“五维”框架下中国养老保险制度政府财政责任机制改革的环境分析*

“五维”框架下中国养老保险制度政府财政责任机制改革的环境分析*

杨斌1丁建定2

(1 长安大学政治与行政学院，陕西西安，710064；2 华中科技大学社会学系，湖北武汉，430074)

养老保险制度政府财政责任的改革需要在特定的社会经济环境和制度环境中进行。本文基于“五维”环境框架对中国养老保险制度政府财政责任改革环境进行分析，发现养老保险制度政府财政责任改革的经济环境包括经济增长、财政收支变化，政治环境包括执政理念、党的认识、政府职能变化，社会环境包括人口老龄化、人口流动变化，文化环境包括孝文化和节俭储蓄文化，制度环境包括责任主体负担畸轻畸重、多支柱养老保险制度体系还未建立、财政责任转嫁。

养老保险制度；财政责任；经济环境；政治环境；社会环境；文化环境；制度环境

伴随着城镇企业职工养老保险制度的改革、城乡居民养老保险制度的建立、机关事业单位养老保险制度改革的探索，中国形成了三种养老保险财政责任模式，第一种为以城镇企业职工养老保险制度为代表的“政府兜底责任”模式，第二种为以城乡居民养老保险制度为代表的“政府两头补责任”模式，第三种为以机关事业单位养老保险制度为代表的“全额资助(差额资助)责任”模式。*“政府兜底责任”模式是指政府不直接承担养老保险的供款和给付，只承担制度运行入不敷出时的财政兜底；“政府两头补责任”模式是指政府履行养老保险的供款和给付责任；“全额资助(差额自助)责任”模式是指政府对养老保险提供全额资助或差额资助。养老保险制度三种财政责任模式的形成使得中国养老保险制度政府财政责任存在差异，这种差异的扩大影响到养老保险制度的长期运行。因此，中国需要对养老保险制度政府财政责任进行改革，其目的是促使养老保险财政资源的均等化，缩小不同群体养老保险财政责任的差距。那么，中国养老保险制度政府财政责任改革环境是什么？中国养老保险制度政府财政责任改革环境影响到养老保险制度财政责任改革的目标、原则、路径。然而，已有研究文献较少关注到养老保险财政责任改革环境，全面分析养老保险财政责任改革环境的文献更是少见。基于此，本文以“五维”体系具体分析中国养老保险制度政府财政责任的改革环境，具有分析框架的创新，因而本研究具有重要的理论意义和现实意义。

一、养老保险制度政府财政责任机制改革的经济环境

经济发展状况是影响养老保险财政责任改革的重要经济环境。1978年以来，中国经济增长速度较快。1979-2011年，中国经济增长率由7.6%增加到9.2%。但中国经济增长还不稳定。1978年以来，中国经济增长速度的变化经历了三个波动，1978-1990年，经济增长速度表现出先增长、后降低的特征。1990-1999年，经济增长速度再次呈现先增长、后下降的特点。1999-2007年，经济增长速度持续增加，2007年以来，经济增长速度逐渐降低。未来，中国经济增长因国内外环境的影响有下降的可能。经济状况的变化促使养老保险制度政府财政责任改革遵循适度性原则。较快的经济增长奠定了养老保险制度的经济基础，使得政府有足够的经济实力促进养老保险制度的发展。经济增长不稳定的特点使得中国未来经济的发展带有不确定性，进而影响养老保险制度政府财政责任的规模。1995-1998年，中国经济增长速度放慢，经济增长速度由1995年的10.9%降到1998年的7.8%，五项社会保险支出增长幅度也由1995年的29%降到1998年的22.23%。2003-2007年，中国经济增长速度较快，经济增长速度由2003年的10%增加到2007年的13%，五项社会保险支出增长幅度也由2003年的15.7%增加到2007年的21.8%。*根据《中国统计年鉴》(2011年)中国内生产总值，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险支出数据计算。同时，中国经济增长幅度也与财政社会保障支出有密切关系。1978-2010年，中国国内生产总值由3645.2亿元增加到401202亿元，财政社会保障支出总额由1978年的18.91亿元增加到2010年的9130.62亿元。[1]由此出发，在未来经济增长不确定性较大时，养老保险制度政府财政责任也有不确定性，这就要求养老保险制度政府财政责任的改革必须遵循适度性原则，避免过高的养老保险政府财政责任承诺带来养老保险制度发展的不可持续性。

