转移人口在城市获得工作岗位、实现职业转变的基础上，最终获得城镇永久居住身份，平等享受城镇居民公共服务和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融的过程［2］。如何处理好农业转移人口的市民化问题，是当前新一届领导班子面临的一大现实考验。农业转移人口能够顺利转变为城镇居民，将影响我国城镇化发展进程，推进城镇化发展，必须首先妥善解决农业转移人口市民化问题。

2　我国农业转移人口现状

农业转移人口是我国的一个独特人口群体，伴随我国经济发展的不断深入，人口流动的规模、频率也增势明显。2013年底，我国已经有2.6亿的农村劳动力从事非农就业，根据有关部门推测，到2020年，我国农村转移到城市的人口规模将达到3.2亿。2013年，我国城市人口7.3亿，常住人口城镇化率为53.7%，而按户籍人口算只有36%左右，有超过17%的人因户籍限制处于“半市民化”的尴尬境地，远低于发达国家80%的平均水平。从2002年到2013年，我国城镇化率以平均每年1.35%的速度发展着，城镇人口平均每年增长2096万人。从城镇化发展阶段来看，我国目前处于城镇化发展中期，农业转移人口增长对城镇化率增长的贡献率超过50%，成为拉动我国城镇化水平的主要力量。我国目前人均 GDP已突破4000亿美元大关，按照世界各国的发展规律，我国现阶段正处于矛盾集中爆发期。我国经济如果不能继续保持快速增长，社会问题不能妥善解决，我国就可能陷入“中等收入陷阱”。城镇化不仅可以促进区域协调发展，而且也将成为扩大消费、拉动投资、实现经济发展方式转变以及推动我国经济持续增长的新动力。

3　我国农业转移人口市民化面临的问题

3.1农业转移人口文化技能素质不高

农业转移人口文化素质低和观念陈旧是制约农业转移人口市民化的内在因素。在农业转移人口中，初中学历占多数，且未受过正规技能培训，同企业对劳动者的要求相比，还有较大差距，影响就业质量，在城市劳动力市场竞争中处于劣势地位［3］。文化技能素质的限制使得农业转移人口在资本积累、职业晋升、人际交往、心理抗压和法律维权方面不能满足城市社会要求，成为制约农业转移人口市民化的一大障碍。

3.2社会排斥使农业转移人口融入难

农业转移人口进入城市后，无论是在公共资源还是就业机会方面都会对城市居民造成一定威胁。由于传统观念根深蒂固，城市居民在农民面前优越感十足，看不起农民群体，更不能客观评价其对城市建设作出的贡献。农业转移人口在城市多从事一些工资收入低、福利待遇差的工作，没有社会地位，没有政治权利，混迹在城市的底层。这种“既没钱又没权、又没背景”的尴尬出身使得他们很难在城市中拓展社交网络，获得社会支持。农业转移人口难以融入城市主流社会更加大了农业转移人口市民化的难度，阻碍市民化进程［4］。

3.3流入地政府推进农业转移人口市民化的动力不足

农业转移人口市民化是一项耗资巨大的工程，对于流入地政府来说，意味着大笔支出成本。农民工与其他移民相比，就业能力和收入水平较低，在城市竞争中极有可能成为潜在的失业者和低保人群。基于这种判断，流入地城市往往会认为吸纳农业转移人口会导致城市失业率上升，增加政府社保基金财政负担。此外，吸纳农业转移人口还需要为农民工及其子女提供义务教育和职业技能培训，教育费用支出必会大幅提高，这笔费用多会由地方政府负担，流入地政府很难有足够的动力推进农业转移人口市民化［5］。假设流入地政府是一个理性经济人，那么流入地政府推进农业转移人口市民化过程也是基于对收益—成本分析进行考量的，农业转移人口为经济发展的助力作用是收益，吸纳大量农业转移人口，为其提供就业、教育、医疗、社保等公共服务就是成本。就当前来看，无论流入地政府是否推进农业转移人口市民化，农业转移人口为当地经济发展提供助力的收益是既定的。作为理性的经济人，若没有额外利益的驱动，流入地政府对于推进农业转移人口市民化自然不会竭尽全力。

