中国高校贫困生资助体系的历史与现状研究

高丽芝，董灿明，段连丽

一、中国大学生资助体系的历史发展

在中国，政府对学生进行资助是一个由来已久的传统，春秋时期的“有教无类”意在吸收平民入学;盛唐时期四门学中“庶人之俊异者”多达八百，学生已多由政府提供津贴和供养。但是中国真正建立系统的大学生资助体系要追溯到1949年新中国成立之后。1949年至今，中国的大学生资助体系也在随着社会需要发生改变，且大致可将中国资助体系的发展划分为两个阶段:从建国初期到20世纪80年代初期的“免费上大学”和“人民助学金”的资助体系;从80年代初期至今的逐渐形成的多元化资助体系。

(一)特殊的历史时期造就的资助体系

自新中国成立以来，各地人民政府在恢复正常的社会生活的同时，着手制定大学生资助办法。之后，“免费上大学加人民助学金”的大学生资助体系在中国家实施了近30年。它确立于1952年，以后又经历1955年、1964年等几次调整，文革的十年浩劫以及1977年恢复高考之后的政策恢复。足见“免费上大学加人民助学金”政策在建国初期至20世纪80年代初的存在有其现实的必然性。

形成阶段。1950年中国召开了“全国第一次高等教育会议”，会议明确了新中国高等教育的基本任务。与此相适应的1952年政务院颁发的《关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》和教育部的《关于调整全国各级各类学校教职工及人民助学金标准的通知》，两个文件确立了“免费上大学加人民助学金”的大学生资助体系。此时的资助体系侧重于平均性，政策覆盖面高达100%，标准为12—16元。①教育部:《关于调整全国各级各类学校教职工及人民助学金标准的通知》，1952年。

调整阶段。1955年教育部颁发了《全国高等学校一般学生助学金实施办法》。大学生资助范围开始从全体学生，缩小到大部分学生。1964年《关于提高高等学校学生伙食标准和相应调高助学金补助比例的请示报告》通过后，高等院校普通学校的学生人民助学金的资助比例由70%提高到75%左右。②张民选:《理想与抉择——大学生资助体系的国际比较》，北京:人民教育出版社，1998年。1966年文革的开始，中断了大学招生，至1971年学校开始招收工农兵学员并对其进行资助。此时的资助趋于平均化。

恢复阶段。1976年“十年浩劫”结束。正常的教育秩序得以恢复，1977年高等教育恢复了高考和大学生招生工作。文革后的《关于普通高等学校、中等专业学校和技工学校学生实行人民助学金制度的办法》，基本恢复了1964年大学生资助体系的资助范围。

(二)资助体系的改革和完善

上世纪80年代之前，中国的大学生资助体系并没有获得人们预想的逻辑结果——社会获得高回报，并促进社会和经济的迅速发展。在随之而来的经济发展的浪潮中，人们开始认识到大学生资助体系存在的缺陷并开始探索新的资助体系。确切的说大学生资助体系的改革始于1983年。随着中国社会、经济、政治、文化的发展和高等教育自身的不断变革，中国大学生资助体系也做了相应的制度调整。因为不同的时期的制约条件不同，所以在各个改革阶段也呈现了不同的改革重点。至今其发展历程大致可以分为四个阶段:

第一步，1983—1986年，改革“免费上大学加人民助学金”政策。缩小人民助学金的资助范围，增设奖学金，招收自费生和委陪生。1983年教育部和财政部联合发布的文件:《关于〈普通高等学校本、专科学生人民助学金暂行办法〉和〈普通高等学校本、专科学生人民奖学金试行办法〉的通知》 (以下简称《通知》)，成为改革的标志。这次改革，将原来向75%的非师范学生发放的人民助学金，在发放比例上降为60%，同时设立了人民奖学金。