财政收支状况是影响养老保险财政责任改革的直接经济环境。中国财政收入和财政支出持续增长。2000-2012年，中国财政收入由13395.23亿元增加到117253.52亿元，财政支出由15886.5亿元增加到125952.97亿元。然而，中国财政收入增长速度不稳定。如图2所示，2000年以来，中国财政收入一直处于增长状态，但财政收入增长速度不稳定，最高增长速度(2007年为32.4%)和最低增长速度(2009年的11.7%)相差20.7个百分点。财政收入增长速度不稳定的原因在于中国各项税收和非税收入的较大变动。财政收入状况决定了养老保险制度政府财政责任改革遵循可持续性原则。1998-2003年，中国财政收入由9875.95亿元增加到21715.25亿元，社会保障财政支出由595.63亿元增加到2655.91亿元；2004-2010年，中国社会保障财政支出由3116.08亿元增加到9130.62亿元，财政收入由 26396.47亿元增加到83101.51亿元。可见，财政收入和社会保障支出呈现明显的正相关关系。财政收入持续增长有利于政府养老保险财政责任的扩大。同时，中国财政收入的不稳定决定了养老保险财政支出应遵循可持续性原则。不同年份财政收入的剧烈波动使得养老保险制度政府财政处于变动的环境中，选择较高水平的政府财政责任在财政收入较为充足的年份可以运行，然而，一旦财政收入发生剧烈波动时，将会影响养老保险制度的可持续发展。

二、养老保险制度政府财政责任机制改革的政治环境

执政理念是影响养老保险财政责任改革的重要政治环境。2003年以来，中国执政理念发生了较大的变化。2003年，科学发展观的执政理念成为指导中国社会经济发展的重要指导理念。2006年，和谐社会建设理念成为指导中国经济社会建设的重要理念。2012年，政府提出权利公平、机会公平、规则公平的执政理念。执政理念的变化使得养老保险制度政府财政责任改革应遵循公平原则。政府对公平理念的强调、对国民权利的认可，有助于养老保险制度政府财政资源的公平投放。养老保险权利是国民权利中重要的权利之一，在公平理念指导下，政府财政资源的投放将会关注不同群体、不同地区、城乡的协调发展，实现养老保险制度政府财政对不同人群、地区和城乡的公平化。同时，公平理念有利于养老保险制度政府财政责任规模的扩大。

党的认识是影响养老保险财政责任改革的关键政治环境。党的认识成为养老保险制度政府财政责任改革的重要政治环境。一方面，党对社会保障制度的认识不断深入。2007年，中国共产党第十七次全国代表大会提出，“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，社会保障是社会安定的重要保证”，*《胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》。这表明，中国共产党已经认识到社会保障制度对全体国民覆盖的重要意义。2012年，中国共产党第十八次全国代表大会提出，“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。”*《胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》。这表明，中国共产党对社会保障功能的认识更为深刻，已经认识到社会保障收入再分配功能对实现公平的重要作用。2013年，中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出，“形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持续的社会保障制度，健全社会保障财政投入制度。”*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。这表明，中国共产党已经认识到建立公平社会保障制度的意义，已经认识到收入分配格局失衡的问题；另一方面，党对政府财政责任的认识也发生变化。2007年，中国共产党第十七次全国代表大会提出，“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”*《胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》。这表明，公共财政建设的重点由经济发展转变到公共服务上，重点围绕公共服务的均等化。2012年，中国共产党第十八次全国代表大会提出，“完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系。”*《胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》。这是中国共产党对公共财政目标的进一步强调。2013年，中国共产党十八界三中全会指出，“建立事权和支出责任相适应的制度。”*《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》。这表明，协调中央和地方在公共事务上的财权和事权将成为政府财政的重点工作。党的认识有助于养老保险制度政府财政责任改革选择缩小收入分配差距的目标和遵循财权和事权相匹配的原则。社会保障是缩小收入差距的重要工具，社会成员收入差距的扩大迫切需要政府充分利用社会保障的手段。政府逐渐认识到社会保障缩小收入差距的功能将促使养老保险制度政府财政责任改革选择缩小收入差距的目标。同时，党对政府财政责任的认识有助于不同层级政府积极探讨财权和事权划分的规则，而养老保险制度政府财权和事权的划分作为不同层级政府面临的重要问题，党的认识将会为此提供良好的政治环境。

政府职能转变是影响养老保险财政责任改革的重要政治环境。政府职能转变促使养老保险制度政府财政责任差异性的改革。1979年以来，中国政府职能由经济建设职能向社会管理与公共服务职能转变。与此相适应，中国积极构建以公共服务为重点的公共财政体系。政府社会管理和公共服务职能直接影响到政府对养老保险制度的财政投入。养老保险是政府社会管理和公共服务职能中的重要一环，强化政府公共服务职能有助于养老保险财政责任的扩大。

三、养老保险制度政府财政责任机制改革的社会环境

人口老龄化是养老保险制度政府财政责任改革的重要社会环境。按照联合国人口年龄类型的划分标准，当一国65岁以上的人口占总人口的比重低于4%时为年轻型社会，比重在4%～7%之间时为成年型社会，比重超过7%时为老年型社会。按照此依据，2000年以来，中国进入老年型社会，并且老龄化程度越来越严峻，到2070年65岁以上人口占总人口的比重达到峰值为30.2%，60岁以上人口占总人口的比重达到峰值为36.8%。*United nations. World population prospects, the 2010 revision, population division, 2011.人口老龄化促使养老保险制度政府财政责任改革选择养老保险责任主体分担的目标，并遵循可持续和适度性原则。中国老龄化的加剧，将会对政府、社会和个人形成较大的经济压力，仅凭单一主体难以应对这种持续时间较长的老年问题，唯有通过政府、社会和个人的合作，实现老年问题的较好应对。同时，人口老龄化会增加政府养老保险财政责任压力，促使政府财政责任改革选择适度性、可持续的完善方案。

