论行政决策法制化存在的问题与对策

文 杨树人（四川行政学院，四川成都 610072）

行政决策是行政机关为实现特定的行政管理目标，依据法律规范和政策，收集信息，选取最佳行动方案的过程。为避免行政决策的随意性，维护公共利益和社会公平，推进行政决策法治化极有必要。行政决策法治化既需要增强全社会尤其是决策者的法治观念和能力，更需要加强行政决策法律制度的建构和贯彻落实。有法可依是法治的首要条件，因此构建科学的行政决策法律制度，即行政决策的法制化是行政决策法治化的基本前提。

一、行政决策法制化存在的问题

从2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出“依法决策、科学决策、民主决策”以来，我国行政决策法律制度构建工作备受重视，也取得了不少成效，但其承载形式和具体内容均存在诸多问题。

（一）行政决策法律制度的构建形式滞后

1.行政决策制度多以规范性文件为载体。目前，我国规范行政决策主要有国务院规范性文件、地方政府规章和地方政府规范性文件。其中，绝大多数是以地方政府规范性文件为载体，此必然影响决策制度的权威性和约束力。即便党和国家有关文件明确把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，但此规定本身并不具有当然的法律约束力。

2.缺乏系统全面的法律规定。目前我国还缺乏系统规范行政决策的法律文件，涉及行政决策程序的规定散见于一些单行法律法规之中，如价格法、行政复议法、国家赔偿法、行政许可法、政府信息公开条例等法律法规中，规定有听证制度、告知制度、回避制度、复议制度、司法审查制度、信息公开制度、时限制度等程序制度。同时，各地出台的地方政府规章中，涉及行政决策的规定也不一致。行政决策法律制度的差异性和零碎性势必影响行政决策法治化的整体推进。

（二）行政决策权限制度不完善

首先，党委、人大和行政机构的决策权限和范围不清晰。从执政党的相关规定看，党委及行政机关的党组都有讨论本地区范围内的重大问题并作出决定的权力。从宪法和有关组织法看，全国和地方人大都具有重大事项决定权。显然，上述重大问题或重大事项都可能涵盖行政管理问题或事项。在此情形下，党委（党组）、人大和行政机构的决策权限可能交叉重叠，并影响行政决策权的恰当设置、行政决策监督和责任追究制度的科学构建。其次，在行政机关内部，中央行政机关和地方行政机关，上下级行政机关之间、政府与其职能部门之间的决策权限也不清晰，可能影响行政决策权的行使、程序设定和责任承担。最后，法律法规授权组织的行政决策权限不明确。实践中，法律法规授权组织也承担了一定的行政管理事项，但其行政决策权常被忽略。

（三）行政决策程序虚化

一是法定环节难以落实。虽然重大行政决策的五大必经程序已经明确，但由于缺乏操作性强的程序规定，致使这些程序难以产生实质上的约束作用，最终使法定环节流于形式。比如，近年来因PX项目和征地拆迁引起多起类似的群体事件，那么可以推知此类决策在公众参与和风险评估等环节必然存在众大缺陷。二是公开程序虚化。我国很多规范性文件都规定除特殊情况外政府行政决策过程应当公开，但谁决定公开、公开什么内容、怎样公开等问题上，由于缺乏对公众参与的尊重，而出现大量形式上公开而实质上不公开、该公开而不公开等现象，使公开程序变为谋求形式合法的主要手段。三是民主程序虚化。行政决策民主化要求公众参与，但由于在谁参与、选择何种参与形式、如何落实民主结果等问题上公众很难有发言权和决定权，使民主程序最终也是形式重于内容。四是科学程序虚化。科学程序的虚化主要体现在决策者在程序上向专家咨询、请专家论证，但对程序产生的结果缺乏虚心、诚心和耐心，决策者的个人意愿和经验往往在行政决策中更具有决定性意义。

（四）行政决策的监督机制难以发挥作用

“任何行政责任的承担形式都产生于既成事实之后，这是由行政管理活动的规律决定的。”［1］可见监督行政决策对推进依法决策具有重要意义。目前对行政决策的监督主要包括行政机关的内部监督和人大监督、司法监督和社会监督等外部监督。但在现阶段，众多的监督方式难以形成合力，监督机制难以发挥作用。主要表现在：一是行政机关的内部监督不力。由于决策监督主体独立性不足、专业性不够等原因，难以客观评判行政决策的科学与否。二是人大监督力度不足。由于人大存在会期短、事务多、实质意义上的监督手段有限等客观因素，人大难以对行政决策做到有效监督。三是司法监督范围太窄。目前大多数行政决策行为仍属于行政不可诉范围，行政相对人难以通过司法程序进行监督。虽然2014年通过的新《行政诉讼法》把部分行政决策行为纳入了受案范围，并规定在特定情形下可以对规范性文件提起附带审查，但缺乏有效的制裁方式。同时法院对具有行政决策性质的抽象行政行为仍无直接审查权，因而大大降低了司法监督的效果。四是社会监督效果不明显。社会团体及公民对行政决策的监督前提是政务公开，但政府信息公开还存在选择性公开、延迟公开、模糊化公开等现象，导致公民难以获取足够的信息，进而影响其监督的积极性，降低了监督的社会效果。