第二步，1987—1994年，取消人民助学金，实行奖学金和学生贷款。这是国家放弃普遍发放“助学金”的关键一步。1989年国家颁发“教财字［89］032号”文件，指出“按国家计划招收的学生 (除师范生等)收取学杂费和住宿费”。中国“免费上大学”的政策开始被完全放弃。①张民选:《理想与抉择——大学生资助体系的国际比较》，北京:人民教育出版社，1998年。在80年代末中国已经形成了根据不同生源、不同专业以不同的标准来评定，向大学生提供不同资助的混合性资助格局，大学生资助体系在实施中也在不断的趋于合理化。1992年中国开始由计划经济体制向市场经济体制转变，中国的大学生资助体系也随之进入了一个新阶段。“中国地域辽阔、各种经济发展不平衡，全国制定统一的普通高等学校收费标准和办法，已经不能适应改革开放的新形势。”②国家教委，财务部，国家物价局:《关于进一步完善普通高等学校收费制度的通知》，1992年。据此，各省市开始制定相应的收费标准，各部委院校的收费标准也趋于属地化。在这一过程中，高等教育的学费标准普遍提高，1993年学杂费占高等教育成本的比例与1992年相比涨幅为300%。

第三步，1994年至今，建立和完善多元化的大学生资助体系。随着国家对高等教育的重视，人民大众对高等教育的需求量也在持续增加。大学生入学数量不断攀升，国家对大学生普遍发放助学金的政策已经不可能实现了。教育成本的迅速上涨使得高等教育收费制度应运而生。大学“并轨”之后，在全国范围内形成了基本统一的收费标准，这个收费标准的基本发展方向是朝着各地“高等教育成本的20%—25%”的水平靠拢。③国家教委，计委，财务部:《06号文件及有关省市收费标准文件》，1996年。在普遍实行交学费上大学的同时，贫困生的问题也随着社会经济的发展变得日益突出。学费负担过重导致部分学生不能完成学业，成为新时期的另一个难题。对此，通过1994年至1999年的探索，中国初步建立了在学生缴费上学的基础上“奖、贷、助、补、减”等的多元化的资助体系，来缓解学生上学难的问题。1999年之后，这一系列多元化的大学生资助体系的制定和完善上更加注重“公平”和“效率”的平衡。④张建奇:《1983年以来中国大学生资助的演变》，《现代大学教育》2003年第1期，第69－72页。与以往不同的是，国家在大学生资助中更加重视国家助学贷款的作用，也更加重视资助的效率。

(三)中国资助体系发展的动因

第一，社会经济原因。世界范围内的大学资助体系改革的基本动因源于经济危机，这与我国大学资助体系的改革基本一致。我国大学资助体系的改革是在“文革”十年浩劫之后开始的，这时经过十年动乱的国家国民经济到了崩溃的边缘。1977年恢复高考后，高等教育社会需求量在上涨，而国家的高等教育供给量却因当时的社会经济条件无法满足社会需求，解决这个矛盾的方法就是教育改革。另外，随着经济体制改革实行的“家庭联产承包责任制”，国家“允许一部分人先富起来”，“按劳分配”的原则等等的落实，使得国民经济发展和人民收入都有了较大的增加。但是，国民收入的分配格局也在发生改变。一方面政府财政收入在减少，从1978年的占国内生产总值31.1%，降到1990年的11.8%。⑤范一飞:《国民收入流程及分配格局》，北京:中国人民大学出版社，1994年，第242—285页。另一方面个人的收入所占国内生产总值从1979年的64.4%上升到1988年的77.5%。这使得居民对高等教育的支付成为可能。再次，从近年来日益凸显的贫富差距来看，以代表收入分配不平等程度的基尼系数来说。1987年城镇居民个人收入的系数为0.185，1990年为0.23，1999年为0.415，远远超过了国际警戒线0.4。⑥崔景俭:《略谈中国的收入分配问题》，《生产力研究》2001年第5期，第87－88页。有关研究发现1997年入学学生对普通高等教育需求的价格弹性指数为1.095，也就是说学费每增加10%，约有11%的学生会因学费支付困难而失去入学机会。⑦吴春卿:《高等教育的需求及相关影响因素分析》，《华北电力大学学报》2001年第2期，第89－91页。在缴费上大学的基础上，对原来单一的资助方式进行改革，才能适应当时的教育体制和社会发展的需要。

第二，教育发展原因。从建国以来中国的教育特别是高等教育都是从满足国家需要、为社会培养干部转变为满足社会需要，为社会培养人才。在改革之前国家缺乏大量的青年干部和知识分子，所以当时国家复制了苏联模式开始对大学生实行资助。完成了从大学生享受人民助学金，毕业后服从国家分配，领取低工资收入的逻辑。随着社会的发展，大学生的就业面不再局限于“干部”，而是社会各行各业;国家也不再能保证每年百万大学毕业生“当上干部”。这时国家就没有必要像培养“干部”一样的来给大学生埋单。随着高等教育的“公共物品”、“国家事业”性质的降低，个人选择权的扩大，个人回报率的提高，国家对大学生的资助在方式上和程度上也有了相应的改变。