3.4农业转移人口较难享有同等福利，权益受损严重

农业转移人口难以享受与城市居民平等的权利，在住房、医疗、社会保障、子女教育等方面的正当权益受损严重［6］。住房方面，老一辈农业转移人口多从业于建筑行业，跟随工地流转，住房问题并不突出。新生代的农业转移人口更多从业于制造业和服务业，相当一部分是夫妻两人甚至是举家外出流动，住房需求庞大。医疗方面，农业转移人口游离于制度之外，很难享受医疗保障优惠。子女教育方面，大多数农业转移人口子女只能在师资差、教育资源少的民工子弟学校接受教育，造成农业转移人口子女受教育机会的不平等。即便有机会在城市公办学校上学，由于不具备当地户口，还要缴纳昂贵的借读费，加重其经济负担。

3.5农业转移人口市民化法规制度不健全

法律是调整社会生活的基本准则，是市场经济的最高权威，完善的法律体系是农业转移人口市民化的制度保障。目前，我国各地关于农业转移人口管理的法律法规多为地方性法规，缺乏全国范围的统一规定，导致各地管理规定不一致，管理局面混乱。阻滞农业转移人口市民化的另一原因是土地流转制度不健全。城镇化过程中要切实维护农民耕地、住房权益，关键就是土地制度的改革和调整。政府可以尝试通过改造未利用土地以扩大土地供应，明确土地产权，允许土地的等价交易；允许土地合法流转，开征土地流转税，把农民的权益转化成实实在在的立足城镇的资本［7］。

4　促进我国农业转移人口市民化的政策建议

4.1增大农民教育投资，加强农民职业技能培训

由财政安排专项资金进行农民职业技能培训。中央政府和地方政府划分责权，共同出资对农民进行职业技能培训。通过减免学费、加大补贴的形式调动农民参与职业技能培训的积极性。各级政府要因地制宜，探索有效的培训方式，注重职业技能培训的实用性和有效性，充分借助中职、高职、成人教育等既有平台，扩大职业技能培训的覆盖群体，尽快将各年龄段的农民纳入义务职业技能培训范围［8］。

4.2转变传统观念，接纳农业转移人口

首先，城市居民要转变传统观念，正确认识和评价农业转移人口对城市产业经济发展所做的贡献，以平等开放的心态接纳农业转移人口。其次，政府部门要加强舆论宣传引导，不断增加城市居民对农业转移人口的认识和理解，使市民在思想和行动上接纳农业转移人口尽快融入城市。在全社会形成一种互相尊重、互相信任的氛围，促进社会主义和谐社会的顺利构建。城镇化是一个双赢乃至多赢的举措，城镇化水平提高意味着需要更多的交通、电力、燃气、自来水和污水处理等基础设施，这将创造大量投资需求和就业机会，同时亿万农民通过转移就业提高收入，在转为市民过程中享受更好的公共服务，可以使城镇消费群体不断扩大、消费结构升级、消费潜力不断释放。以人为核心的新型城镇化将成为我国经济社会发展的强大动力。

4.3进一步增强流入地政府推进农业转移人口市民化的意愿和能力

推进改革不仅是“一纸之变”，更需要真金白银的投入。城镇每落户一个人，政府需要投入10万元左右。这对于我国中央政府财力无疑是一个巨大考验。农业转移人口市民化成本要由个人、企业和政府共同分担。首先，增加中央财政负担农业转移人口市民化的公共成本比例，释放地方财政压力。通过中央财政的转移支付，形成地方政府对吸纳农业转移人口的物质激励。每年由中央财政划拨一定资金用于农业转移人口主要流入地的公共服务支出补贴，以此增加流入地政府推进农业转移人口市民化的意愿和能力。其次，尝试由用工企业共同分担农业转移人口市民化的公共成本。农业转移人口进城为企业运转输送大量劳动力，创造企业利润。农业转移人口市民化能够增强企业用工稳定性，减少因员工流动而产生的员工技能培训费用，企业成为农业转移人口市民化的最大受益者。根据“谁受益，谁负担”的原则，企业理应分担农业转移人口市民化成本［9］。

