以产业园区带动县域城镇化发展研究：以山东蓬莱为例

摘要：近年来，蓬莱市从实际出发，积极实施城镇化战略，探索出一条以产业园区带动县域城镇化发展的路子，为推进县域城镇化积累了经验。为确保园区建设与城镇化发展融合，并取得显著成效，需强化产业园区的功能布局规划、基础设施建设、产业聚集发展、载体功能提升、土地节约与生态环境保护。

文献标志码：A

文章编号：2095-7238（2015）03-0112-05

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.03.022

收稿日期：2015-03-25

基金项目：2014年山东行政学院合作课题SHZKT201406）。

产业园区是县域工业化、城镇化的重要纽带和载体，是产业集聚推进的有效途径，是城镇产业支撑能力和吸纳就业能力提升的主要手段。近年来，蓬莱市从自身经济发展、城镇化建设现实出发，积极实施产业园区带动城镇化战略，充分发挥产业园区的聚集、承载、带动效应，城镇化建设步伐不断加快，探索了一条以产业园区带动县域城镇化的路子，为推进县域城镇化积累了经验。

一、蓬莱市实施产业园区带动县域城镇化战略的背景

（一）城镇化发展困境

多年来，蓬莱市立足现实，通过科学规划、产业带动、基础支撑等强有力措施，城镇化建设取得显著成效。至2012年底，蓬莱市城镇化率达到45.1%， ［1］低于全国平均水平7.5个百分点，低于全省平均水平7.3个百分点，低于烟台市平均水平11.7个百分点。蓬莱市城镇化发展相对缓慢，究其原因，主要有：

1.中心城区发展相对滞后。相对于蓬莱市全域面积1128平方公里、总人口45万，蓬莱城区建成面积明显偏小，仅为32平方公里，人口数量明显偏少，城区常住人口仅为17.4万。 ［1］与此同时，城区基础设施、公共服务设施建设相对滞后，以致于城市服务功能、承载功能不够完善，中心城区对周边各镇的辐射带动能力有限。

2.小城镇建设缓慢。蓬莱市各镇级政府所在地城镇规模都偏小，仅仅两处乡镇（大辛店镇、北沟镇）政府驻地的城镇人口超过1万人。而且大多数镇政府驻地的公共服务设施较为落后，对周边村庄的辐射力和吸引力较弱。

3.产业支撑能力不够强。长期以来，蓬莱市偏重于发展旅游业，产业较为单一。近年来所确定的四大主导产业（葡萄酒产业、汽车产业、船舶工业、旅游产业），大多集中于蓬莱城区周围。各乡镇缺乏实力强、带动能力强的大企业和大项目。绝大多数企业规模偏小，城镇发展缺乏坚实的产业支撑。

（二）城镇化目标需要

2013年，蓬莱市人民政府出台的《蓬莱市新型城镇化发展纲要（2013—2020年）》提出，到2015年，全市城镇化水平进一步提高，城镇化率超过60%；到2020年，全市城镇化率超过70%。 ［2］如何实现这一目标，是蓬莱市迫切需要解决的一个重大现实问题。

基于化解发展困境与目标实现的需要，蓬莱市结合自身实际，按照“建设一个园区，集聚一批企业，形成一片城镇”的发展思路，确定并实施产业园区带动城镇化发展战略，以产业园区建设为载体和平台，为小城镇建设提供强力产业支撑和承载带动，进而全面推动县域城镇化发展。

二、蓬莱市以产业园区带动城镇化发展战略实践

作为烟台市“一极领先，多极崛起”发展战略的北部增长极，2012年，蓬莱市提出了构筑“旅游度假区、经济开发区、船舶工业园、农业高新技术产业示范区、艾山自然生态保护区、西海岸文化新区和潮水空港经济区”“七大板块”。在此基础上，结合城镇化发展现实需求，2013年，蓬莱市出台了《关于加快推进专业园区发展的实施意见》。该《意见》进一步细化规划了12个各具特色、优势互补的产业园区，集中用力，集约投入，吸引产业向专业园区集中布局，努力形成特色鲜明、优势互补的园区发展格局，进而带动县域城镇化建设。

12个专业园区规划占地面积857.9平方公里，占蓬莱总面积的76%。产业园区发展涉及到海洋装备制造、汽车及零部件、旅游等优势产业，新医药、新建材等新兴产业，以及食品加工、黄金等优势产业。

