“协作性公共管理”:范式比较与概念解析

摘要：城市行政环境在21世纪发生了巨大的改变，为应对城市问题，协作性公共管理在后新公共管理时期出现并兴起。协作性公共管理是政府间关系研究的拓展，网络管理是协作性公共管理的重要类别，协作性公共管理是现代城市管理的最新注脚。协作性公共管理正式提出一种解释、指导跨部门、跨组织、跨边界的管理活动的理论框架，它重视以经验事实为基础的协作的程度与类型的实证研究，同时也是理解网络时代公共管理的战略框架。

文献标识码：A

文章编号：2095-7238（2015）03-0012-05

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.03.003

收稿日期：2014-12-30

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目（12YJCZH058）；珠海市教育科研“十二五”规划立项课题（2014KTC02）；珠海城市职业技术学院人文社科类重点项目（020130312）。

一、导论

2011年，中国城市人口已超过全国总人口的一半，“目前，100万人口以上的城市已达142个，其中1000万人口以上的城市有6个” ［1］。随着城市化进程的加剧，不仅是城市人口的激增，诸如城市用地紧张，能源与基础服务设施的供应不足、住宅缺乏、交通堵塞、生态环境恶化、传染疾病等等关乎人们生存状况的社会公共问题也越来越多。地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，城市问题的解决离不开有效运作的城市政府。“如何建立健全部门间协作管理的机制，整合公共管理的机构、流程与资源，提高公共管理的运作绩效，用最经济、最有效的方式为公众和整个社会或社会局部创造公共价值，是当今世界各国政府管理面临的一个重要课题” ［2］，也是众多城市管理学者热衷研究的议题。政府部门构建治理网络，依靠协作进行城市管理，已经在那些怀有强烈现实关怀的城市管理学者与急于应对现实问题的城市管理实践者之间达成共识。

实际上，全世界的城市行政环境在21世纪发生了巨大的改变。城市管理者要解决的问题越来越多地属于Rittel和Webber所谓的“邪恶问题”，当城市问题具有“邪恶” （1）特征时，O’Tool认为“这个挑战不能通过把它们（城市问题）分割成简单的相互隔离的部分来解决，矩阵组织、灵活的工作团体以及跨部门协作委员会必定是更适合的处理办法” ［3］；Kettl也提出，21世纪的复杂问题已经破坏了（行政组织部门）边界的基础，依靠划分新边界（构建新的部门）早已不能解决这样的问题，公共行政需要新的、跨边界的沟通战略——“合作”势在必行。“协作性公共管理”正是城市在面临诸多依靠传统管理方式无法解决的问题的背景下，“形成的一个关于公共管理的新的理性与实证的研究方法” ［4］。

二、协作性公共管理：范式比较

公共行政学自诞生之日起，就经历了一系列范式竞争。20世纪90年代，新公共管理运动推动的公共行政改革席卷全球。尽管各国的改革实践不尽相同，但私有化、公私合作、地方分权是其共有趋势，在推动政府改革，提升管理绩效上成效斐然。然而新公共管理带来的机构裂化、管理碎片化的问题引发了公共行政领域的深刻反思，在这些理论纷争中，协作性公共管理以一种新的范式的姿态出现并兴起。如果要大致为它界定一个学术图谱上的位置，那么协作性公共管理将是后新公共管理时期一个重要的理论范式。当然，从研究的视角而言，称其为范式还言之过早。“协作性公共管理用于解释政府组织间的协调，协作存在于跨越司法辖区和部门边界的组织之间，存在于私人组织与邻里协会之间。因此，协作性公共管理可以被认为是强调外部关系与组织环境的新公共管理（NPM）的下一步骤” ［5］。

新公共管理的改革运动实际上提供了网络化组织的基础，使政府与政府之间的关系，地方政府与非政府组织的关系发生了变化。种种契约的、管制的、援助的，以及基于互惠的关系模式产生了。在地方分权化的发展趋势下，公共管理的发展已逐渐跨越了公部门官僚主导的模式而倾向于公私及第三部门的合作协力模式，而私部门及第三部门加入公部门的运作，亦使得公私部门互动内涵更加多元及丰富化。这种新公共管理的转变，在地方政府事务的推展上，更加凸显。多元协力管理的案例在分权制度下的美国地方政府事务推动上尤其显著，即协作性公共管理关注的是“地方”，对于城市公共事务的管理，它既是一种活动，又是一种战略。如果认为协作性公共管理是后新公共管理时期的一种新的理论范式，那么它与同一时期的竞争性理论范式有何联系？是何关系呢？