4.4放开户籍制度限制，保障社会福利均等化

虽然我国已经放开农村人口流动限制，但长期的城乡二元结构体制影响并未消除，户籍限制仍是农业转移人口市民化的最大障碍。我国以户籍为基础的社会服务和社会福利分配机制，形成城市农村户口背后的利益差别，是我国城乡户籍的根本问题所在。农业转移人口市民化首先要改革的就是户籍制度，要还原户籍的人口登记功能，取消依托户籍的各项社会福利。2014年7月底，国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（简称“《意见》”），部署深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，这标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。《意见》指出，改革要坚持积极稳妥、规范有序，坚持以人为本、尊重群众意愿，坚持因地制宜、区别对待，坚持统筹配套、提供基本保障。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。 《意见》就进一步推进户籍制度改革提出3方面11条具体政策措施。一是进一步调整户口迁移政策。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题。二是创新人口管理。建立城乡统一的户口登记制度，建立居住证制度，健全人口信息管理制度。三是切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。完善农村产权制度，扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，加强基本公共服务财力保障。

此外，2014年3月16日，我国正式公布《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，规划提出保障随迁子女平等享有受教育权利、完善公共就业创业服务体系等一系列举措，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，并要求创新体制机制，建立健全农业转移人口市民化推进机制。逐步放开城市基本公共服务限制，将覆盖范围扩大到农业转移人口。保障其合法权益，使其逐步摆脱政治经济弱势化、边缘化命运，为农业转移人口市民化保驾护航［10］。

4.5建立全国统一的农业转移人口法规

孔子说过，“国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安，盖均无贫，和无寡，安无倾”，农业转移人口在流入地受到的不公正待遇会导致他们对流入地感情淡漠，难以融入当地社会，不利于当地社会的稳定和谐。所以，我们迫切呼唤国家高层尽快制定出全国统一的农业转移人口管理法规，对农业转移管理机构、职责、经费、人员等作出明确规定，为农业转移人口的依法管理提供法律依据。法律面前人人平等，用法律的权威来维护社会公平正义，保障农业转移人口的正当权益，为农业转移人口市民化提供法律保障［11］。

5　结语

城镇化是客观经济规律作用的必然结果，将成为我国未来经济发展的重要推力。我国的新型城镇化是以人为本、以人为核心的城镇化，是提高城市人口素质和生活质量、有历史、有人文、有传承、有记忆的城镇化。农业转移人口市民化是我国城镇化进程无法回避的课题，也是提升城镇化发展水平的必然途径。农业转移人口市民化过程固然漫长且艰辛，但我们坚信，只要全社会凝心聚力、共同努力，在不久的将来，农业转移人口市民化问题必当得到妥善解决，我国的城镇化事业也必将取得显著性进展。

［1］ 年似水.好一个“农业转移人口市民化”［J］.浙江经济， 2013（1）∶38.

［2］ 黎智洪.农业转移人口市民化∶制度困局与策略选择［J］.人民论坛， 2013 （20）∶49-51.

［3刘海军，飞燕推进我国农业转移人口市民化对策探析［J］.农业经济， 2013（6）∶58-60.

［4］ 张红宇.城镇化进程中农村劳动力转移∶战略抉择和政策思路［J］.中国农村经济， 2011（6）∶4-14.

［5］ 蒲文彬.城镇化过程中的农民转移就业与市民化问题研究［J］.农业考古，2011（6 ）：81-85.

［6］ 李锡伟.浅议新型城市化发展中流动人口管理模式的改革［J］.公安研究，2012（9）∶15-20.

［7］ 唐景明.建立农民自愿退出农村机制 推进农业转移人口市民化［J］. 农村工作通讯，2013（11）∶39-41.

［8］ 邓永辉.为农业人口转移服务是成人教育的时代使命［J］.成人教育， 2013（6）∶72-73.

［9］ 张北平.农业转移人口市民化的成本研究［J］.山西财经大学学报，2013，35（1）∶14-15.

［10］ 张弥.社会结构变化中的人口迁移与城镇化［J］.科学社会主义， 2013（3）∶91-94.

［11］ 喻新安，谷建全.新型城镇化进程中实现农村人口有序转移研究［J］.区域经济评论，2013（1）：135-143.