坚持和完善民族区域自治制度的必要性分析

冯育林

民族区域自治制度作为我国四大基本政治制度之一，在国家统一和民族地区的发展中起着巨大的制度支撑作用，自上世纪80年代起，国家乃至社会各界就已经开始讨论民族区域自治制度的坚持和完善等相关问题，可见“坚持和完善民族区域自治制度的必要性”是一个相对较老的研究命题。在学界以往的研究中，对于为什么要坚持和完善民族区域自治制度，主要是从我国历史上的民族政策传统、民族区域自治制度的价值意蕴、现实民族关系和民族问题等角度来分析，虽然指出该制度创建和坚持的根本原因，但这并不完全构成今天发展完善民族区域自治制度的根本所在，那么究竟什么是当代继续坚持和发展完善民族区域自治制度的根本缘由呢?我们认为，坚持和完善民族区域自治制度是时代必然，是应当下中国所需，其根本缘由至少存在五个方面。

一、中国特色社会主义制度自信的体现

民族区域自治制度作为国家整合国内众多民族和促进民族地区发展的重要制度设计，在接近70年的实践过程中，取得了丰硕的成果，同时也反映出许多问题。当代中国继续坚持和不断发展完善民族区域自治制度也正是对民族区域自治制度的制度地位和实践成果的充分肯定，以及对制度自身不适宜之处的正确认识，是中国特色社会主义解决民族问题制度自信的重要体现。

第一，民族区域自治制度的实施过程中，制度地位不断提升，实践成果不断丰硕，全面体现出社会主义制度的优越性。在新中国成立前夕颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》和新中国成立后的历部宪法，都明确规定民族区域自治制度是国家必须坚持的重要政治制度。2001年第九届全国人大常委会第20次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，并把民族区域自治制度确定为国家的一项基本政治制度，使得该项制度的制度地位得以确认和巩固。在制度地位提升的过程中，制度得到进一步完善，并在制度实践上取得一系列成就。其一，在民族区域自治制度的实践过程中，首先把边疆各民族地区整合到统一的国家政治体系内，并不断增强各民族对伟大祖国的认同，有效地巩固了国家统一和民族团结。其二，新中国成立以来，国家以民族区域自治制度为指导，针对民族地区实施了许多优抚政策，帮助民族地区实现经济社会的跨越式发展，各族人民生活水平大幅提升。

第二，要增强和稳固社会主义制度自信，就要善于承认制度自身的不足，并在制度的坚持中不断推进制度完善。民族区域自治制度是应中国国情、民族实际情况而生。而随着政策环境和制度因素的层层变化，一些曾未被发现或者发现了却没有得到解决的制度设计问题，已逐步暴露出来。一方面，我国大多数民族自治地方，其地域范围仍然生活着诸多非自治民族，而且自治民族在人口数量上并没有构成绝对的多数，在民族地方建立纯粹的民族学校或社区，为各民族的相互往来设置了无形的藩篱，阻碍着各民族的交流交往交融，迟滞了中华民族建设。其次，以往民族政策实践中，存在一种“地方民族主义”取向，强调自治地方和少数民族的特殊权益，一定程度上容易忽略自治地方对于民族国家的责任和义务。其三，制度法制化程度不高，并未构建起相应的制度监督机制，导致制度的正确贯彻落实遇到诸多现实阻碍。

总之，为了巩固民族区域自治制度的制度地位和实践成果，改进自身的不适宜之处，保证中国特色社会主义制度的优越性，增强中国特色社会主义制度自信，使得民族区域自治制的长期坚持和发展完善成为现实选择。

二、建设中华民族共同体的要求

“中华民族共同体”这一概念，在现实生活中存在不同含义，一是指“中国境内的各个民族，是中国各民族的总称”，二是指“由中国境内各民族结合而成的以‘中华民族’为族称的民族共同体”。①周 平:《论中华民族建设》，《思想战线》2011年第5期。本文所指的中华民族为后者，她是“将中国历史上长期存在的各个历史文化共同体整合到一起而形成的，是政治建构的产物”，②张会龙:《当代中国族际政治整合结构、过程与发展》，北京:北京大学出版社，2013年，第78页。同时也是中国历史上存在的各个文化共同体经过长期自然融合的结果。

中华民族的长期存在与发展是中华人民共和国得以长期存在和发展的民族依托，是中国民族国家崛起和兴衰的根本。而今天，中华民族的实体存在与发展受到诸多内外环境因素、制度因素的挑战或冲击。就制度因素而言，我们国家自成立发展至今，一直实行照顾少数民族利益和维护少数民族权利的特殊制度，这些民族制度并非针对整个中华民族，而是以少数民族群体为制度对象，带有一定程度的“地方民族主义”倾向。这些在某种程度上导致今日社会生活中，存在“作为历史文化共同体的各民族被实体化、政治化，而国族—中华民族虚拟化”的嫌疑，没有正确认识中华民族与国内各民族的关系和建设中华民族的重要意义。

“中华民族与各民族的关系，是一个大家庭和家庭成员的关系，各民族关系是大家庭里不同成员的关系”，③中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会，http://politics.people.com.cn/n/2014/0930/c1024－25763359.html。同时中华民族是以国族的身份存在的，只有一个强大的中华民族存在才能支撑起整个民族国家的存在与发展。要建设和振兴中华民族，最为重要的内容之一，就是要处理好各民族间及其与中华民族的关系，这当然也就要建立各民族对中华民族和中华文化的强烈认同，以及各民族间的相互尊重和认同。处理好这些关系和构建起这些认同最重要的制度支撑之一就是民族区域自治制度。而今，中国作为民族国家的崛起和中华民族的伟大复兴正处于历史关键时期，坚持和完善民族区域自治制度也由此而成为时代必然和当下所需。