（一）协作性公共管理是政府间关系研究的拓展

从某种程度上讲，协作性公共管理的研究就是政府间研究（如政府间管理、政府间伙伴关系研究）的重要组成部分，更是政府间研究的深化和拓展。协作性公共管理，关注的不是政府间关系，而是讨论如何通过合作有效进行城市管理，促进城市发展。这其中不仅仅涉足政府间纵向的关系，同时包含政府间横向的关系，政府与非政府组织的合作伙伴关系，而这是政府间研究所不能涵盖的。

联邦主义的政府间研究，关注联邦与州的协作。这些非正式协作主要涉及政府间协议和合同，人员交换，相互依存的法律行动，赠款援助及税收政策。协作通常是协调联邦和各州资源的一种手段，消减开支，消除重复，都是不协作就不能进行的工作。这些协调使得美国政府的工作更为顺畅。但很显然，这些研究集中在政府领域之内。而组织网络时代的来临，使得公共职能不再是政府的唯一领域，“政府间”（intergovernmental）不仅包括联邦政府－州政府、州政府－地方政府以及地方政府与地方政府之间的关系，还包括政府与准政府，政府与非政府组织的关系。可以说协作性公共管理来源于政府间研究，并拓展了“政府间”的含义。

（二）网络管理是协作性公共管理的重要类别

网络研究是组织间关系的一个重要层面，组织之间构成的网络关系被看作是一种独特的结构，一种既不同于市场，也不同于科层，而是一种具有自身统一逻辑的经济活动组织形式。20世纪70年代西方兴起有关公司治理的跨组织网络研究。斯蒂芬·戈登史密斯和威廉·D·伊格斯则把网络研究用于政府治理领域，他们根据“公私合作程度”和“网络管理能力”两个维度，划分了四种政府管理状态。其中，网络化治理被认为是跨界合作的最高境界。

网络的重要性不言而喻。“行动者之间相互依赖，如果没有其他行动者所拥有的资源，他们不能达到自己的目标” ［6］。网络是社会协调的普遍形式，管理组织间联系的重要性与私营部门管理同样重要。网络是一个结构，合作的过程在这个作为非正式的社会系统的协调设置中进行。Fountain认为网络视角提供了丰富的描述性能力和精确的宏观与微观的组织及组织间过程的研究方法。在组织间层级，网络分析展示了组织如何进行战略性操作，寻找、形成以及脱离联盟；有效的公共管理者如没有理解他所处的内部和外部网络结构的可持续性和灵活性，就不能进行有效的管理。因此，网络管理提供了找到协作性管理模式的机会。可以说，网络研究是协作性管理的组织理论基础，网络管理提供了协作性管理模型的一个重要类别。不过，要加以区别的是协作虽然可以成为网络的一个特征，但它也可以存在于网络之外，也可以延伸至网络之间的协作关系。值得注意的是，并非所有的网络都存在协作且并非所有的协作都在网络中发生。

（三）协作性公共管理是现代城市管理的最新注脚

“城市的演进展现了人类从草莽未辟的蒙昧状态到繁衍扩展到全世界的历程。……城市也代表着人类不再依赖自然界的恩赐，而是另起炉灶，试图构建一个新的、可操控的秩序” ［7］。城市是不断变化的、信息膨胀的全球经济的重要参与主体，城市是政府治理实践的重要场域。纵向上，城市政府在州和联邦政府的政策与管制框架内运作，有权使用可利用的资源；横向上，城市政府作为社区多种利益的地方代表，经常在地方进行大量公私利益的动员活动。如凭借纵向协作性活动寻求信息：印弟安纳的塞伦就社会发展补助资金资助的项目向商务部咨询项目所允许的活动范围；寻求技术援助：伊萨卡邀请密歇根小型商业发展中心的代表来访并向未来企业家解释成功经商、应对大量文书工作以及如何符合资助条件的秘诀；寻求法律救济与灵活性：加菲尔德海茨通过其发展部门请求俄亥俄司法部长办公室设定一项分区法令例外，以融合与克利夫兰市重叠的一项新的低密度发展计划。依靠横向协作性活动进行政策制定：伯洛伊特市官员定期会见商会、地方厂商、地方开发商、“伯洛伊特2000”的领导，进行“战略学习”，制定战略经济发展规划；实现资源交换：在联合融资的一个创造性实例中，辛辛那提在城市、学区和汉密尔顿郡之间发起了三方财产交换活动，使学区能还清欠城市的170万美元的雨水设施债。最终，穿越莱茵历史区的市区土地区域被一个区域商业集团开发为大型超级市场。