（五）行政决策责任追究制度不完善

行政决策法律责任的严格规范和彻底实现是促进行政决策法治化由形式走向实质的有力保证。正如学者所言，“行政决策的法律责任不仅是现代民主政治的一种基本价值理念，也是一种对政府决策行为进行民主控制的制度保证。”［2］因此，完善的行政决策责任追究制度非常必要。但我国目前的行政决策责任追究还存在三个突出问题：一是责任标准的缺失。行政决策责任标准包括量和质两方面。量的标准是指违法行政决策行为应承担法律责任的程度，质的标准是指行政决策行为与法律责任之间因果联系的程度。目前，行政决策法律责任量的标准往往过低，甚至虚设，即使决策者被追责也难产生良好的社会效果。而行政决策法律责任质的标准由于相对复杂，难以准确判断，而导致忽视因果关系的必然性，出于息事宁人而追究责任。二是责任方式缺乏协同配合。行政决策不仅有政治责任，更有法律责任，责任之间应形成主次分明、协调配合的责任体系。但实践中常常以党纪处分代替法律责任，以行政责任代替刑事责任，很少追究宪法责任。三是以集体决策规避责任。我国各级政府大多采取集体决策的形式，但由于种种原因，许多集体决策往往是走形式，集体决策演变成个人决策。当出现决策失误时，决策者常以“集体决策”为借口，逃避相应的法律责任。

二、行政决策法制化的对策

针对目前我国行政决策法制化过程中存在的问题，笔者提出如下应对之策。

（一）理性选择行政决策立法方式

首先，优先选择单行行政决策程序立法。规范行政决策的关键在于程序控制，因此，各地在行政决策立法中应优先制定涉及重要决策环节的程序法，比如，关于行政决策公众参与程序、听证程序、合法性审查程序、专家论证程序等单项规定或办法。在条件成熟时，再以地方政府规章或行政法规形式，对重大行政决策程序进行系统性规范。

其次，渐次推进行政决策立法。立法是经验和理性的结合，在各地对规范行政决策的探索方兴未艾之际，立即制定一部综合性的国家行政决策法是不现实的，因此，可以先以地方立法的方式，制定地方政府规章规范行政决策的必要事项，适当时候再以国务院行政法规的形式对行政决策作出进一步统一规范。最后通过全国人大制定行政程序法或行政决策法，对行政决策作出全面规范。

再次，加快重大行政决策立法。由于重大行政决策往往是涉及重大公共利益等全局性、长期性、综合性的问题，这些问题是当前社会改革和发展中的迫切问题，是行政决策法治化首先要解决的问题，因此，行政决策立法活动应首先关注重大行政决策。重大行政决策立法应该解决的核心问题包括重大行政决策的事项范围和程序两个方面。关于重大行政决策的范围，虽然目前各地的规定较为模糊且差异较大，但“如果放任行政机关对‘重大行政决策’范围的自由裁量权，将会极大地损害我国的行政法治建设。”［3］因此，立法过程中应给予较为明确的界定。同时，立法中还应尽可能对重大行政决策程序作出严格且具有操作性的规定。

（二）完善行政决策权限制度

清晰的行政决策权限是强化决策监督、划分决策责任、提高决策效率的需要。因此应进一步明晰行政决策主体的权限范围，并规范决策权限争议的解决办法。

首先，逐步化解行政系统与外部组织或机关的决策权交叉重叠。可以通过完善有关党内法规、全国人大组织法、地方各级人大组织法等，逐步明确党委（党组）和人大及其常委会有关行政事项的决策权限，尽量减少决策权交叉或重叠现象。其次，明确各级行政机关的决策权限。完善《国务院组织法》、《地方政府组织法》等行政组织法，对中央行政机关、地方行政机关以及各级行政机关的组成部门之间的关系作出相应规定，细化行政机关的权力行使方式，明确界定地方行政机关的决策范围。再次，明确社会行政主体的决策权限。通过制定《社会团体法》、《行业组织法》等社会组织法律，明确社会团体、行业组织等承担公共行政职能的主体行使行政决策权的资格和决策事项，如赋予行业组织行业标准制定权、行业发展规划权等。

（三）健全行政决策程序制度

以行政决策程序规范行政决策行为，可有效弥补实体控制方面的局限，防止滥用行政决策权。健全行政决策法律制度需注意以下问题。

第一，确保程序完整。行政决策一般包括决策问题的提出、决策草案的拟定、决策方案的决定和决策方案的公布四个前后相连的环节，其中每个环节又有具体的要求。在构建行政决策法律制度时，需要全面关注从决策问题的提出到决策方案的公布过程中的所有环节。并对每个环节的关键问题予以明确规范。