（一）战略成效

1.园区推动产业集聚。产业项目是引领城镇化的“龙骨”。蓬莱市按照“一园一主业”的思路，通过重点规划12个特色鲜明、差异互补的产业园区，走“专精特”发展路子。

在产业园区发展上，蓬莱市积极引导项目入园集聚发展，围绕产业链、价值链实行精准招商、专业招商，聚集关联项目在专业园区集群发展，着力构筑一批项目发展“洼地”。截止2014年，12个产业园区共承接项目59个，总投资208亿元。目前，已初步形成了以京鲁造船为龙头，24个项目相互配套的船舶工业聚集区；中首物流、京渔工贸等项目在开发区物流产业园抱团发展；超硬复合材料、帕沃电力等项目“领跑”，蓬宇自控等47个项目“跟跑”，形成南王新兴产业集群；牛老三食品、汇贸食品等11个项目聚集形成了小门家食品工业园。 ［3］

2.园区带动城镇化发展。一是园区发展集聚产业项目，带动农民就业创业。蓬莱市依托所规划建设的12个产业园区，着力培育发展40多个过亿元产业项目，如大金重工、欢乐王国等，实现以项目带动农民就业创业。目前，蓬莱市85个总投资550亿的产业项目正在各产业园区“扎根”，这些产业项目带动了园区周围及外来的15万名农民就业。这15万农民中，七成以上是产业园区周边村民。 ［4］

二是园区发展提升城镇承载功能，吸纳农民向城镇聚集。在推动产业园区发展中，蓬莱市着力发挥园区承载带动功能。一方面，注重推动城镇基础设施向产业园区延伸。目前，与园区发展配套的基础设施，如路网、燃气供热管网、污水处理、环境整治、生态绿化等日趋完善。另一方面，注重城镇公共服务设施向园区延伸，实现产业园区内居住区、商贸区及教育医疗等设施的配套与完善，提高园区就业农民居住质量。在12个产业园区，着力推进公共交通、教育、医疗、养老服务进入社区，重点建设2－3个集中的居住社区。到目前，12个产业园区人口数量已突破20万人。 ［4］

（二）北沟工业园带动新型城镇化发展的个案分析

北沟工业园是蓬莱市12个专业园区之一，规划面积22.9平方公里，总投资76亿元。近年来，北沟工业园通过强化产业支撑，实现了产业向园区集中、人口向镇区集中、居住向社区集中、以园区化带动新型城镇化的发展格局。伴随园区产业发展，北沟工业园区内已实现近3万农民就业与安居，且园区周边新型农村社区、商业街区一应俱全，一座以产业园区带动的新型小城镇正在崛起。

1.发挥产业聚集效应。北沟工业园通过加大基础设施建设力度，完善招商载体，提升项目承载能力；抓好项目建设，集聚产业，推进产业园区快速膨胀。自2011年3月启动，半年内完成原企业搬迁、土地征用等前期工作；三年半的时间内已吸引28个项目进驻，其中8个项目已经完工投产。2014年，北沟工业园实现固定资产投资56亿元、国民生产总值43.5亿元，规模以上工业总产值227.9亿元，财政收入1.5亿元。

2.完善城镇基础设施。一是配套路网设施。截止目前，北沟工业园区已完成路网基础设施建设投资3.1亿元，疏港路、海润路、明福路、西正路、华盛路等10条路全部完工通车，拉开了“三纵四横”的园区与城镇路网大框架，建成区面积由9.96平方公里拓展到32.44平方公里，进一步拓宽了城镇发展空间，为城镇周边居民和企业提供了便捷交通。二是配套电力、燃气、污水处理设施等也逐步完善。

3.带动城镇服务业发展。北沟工业园的发展吸引了大量外来务工人员，带动城镇人口数量增加。目前，北沟镇域人口已突破6.2万人。人口的增加进而刺激了城镇服务业发展。自工业园区规划建设以来，北沟城镇服务业如雨后春笋般涌现，农家餐馆、农家超市、自发小型市场增加了一倍多，为周围居民及务工人员提供了良好娱乐环境，提升了城镇居民生活质量。

4.转变村民身份。依托产业园区建设，北沟镇有效解决失地农民就业问题。目前，北沟工业园内企业已吸纳当地5000多农民当技术工和临时工人。园区产业项目全部达产后，可带动上万当地农民就业。为解决被征地拆迁村民的后顾之忧，北沟工业园为被征地拆迁的村民建设了学校、体育、文化娱乐等公共服务设施配套齐全的安置小区。园区内当地村民分享到了产业园区发展所带来的经济实惠。

5.农村社区化。北沟工业园区内的北王绪村、聂家和后营3个村，因村庄区域周边园区产业发展，已聚集了渤海造船、京鲁船业、化工园区等项目，村貌与周围迅速发展的海滨西路、临港大型企业环境已不相适应。大量农房的存在，与城镇发展极不协调。在产业园区推动下，3个村庄实施了搬迁改造，建设了承接3个村2820户村民搬迁入驻的西城临港社区，3个村因此变成城镇社区。这同时有助于整合临港区域环境，有助于城市规划、城市基础设施建设顺利实施。