近年来的社会创新活动也推动了中国城市的协作性公共管理，如顺德自启动社会综合改革以来，扶植了一批社会组织、团体，各类型社会服务需求也变得越发显著，但缺乏一个需求与服务主体对接的平台。为将线上、线下的社会服务对接，实现服务信息资源共享，顺德成立全国首家“社会服务交易所”开展横向的协作性管理活动，通过“超市”自主选购的形式，使区内的社会组织及服务项目与不同的社会资源建立合作关系，推进了城市的公益事业发展。城市的公共管理者正在通过各种项目卷入到越过政府界线（纵向协作）或超过组织和部门界线（横向协作）而进行的管理活动中。也只有在这种跨越界线的管理活动中，才能最大化地发挥政府与社会组织的协同效应，实现国家治理现代化所追求的“协同共治”。

城市的组成单元——社区，不仅是吸取资源的单位，而且是协作项目的服务区域，更是培育公民社会的空间。当就城市发展、教育、健康和儿童服务领域开展协作性公共管理活动时，社区与其他组织之间的利益关系开始发生变化，当这些协作性项目在社区取得成功时，公民之间约定的新的网络规范就将从狭小的利益转变为对社区的广泛关注，以此推进公民社区的建立。可以看到协作性管理模式促成了城市的良性循环，协作推动了公民社区的形成，公民社区又为下一步的协作行动奠定了良好的社会基础。实际上，正是社区发展中的协作性活动为“协作性公共管理”的理论模式提供了经验事实。

城市管理是个起步较晚的跨学科领域，涵盖管理学、经济学、社会学诸多领域。虽然“协作性公共管理”中的许多经验事实来自于城市经济发展中的协作活动，但这并不妨碍我们运用“协作性公共管理”的理论视角去观察与理解城市发展中的其他政治的、社会的活动。协作性公共管理，为我们提供了研究现代城市管理的新框架。

三、协作性公共管理：概念解析

（一）提出概念与构建范式

Dwight Waldo数年前提醒公共管理学者，足够的“组织理论”必须保持刻意地关于“解决人类合作问题”的视角。政府机构的角色既包括最主要的权威角色，也包括合作过程的参与和最终的决策者角色。实际上，公共行政的历史从来不缺乏对协作的探讨与研究。然而一个多世纪以来引导着公共行政实践的经典理论，主要是从组织内部激励管理的角度出发进行的理论构建，对跨组织、跨政府以及跨部门的治理形式并没有直接的指导作用。在单一组织不能解决复杂问题的背景下，公共行政学者兴起了对“协作”的讨论，许多学者从不同角度进行了探索：如“协作（collaboration）的过程”、“协作的前提”等。Frederickson也在公共医疗服务的跨区域治理研究中提到“行政联合”等。市政研究也强调了城市－联邦关系的协调，但本质上并没有提到“协作”。“协作性公共管理”正式提出了学术概念上的定义：协作性管理是这么一个概念，它描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题。这一概念的提出与它所蕴含的时代意义，使得这一公共行政领域的前沿文献有望成为跨组织管理的经典基础文献。

从经验事实的收集、类型化、概念化的过程中，“协作性公共管理理论”开启了多组织的行政环境中新的管理理论范式的构建，而这也可以算作是寻找与官僚管理的组织典范相对应的知识基础，并用于指导和改善实践的一种尝试。当官僚体制与新公共管理模式已经不能有效解释现实的公共管理方式的变化，当新公共管理运动所带来的诸多问题不能通过传统模式有效解决，那么我们确实需要一种新的理论框架来解释、指导跨部门、跨组织、跨边界的管理活动。正如Agranoff在早期研究中所言，仅仅是项目协调不能够克服管理障碍。相反，这是一种需要“跨越组织的（transorganizational）管理”，强调发展和服务整合的形式。他得出结论：必须提出一种新的范式，这种范式中管理任务连接了由传统单一组织的权力结构要素，并涉及“共同决策，参与目标导向的规划和方案，开发由各方共同行动的操作协议” ［8］。

（二）关注协作程度与类型，重视经验验证

跨区域与横向关系的研究并不新鲜，但经验验证却是近年的事。协作性管理是城市经常运用的一种治理机制。在许多城市中，协作性管理已经成为公共管理的主导行动，只是我们对此知之甚少。协作性公共管理开启了我们对它更深入的认识，致力于详尽阐释公共管理者如何通过战略合作伙伴关系、网络、合同关系、联盟、委员会、联盟与议会共同发挥作用解决复杂的问题，通过其他政府机构，非营利组织，其他以营利为目的实体及许多其他类型的非政府组织，以满足市民的需求。而这一过程展现在“协作的重要性、协作的机制、活动和战略的多样性、协作性管理的类型、协作性管理的现状与前景”等方面的深入剖析中，尤其是协作的程度与类型。这些以经验事实为基础的实证研究为实践者和学者提供了关于城市协作活动差异的一种理解。如基于辖区的协作活动，描述了城市政府如何选择多种工具，以促进经济发展，特别是“内生工具” （2）的运用，修复建筑，员工培训和再培训，技术援助管理和共享权益的项目等。尽管它们强调基于辖区的协作，但对于其他类型的协作活动及关系的了解也是很有启发的。