第三，政策本身原因。改革之前中国一直实行的是“免费加人民助学金”政策，资助范围达到100%，资助内容包括学费和生活费，可以看出都是以平均主义为政策取向的。这一方面，确保了工农上大学的机会;另一方面，也造成了资助体系低效率的情况。1983年改革文件指出:“人民助学金的发放要和学生在校期间的表现适当联系起来。”人们希望通过减少甚至取消平均发放的人民助学金，设立奖学金，使社会对大学生的资助真正起到促进学生奋发向上、刻苦学习，德、智、体全面发展，多出人才、出好人才的作用。①国家教育委员会，财政部:《关于改革现行普通高等学校人民助学金制度的通知》，1996年。

二、中国高校贫困生资助体系的现状

(一)中国高校贫困生资助体系法律建设的现状

总体而言，中国资助体系在制度设计上表现为:以宪法和法律的规定为核心、相关政策文件的规定为主体的特点，与中国高校贫困生资助体系密切相关的法律规定分为国内法和中国申请加入的国际公约两种。国内法律主要包括:《中华人民共和国宪法》简称《宪法》、《中华人民共和国教育法》简称《教育法》、《中华人民共和国高等教育教育法》简称《高等教育法》等;国际公约有: 《经济、社会和文化权利国际公约》、《儿童权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视国际公约》、《取消一切形式种族歧视国际公约》等

(二)中国高校贫困生资助体系政策规定现状

经过了政府多年的探索和各方面的共同努力，中国在高等教育阶段建立起了以国家奖学金、国家助学金和国家助学贷款为主体，配合其他资助体系的奖、贷、助、补、减的多元资助体系。各资助项目在政策目的、资助对象、申请标准上不尽相同。中国现行的资助体系是2007年改革的最新成果。

1、奖学金。中国现行的奖学金制度主要包括国家励志奖学金和国家奖学金两种。设立国家励志奖学金是为了激励普通本科高校、高等职业学校和高等专科学校的家庭经济困难学生勤奋学习、努力进取，在德、智、体、美等方面全面发展。国家励志奖学金由中央和地方政府共同出资设立，主要资助家庭经济困难且品学兼优的学生。设立国家奖学金的目的在于激励学生勤奋学习、努力进取，在德、智、体、美等方面全面发展。国家奖学金由中央政府出资设立，面向全体学生，主要奖励特别优秀的学生。

2、国家助学金。国家助学金是为了体现党和政府对家庭经济困难学生的关怀，由中央与地方政府共同出资设立的，用于资助家庭经济困难的全日制普通本专科 (含高职、第二学士学位)在校学生的助学金。

3、助学贷款。助学贷款在中国主要包括国家助学贷款和生源地信用助学贷款。国家助学贷款是由政府主导、财政贴息、财政和高校共同给予银行一定风险补偿金，银行、教育行政部门与高校共同操作的，帮助高校家庭经济困难学生支付在校学习期间所需的学费、住宿费及生活费的银行贷款。国家助学贷款是信用贷款，学生不需要办理贷款担保或抵押，但需要承诺按期还款，并承担相关法律责任。

生源地信用贷款帮助新考入高校的和在高校就读的家庭经济困难学生支付在校学习期间所需的学费、住宿费的银行贷款。生源地信用助学贷款由学生或其合法监护人，向家庭所在地的农村信用社、银行等金融机构申请办理，不需要担保或抵押，但需要承诺按期还款，并承担相关法律责任。生源地信用助学贷款期限原则上按全日制本专科学制加10年确定，最长不超过14年。

4、勤工助学。勤工助学是指学生在学校的组织下利用课余时间，通过自己的劳动取得合法报酬，用于改善学习和生活条件的社会实践活动。2007年新的资助体系规定，勤工助学的时间上原则上每周不超过8小时，每月不超过40小时。并对工资标准提出了相关规定，无论是参加校内的还是校外的勤工助学活动都应该保证其收入不低于学校所在地政府或有关部门规定的最低工资标准。