三、蓬莱市实施产业园区带动县域城镇化战略的做法与经验

新型城镇化是我国现代化建设的大战略、大棋局。 ［5］2014年，我国城镇化率达54.77%，山东省城镇化率为55%。按照世界城镇化发展规律，我国正处于城镇化快速发展的关键时期。目前，全国各地正在积极探索城镇化发展路径，以产业园区建设带动县域城镇化发展，则是各地城镇化的重点探索之一。在县域范围内，实施产业园区带动战略，推动城镇化发展，蓬莱市取得显著成效。2014年，蓬莱市城镇化率达到47.8%。 ［6］实践证明，蓬莱市对以产业园区发展带动县域城镇化的探索，为我国县域城镇化发展提供了经验。

（一）科学合理规划，突出规划引领作用

注重园区发展规划。对于产业园区规划，蓬莱市从全域着眼，突出规划的前瞻性、科学性和法定性。根据所确定的七大板块规划蓝图引领及各专业园区功能定位，加强城镇体系规划和产业园区布局规划，且规划经市住建局审查后组织实施。

注重园区空间布局。为避免园区发展同质化，蓬莱市结合各镇街资源禀赋、产业基础、区位交通、项目建设等实际，着重培育特色鲜明的专业园区，发展特色经济板块。

注重规划引导作用。蓬莱市遵循一次规划、分步实施的原则，合理划分起步区、发展区、预留区，做好近期与远期发展的结合，做好园区规划指导城镇化与定位产业的互助发展。

（二）做大做强产业，增强园区发展动力

产业发展是建设园区的根本和发展城镇化的前提。蓬莱市坚持产业兴镇的理念，根据地理区位、资源禀赋和经济基础等条件，明确产业园区的功能定位与主导产业，积极引导镇域内企业向产业园区集聚，以园区建设承接产业转移和辐射。同时，蓬莱市在引导项目入园集聚上下功夫，围绕产业链、价值链实行精准招商、专业招商，聚集关联项目在产业园区实现集群发展。

（三）建设基础设施，完善城镇载体功能

坚持适度超前的原则，加强基础设施建设。在产业园区发展中，蓬莱市加快专业园区必备的道路、供排水、供电、供气、污水与垃圾处理、通信网络等基础设施建设，完善服务配套功能，为产业项目入驻创造条件。2014年，12个产业园区用于加强园区基础设施配套和公共服务建设的投资累计近40亿元，园区承载力和核心竞争力得到了明显提升。 ［3］

坚持产业园区与城镇基础设施共建共享。蓬莱市按照统一规划、适度超前、合理布局、整体推进的原则，统筹推进产业园区与城镇的道路交通、污水处理、垃圾处理、水利、电力、燃气热力等基础设施建设，并促进城镇基础设施向农村延伸。加强教育、卫生、文化、体育等公共服务设施建设，以满足园区产业发展和城镇居民物质文化生活需要，增强园区与城镇辐射力、吸引力和带动力。

（四）完善保障机制，增强园区发展潜力

建立健全保障机制，确保产业园区带动城镇化发展战略的有效推进。一是建立多元化投资机制。蓬莱市按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，将市场机制引入产业园区与城镇化建设中，逐步建立国家、地方、集体、企业、个人共同投资的多形式、多元化、多渠道的建设投资体制，形成投资主体多元化、融资方式多样化、运作手段市场化、设施经营社会化的产业园区与城镇化建设新格局。二是创新土地保障机制。蓬莱市根据国家和省出台的土地政策，完善配套措施，争取更多产业园区与城镇化建设用地指标，以解决“土地”问题。

（五）严格管理，实现园区可持续发展

园区可持续发展，是城镇化发展的持久推动力。首先，依法严格管理城镇。蓬莱市对城镇发展实施“四化”（绿化、美化、净化、亮化），对园区实行整治“六害”（污水、垃圾、废气、噪声、粉尘、医疗垃圾），创建舒适的人居环境和园区创业环境。其次，实行严格的耕地保护。蓬莱市注重对土地的有效开发利用，通过挖掘土地潜力，开展土地整理，开发利用荒地和废弃地等措施，妥善解决产业园区与城镇建设用地问题。