基于实证而非规范的立场，协作性公共管理试图形成一个关于公共管理的新的理性和实证的研究方法，实际上这些前沿研究也确实开启了后继研究对于协作性公共管理活动过程的关注，引发了更多系统的用实证方法检验协作性管理过程的研究，研究者们纷纷开始了对打开协作性管理“黑匣子”的尝试。也就是说，协作性公共管理的研究超越了“how”与“why”，它定义并强调了协作性情境下不同的管理方法分成不同部分和处于不同序列的重要性，描述了多种类型的协作性公共管理行动与过程，为地方政府提供了结合地方政治与生态环境，运用新途径，构建新模式，解决城市公共问题的指导。

（三）局限及其拓展空间

其一，协作性公共管理主要基于城市经济发展中的协作活动，重点考察的是地方经济发展的政策与制度环境中城市管理者角色与行为的变化。在其他政策领域，城市也面临着许多政府间、组织间以及部门间协作的挑战，而其他领域的协作研究为后继研究提供了扩展的空间。当然，我们对于协作性管理活动的理解不应限于仅仅服务于经济发展如此狭窄的视角。

其二，协作性公共管理关注点在地方，尤其是城市政府。其模型的应用范围有限，对于国家层次甚至跨越国界的协作性活动缺乏解释力，跨区域甚至跨国界的跨边界管理，同样也是公共行政领域的重要议题，因而要使其成为更具解释力、更有发展力的范式，也许需要拓展其研究范围。

其三，协作性公共管理中，政府组织仍然是占据优势地位的重要行动者，从政府管理角度出发，强调运作层面上的过程管理、政策工具的选择。这种工具理性的体现，难免忽略了公民参与，共识达成的过程，仅从战略和政策层面的讨论也稍嫌单薄。此外，网络环境下的政府组织与非政府参与者，协作活动中的地位差距趋向于越来越小，更可能发展成平等、相互依赖的关系。应该说：“协作性管理的研究才刚刚开始”。

无论如何，协作性公共管理为我们提供了理解网络时代公共管理的一种新的战略框架。而后续的研究则应该在协作性公共管理概念与理论框架的发展及协作性公共管理的最佳实践两方面继续推进该领域的研究，继续揭开协作过程的“黑匣子”。

四、结语

协作性公共管理模式已经出现，不过还不能就此认定，它已经形成了新的管理范式，这一领域还需要更深入的研究与实践检验。值得一提的是，政府官僚机构并没有消失，合作仍然仅是补充而不是替代，但它有助于拓展这个领域的基础知识，为城市政府的公共实践者提供各级政府之间有关跨层级操作的具体主张，最终为城市公民提供良好的公共产品和服务。当然，这一新的管理模式是基于西方地方实践的基础构建的，它是否适用于中国的城市行政实践，还有待检验，有待中国的公共行政学者基于与国际学术界有效对话，分析与定义中国的城市管理，思考“协作”对中国城市的未来究竟意味着什么这一更具现实意义的问题。毕竟中国的城市行政，仍然存在行政区划政治，条块分割的积垢，城市政府之间缺乏协作的动力，缺少协作的能力。在这样的城市行政环境下，如何激发协作的动力？如何创新协作的途径？中国的城市政府必须给出与西方城市更为不同的答案，而这答案可以而且必然要在学习、吸收与借鉴最前沿的城市管理理论的基础上，经历城市自身的适应与革新来获得。在城市社会经济活动中历来占据强势地位的中国城市政府，如何放下身段与城市中的企业，社会团体，国际组织积极合作，以协作的方式提供公共产品与公共服务，是当代城市管理者必须深入探讨并尝试改革实践的时代课题。

注释：

（1）“现代社会面临的问题越来越复杂化，许多问题本身不完整、矛盾和不断变化从而使得该问题的解决成为不可能，同时也因为复杂的相互依赖关系而使得解决该类问题的一个层面的努力往往会产生或加剧另外的问题”，参见刘亚平《协作性公共管理：现状与前景》，载于武汉大学学报2010年第7期，第574-582页。

（2）城市发展战略的基础是诸如财政援助、放松管制、税金增额融资以及企业分区等工具，内生工具致力于促进本地公司的发展和扩张，投资城市的实力和资产，靠城市内部而不是吸引流动资金来增长经济，如开办新企业，创造新技术，开拓现有产品的市场取得经济增长。