第二，重点规范重大决策的法定环节。一方面，在立法中应该明确把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论确定为重大行政决策的必经程序。凡未经上述程序的行政决策均视为行政违法行为。另一方面，应对前述环节的重点问题或关键环节作出明确的规定。比如，由于听证是公众参与中最为正规、程序要求最为严格的方式，因此应借鉴国外的成熟规定和我国成功经验，完善我国行政决策听证程序。对于专家论证，应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面细化规定。对于风险评估，应对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对于合法性审查，应对审查程序的约束力、审查机构的专业性与权威性、审查的提出、审查范围、审查结论等相关问题作出具体规定。对集体讨论决定，应将讨论的组织形式、讨论程序及讨论结果的处理等内容进行明确规范。

第三，规范行政决策的相关制度。为保证行政决策程序良好运行，还需要建立健全相关配套制度，比如，决策过程公开制度、决策评估和反馈制度等。行政决策事关社会公平正义，而“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式和步骤去实现。”［4］因此，行政决策过程中除国家秘密等法定情形外，应对公众公开所有相关信息，充分满足公众的知情权，提高公众决策参与的质量和决策监督的积极性。同时，在行政管理过程中，行政决策需要在实施中考察效果，以便及时修改调整相关决策，所以建立科学的决策评估反馈制度也十分必要。

（四）强化行政决策监督制度

对行政决策过程进行严格监督是防止行政决策权滥用，提高行政决策质量的必要保障。行政决策监督法律制度的建构需关注以下几个方面：

第一，强调全程监督。行政决策是由多个环节构成的紧密联系的过程，而每个环节都可能影响最终的行政决策方案，因此行政决策监督应该贯穿于行政决策过程的始终。目前在行政决策立法和实践中容易忽视决策问题的提出以及决策案的公布环节，在相关法律制度的建构中需要引起足够的重视。

第二，突出外部监督。由于外部监督的独立性更强、监督主体更广泛、监督方式更多样，因而完善行政决策外部监督体系尤其是强化社会舆论监督非常必要。为此，首先，应强化国家权力机关对重大行政决策的监督。除决策方案应向人大党委会备案外，还应加强决策过程中人大的监督作用。其次，应强化司法机关对重大决策的监督。一方面应在今后修改行政诉讼时，把更多的具体行政决策行为纳入行政诉讼的受案范围。另一方面，鉴于大量的行政重大决策均以行政规范性文件的形式出台，因此，需要改革法院对行政规范性文件的审查和处理方式，强化法院对不合法行政规范性文件的制裁力度。最后，应强化公众特别是新闻媒体对行政决策的监督。通过完善有关媒体立法和新闻立法，保障媒体从业人员和公众的言论自由等宪法权利，畅通民意表达渠道，增强公众对行政决策的监督效果。

（五）落实行政决策责任追究制度

“法治政府应当是责任政府，一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担法律责任，是民主政府同专制政府的分水岭。”［5］所以，强化行政决策的责任追究至关重要。目前，强化行政决策的责任追究需要做到：

其一，明确行政首长的首要和主要责任。行政首长负责制是指由各级政府及其所属部门的首长对本政府或本部门的工作负全面责任的制度。我国宪法明确规定国家行政机关实行首长负责制。虽由于体制等原因，我国现阶段还难以全面落实行政首长负责制。但应逐渐明确行政首长在行政决策中的首要和主要责任，以此督促行政首长谨慎和认真对待行政决策工作，正确处理决策过程中的不同意见。

其二，设定行政决策责任追究程序。决策失误责任主要包括政治责任、宪法责任、刑事责任和行政责任等。由于追责主体不同，追责程序也有较大差异。因此，在相关法律制度中，应按照不同的追责主体规定相应的追责程序，并对不同追责主体之间的案件移送、当事人权利救济方式、处理结果是否向社会公开等相关问题作出明确规定。

其三，明确归责标准和条件。在立法中可仿照刑法中关于立案标准的作法，逐渐明确归责标准，对“严重失误”、“重大损失”、“恶劣影响” 进行量化，以便于操作，避免责任追究的随意化。同时，立法中应规范责任追究条件，既要明确追责的主客观要件，又要明确减轻和免除责任的事由。

其四，细化责任方式。由于政治责任、宪法责任、刑事责任和行政责任的具体方式均不同，而且这几种责任方式存在单独适用或综合适用的可能。为限制追责主体的相互推诿或自由裁量，应细化各种责任方式的适用情形，并对综合适用多种责任方式的条件做出统一和明确的规定。

其五，建立终身责任追究制和责任倒查机制。党的十八届四中全会决定明确要求：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”因此，在行政决策的相关立法中应明确“终身责任追究制和责任倒查制”的具体实施办法，让这种严格的责任反推制度真正落到实处，增强行政决策责任追究的长效性，督促决策者认真遵循守程序要求，努力做到慎重决策、理性决策和科学决策。

［1］刘莘.法治政府与行政决策、行政立法［M］.北京：北京大学出版社，2006：227.

［2］卫泳震.略论我国行政决策的法律监控［J］.法治与社会，2007（01）.

［3］黄学贤，桂萍.重大行政决策之范围界定［J］.山东科技大学学报（社会科学版），2013（05）.

［4］［英］丹宁勋爵.法律的正当程序［M］.北京：法律出版社，1999：1.

［5］李进成.对我国行政决策法治化的思考［J］.政法论坛，2014（10）.