（六）加强政策支持，发挥园区带动功能

加大政府支持力度，推动产业园区功能发挥。一是扶持园区基础设施建设。蓬莱市出台政策规定，对落户的实体经济项目缴纳的基础设施配套费全部返还；各专业园区年度基础设施建设资金经审核确认后，市财政给予相应补助，补助最高额不超过实际投资额的50%；出让土地实现的契税、耕地占用税等地方税种留成部分全部返还。 ［7］二是优化政务服务。对落户产业园区的项目，蓬莱市各职能部门简化审批程序，优化审批流程，提高审批速度，压缩项目签约到开工的时间。

四、提升以产业园区带动县域城镇化发展战略的对策

以产业园区带动县域城镇化发展战略，是我国推进城镇化发展的重要途径之一。各地在实施产业园区带动县域城镇化的具体实践中，要确保园区建设与城镇化发展融合，并取得显著成效，需把握好以下五方面问题。

（一）强化产业园区的功能布局规划

规划是建设的龙头。产业园区的建设必须按照“科学性、发展性、多样性、相融性、共享性”原则，注重产业园区规划与城镇规划有机结合，实现产业园区与城镇布局有效衔接。

1.立足长远，科学规划。要将城镇规划与园区规划、产业规划统筹考虑，依托自身资源条件、产业基础和区位优势，科学确定园区产业发展的功能定位，科学规划园区布局，重点做好与国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城镇总体规划的有效衔接，实现产业园区与城镇化协调发展。

2.统筹规划，合理布局。要将统筹产业园区建设与城镇发展的理念贯穿规划过程的始终。按照园区布局、城镇布局的科学规律，在产业定位、基础设施建设、交通运输通道等方面，尽可能实现园区与城镇规划的统筹兼顾。

（二）强化产业园区的基础设施建设

产业园区发展、城镇建设，必然以基础设施为支撑。产业园区要根据经济和社会发展需要，坚持从实际出发，量力而行、量入为出，致力于建设高标准、高起点的产业园区基础设施。同时，要促进产业园区、城镇基础设施统一规划与建设，实现基础设施互联互通。

1.加强基础设施建设，提升产业聚集。产业园区发展所需要的公共基础设施，如路网、水网、电网、管网等，要与城镇发展实现共享和相互衔接，形成各有侧重、功能互补的基础设施格局。

2.加强公共服务设施建设，提升城镇功能。产业园区要以满足园区产业发展和城镇居民生活需求为目的，坚持适度超前的原则，配套建设一批与企业生产、居民生活相适应的基本生活与公共服务设施，扩大园区与城镇的承载功能。

（三）强化产业园区的产业聚集发展

园区产业聚集发展，既可以带动城镇二、三产业发展，又可支撑和促进城镇化建设。

1.突出园区特色。产业园区建设与发展，要围绕功能定位及主导产业确定，着力培育壮大龙头企业，加速企业集聚与产业聚集，加快形成特色鲜明的专业园区。

2.抓好招商引资工作。充分发挥产业园区的平台作用，利用特色产业、区位优势、丰富人脉等基础条件，创新招商方式，提高招商成效。同时，要推进产业园区项目建设，促进签约项目早开工、在建项目早投产，推动园区项目建设集聚发展。

（四）强化产业园区的载体功能提升

产业园区带动城镇化，既要重视产业园区生产功能的提升，又要重视产业园区服务功能的提升，实现产业功能与城镇功能的融合。

1.抓好功能化载体建设。不仅要将产业园区作为产业发展的载体，而且要将园区作为城镇功能区的有机部分，完善园区综合功能，推动产业园区由单一生产型向多功能区演化。

2.加强服务设施配套建设。要结合产业园区发展需求，配套建设商业、文教、卫生、体育、体闲娱乐等公共服务设施，大力发展城镇现代服务业，为园区生产和居民生活提供便利，形成层次分明、系统完整的产业和城镇公共服务体系，提升城镇服务功能，进一步增强城镇就业吸纳能力。

（五）强化产业园区土地节约与生态环境保护

坚持可持续发展原则，建设生态产业园区。产业园区建设，必须牢固树立和认真落实科学发展观，珍惜和节约土地资源；必须强化生态意识，正确处理产业发展、人口增长与生态环境保护的关系，走可持续的产业园区与城镇化融合发展之路。

1.加强土地节约和合理利用。科学合理确定园区内工业用地、商业用地、公共服务设施等用地的比重，最大效能地发挥各类用地的作用。通过商业用地和住宅用地的增值收益补助工业园区建设，实现园区带动城区、城区反哺园区、产城互动发展。

2.加强生态环境保护。按照循环经济理念，建设和改造产业园区，构建循环型园区产业体系。加大产业园区与城镇环境保护力度，协调综合治理园区工业和城镇污染，使生态环境随产业园区建设与城镇发展而变好。