三、巩固和发展社会主义新型民族关系的需要

所谓社会主义新型民族关系，即“平等、团结、互助、和谐”的民族关系，这一民族关系并不是人为主观臆造的，而是在正确的民族政策持续推动下，由“平等、团结、互助”这一传统民族关系发展而来，也是在中国各民族长期交流交往中渐进形成的，其具有深厚的历史积淀。

良好民族关系是现实政治生活、社会生活和文化生活的需要，也是国家全局发展的需要。而民族关系的巩固和发展却不管在古代、近代还是现代都不可避免的遇到一些困境，就当代而言，简单地讲就至少存在三方面的困境。第一，国家通过民族识别和相关民族政策，为各民族的民族界限“附加了政治和法律的内涵”，“族际间的区分不仅体现于历史上形成的文化和经济层面，更体现于政治和社会层面”④周 平:《论中华民族建设》，《思想战线》2011年第5期。，无形中为各民族的交流交往交融设置了一条障碍。第二，如今的少数民族为发展起来的民族，其固有的自我意识和自我认同逐步增强，民族关系的协调和民族问题的处理比以往更为困难。第三，民族间在教育、就业、经济、文化等方面的差异将持续存在，民族共性的建设和寻找困难重重。

族际关系的维护和发展属于族际政治的范畴，是族际政治整合的重要内容，以民族区域自治制度为根本的民族政策是当代中国实现族际政治整合的最为重要的机制之一。面对巩固和发展“平等、团结、互助、和谐”的社会主义新型民族关系的三大困境，笔者认为最为直接和有效的路径选择，就是以释放民族区域自治制度的族际政治整合功能为导向，不断坚持和发展完善民族区域自治制度。

四、新常态下民族问题治理的保证

“新常态”是当下的一个热门词汇，是习近平总书记在2014年河北考察时提出来的，最先主要是用于阐释我国新的经济状况和经济走势。但是后来学者们对这一概念做出了多重解释，其使用也不仅仅停留于经济领域，在政治生活、社会生活等等领域中都被广泛运用。当然，在民族治理领域也同样存在新常态，也就是对当代中国新常态下民族问题的准确把握和全面治理。

正如亨廷顿所言“现代性孕育着稳定，现代化过程却滋生着动乱”①［美］塞缪尔·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》，王冠华，刘为等译，上海:上海世纪出版集团，2008年，第31页。。我国现阶段进入经济社会现代化和政治民主化双重转型时期，包括民族问题在内的诸多社会问题不断凸出，相互交织。就民族问题而言，在保有长期性、复杂性的基础上又增添了结构性、时代性、国际性等新特征，其不仅受到就业、教育、收入等等结构性因素的影响，更是当下时代特征的一个侧面。更为严重的是一些民族分裂势力与境外势力相互勾结，试图脱离国家或者组织恐怖主义活动，制造了大量不稳定与不和谐的因素。当然，民族问题并非一国独有，诸多多民族国家存在民族问题，如英国北爱尔兰问题、加拿大魁北克问题、西班牙巴斯克和加泰罗尼亚问题等等，还有一些民族问题在全球化趋势下，跨越国界，走向国际舞台，影响他国政治，如乌克兰克里米亚危机成为大国博弈的场所。国际和国内民族问题的现实存在及其新的动向，深刻影响我国的民族治理和民族国家建设，要求从完善民族区域自治制度和调整制度实践方式当中，寻找新的应对模式。

五、顺应国家重大战略规划

国家步入“十二五”规划以来，不仅延续了以前的一些重大战略，且连续出台了多项重大战略规划，对国内的政治、经济、社会、文化等多个领域产生了广泛且深远的影响。这些重大战略的渐进实施，或多或少地涉及少数民族的政治生活和经济生活，对民族地方的政治发展和经济建设都将产生诸多影响。由此，当代中国继续坚持和完善民族区域自治制度也是顺应国家重大战略规划，同时还会成为国家现代化战略的重要组成部分。

政治层面:国家治理体系和治理能力现代化、依法治国。其一，民族区域自治制度是国家治理体系的重要构成部分，国家治理体系现代化的重要内容之一，就是完善民族区域自治制度，同理，进一步加强制度完善也必然成为推进国家治理体系与治理能力现代化最基本的路径选择之一;其二，民族区域自治制度虽是国家单一制下的补充形式，但其贯彻落实乃至发展完善都必须遵循法律准绳，嵌入法制当中。而现行民族区域自治法尚存在诸多不完善之处，民族区域自治的法治化程度有待提高，因此，必须顺应国家依法治国的重大战略机遇，不断完善民族区域自治法，完善民族区域自治制度。

经济层面:“新丝绸之路经济带”、深入推进西部大开发战略、全面建成小康社会。其一，“新丝绸之路经济带”是我国发展与沿线国家合作伙伴关系的重大战略，战略建设几乎覆盖西部所有省份，是西部省份实现对外开放的重要平台，对于民族地区经济发展和整个国家崛起都具有重大意义。其二，深入推进西部大开发战略和全面建成小康社会，意味着国家将进一步展开西部建设，着力推进包括少数民族在内的全国各族人民进入小康社会，使经济文化水平得到质的提升，尤其是西部民族地区。“政治是经济的集中体现”，民族地区经济社会的发展，为坚持和完善民族区域自治制度提供了相应的经济基础，相反，经济社会建设也需要坚持和完善国家政治制度，为其提供较好的制度环境。