5、退役士兵教育资助政策。从2011年秋季学期开始，对退役一年以上，考入全日制普通高等学校的自主就业退役士兵，根据本人申请，由政府给予教育资助。资助内容主要为学费资助、家庭经济困难退役士兵学生生活费资助和其他奖助学金资助。

6、赴基层就业资助。从2006年起，在中央部门所属全日制普通高校学习期间获得国家助学贷款的应届毕业生，自愿到西部地区和艰苦边远地区基层单位 (县以下)从事第一线工作，服务期达到3年以上 (含3年)的，其在校学习期间的国家助学贷款本金及其全部偿还之前产生的利息，由中央财政代为偿还。2009年的代偿制度，进一步扩大了代偿的范围，不仅对助学贷款进行代偿，还对在校期间支付的学费进行代偿。学生毕业后每年代偿学费或国家助学贷款的最高金额不超过6000元，分三年代偿完毕。

7、免费师范生制度。从2007年起，国家在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学和西南大学六所部属师范大学实行师范生免费教育。免费教育师范生在校学习期间，免除学费、住宿费并补助生活费。作为政策的回报受助者在入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议，承诺毕业后从事中小学教育十年以上。从严格意义上来说，这项政策的资助力度很大，但是政策所面向的对象不仅针对家庭经济困难的学生群体，而是全部适龄合格的学生。可以说这项政策主要以满足社会人才需求为主，扶贫功能为辅。

8、入伍服兵役资助政策。从2011秋季学期起，应征入伍服义务兵役的高等学校在校生，可按照实际缴纳的学费或申请的国家助学贷款，实施一次性补偿或代偿。退役后复学的原高校在校生按照应缴纳的学费实施资助。每学年补偿、代偿和资助的最高金额不超过6000元。

9、其他资助体系。(1)学费减免。国家对公办全日制普通高校中家庭经济特别困难，无法缴纳学费的学生，特别是其中的孤残学生、少数民族学生、烈士子女和优抚家庭子女等，实行减免学费政策。(2)绿色通道。对被录取入学、家庭经济困难的新生，学校一律先办理入学手续，然后再根据核实后的情况，分别采取不同办法予以资助，保证家庭经济困难学生顺利入学。

按是否要求受助者履行相应义务为标准，2007年资助政策改革之后的资助体系分为有偿资助和无偿资助。现有资助体系的设置既有2007年之前体系的继承，也有新的制度创新。相对于之前的资助体系，现有的资助体系目的更加多元化、资助形式也更加多样化。

资助体系的改革使得国家资助体系更加完备，并在政策设计上做到以人为本，方便办理。高校家庭经济困难学生获取资助可以通过以下七大环节:随录取通知书寄出《家庭情况调查表》了解学生的基本情况;“绿色通道”使学生先办入学手续后交费;国家助学贷款重点解决学生的学费和住宿费困难;国家助学金向特殊学科专业倾斜;国家奖学金和国家励志奖学金，激励学生勤奋学习全面发展;勤工助学解决学生生活困难的同时锻炼学生自立自强的能力;学费减免对特殊困难群体给予的特殊照顾。①唐景莉:《高校家庭经济困难学生获取资助七大环节》，《中国教育报》2007年第5期。通过上述步骤，家庭经济困难学生考入大学，首先可通过学校开设的“绿色通道”按时报到。入校后，学校对其家庭经济困难情况进行核实，采取不同措施给予资助。其中，解决学费、住宿费问题，以国家助学贷款为主，以国家励志奖学金等为辅;解决生活费问题，以国家助学金为主，以勤工助学等为辅。此外，国家还积极引导和鼓励社会团体、企业和个人面向高校设立奖学金、助学金，共同帮助家庭经济困难学生顺利入学并完成学业。

［1］华东师范大学教育系编: 《列宁论教育》，北京:人民教育出版社，1990年。

［2］［英］亚当斯密:《国民财富的性质和原因的研究》，郭大力，王亚南译，北京:商务印刷馆，1972年。

［3］张文显:《法理学》(第二版)，北京:高等教育出版社，2005年。

［4］张民选:《理想与抉择——大学生资助体系的国际比较》，北京:人民教育出版社，1998年。

［5］徐国兴:《在效率和公平之间—大学生资助体系中政府定位的中日比较》，上海:上海教育出版社，2009。