人口流动是养老保险制度政府财政责任改革的关键社会环境。随着城市化的不断推进，人口流动规模不断扩大。1950-2010年，中国城镇人口比重由11.18%增加到49.95%，中国城镇化率提高了38.77%。城市化推动了农村人口向城镇的迁移，据估计，2010-2050年，中国由乡村向城市迁移人口规模由1.53亿人增加到7.36亿人。人口流动促使养老保险制度政府财政责任改革选择实现有利于养老保险制度统筹的目标。城市化带来的人口流动将是长期性的，社会成员在不同的职业、不同的地区、城乡之间流动，势必要求养老保险制度的建设建立在人口流动的环境上。财政责任作为养老保险制度的重要内容，关系到不同人群养老保险制度权益的高低，养老保险制度统筹必然要求财政责任差异性改革能够公平地为流动人员予以支持。

四、养老保险制度政府财政责任机制改革的文化环境

孝文化是养老保险制度政府财政责任改革的重要文化环境。孝的学说的盛行和传扬，对中国家庭养老行为提供了强有力的理论支撑。孝文化是中国传统文化的重要组成部分。孝文化确立了养老的代际供养关系，树立了子女对父母孝养、孝敬、孝顺、孝思、孝丧、孝祭的行为模式，使得子女一代对父母一代的赡养成为一种责任和义务，从而为家庭养老保障奠定了理论基础。孝文化所引起的示范效应，即子女一代对父母一代的赡养行为是子女一代为后代做示范，使得代际的“父→子、子→孙……”的供养关系得以持续，从而为家庭保障提供了可持续运行的理论逻辑。[2]孝文化强调家庭养老保障的重要性，而家庭养老保障又体现出个人养老责任。孝文化促进中国家庭保障的发展。在孝文化的影响下，子女赡养父母是子女应尽的责任和义务，家庭成为养老的重要供给主体。中国颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人”。在法律法规的约束以及孝文化的传播下，家庭保障成为中国农村老年人养老的主要方式。即使在社会转型过程中，家庭保障因为受到生育文化的影响受到挑战的时期，中国也积极推进家庭保障的发展，一个重要原因在于中国几千年孝文化的传承。中国在《关于加强老龄工作的决定》、《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《中国老龄事业发展“十一五”规划》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》等文件中一再强调，要大力发展家庭保障。中国积极推进家庭保障的发展与孝文化的重要地位密不可分。2011年，中国发布《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》，指出，“长期以来，我国实行以家庭养老为主的养老模式，但随着计划生育基本国策的实施，以及经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，‘4-2-1’家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多，家庭规模的缩小和结构变化使其养老功能不断弱化。”然而，传承上千年的孝文化仍然是中国的主导文化，子女对父母的赡养不仅被当做美德宣传，而且也被写入法律，尤其是在中国社会养老保障制度发展缓慢的情况下，家庭养老仍然是养老保障的重要支柱。

节俭储蓄文化是养老保险制度政府财政责任改革的关键文化环境。节俭储蓄文化对社会保障制度的发展产生了重要的影响。1978-2010年中国定期存款储蓄额由128.9亿元增加到178413.9亿元，活期存款储蓄额由81.7亿元增加到124888.6亿元，到2012年，中国城乡居民存款额为399551.0亿元。储蓄节俭文化为政府积极发展个人储蓄性养老保险奠定了基础。在养老保障制度不健全的情况下，国民的预防性动机增加，国民往往进行大量的储蓄以应对未来的老年风险；反之，养老保障制度的发展与完善则会提高国民应对老年问题的能力，促使国民增加消费性支出。储蓄节俭文化有利于个人进行自我养老。老年人养老的方式有社会养老、家庭养老、自我养老等。对中国五大城市1005名准老年人的调查表明，独生子女父母与非独生子女父母都认为自己的养老应该由自己解决。[3]

五、养老保险制度政府财政责任机制改革的制度环境

不同责任主体负担畸轻畸重是养老保险制度政府财政责任改革的重要制度环境。在城镇企业职工养老保险制度中，企业缴费压力过重。同西方国家相比，中国养老保险制度企业缴费率过高。据作者测算，中国城镇企业职工养老保险制度企业养老保险缴费率为14%，在做实缴费基数的情况下企业养老保险适度缴费率为15%。而中国目前的企业养老保险理论缴费率为工资总额的20%，某些地区企业养老保险实际缴费率已经超过20%。同时，过高的企业养老保险缴费率也意味着政府财政责任在城镇企业职工养老保险制度上的不足。在机关事业单位养老保险制度中，机关事业单位工作人员不承担养老保险缴费责任，这就意味着机关事业单位养老保险制度政府财政责任的扩大。而且，随着机关事业单位工资水平的上涨，养老保险制度政府财政责任的规模更大。

多支柱养老保险制度体系还未建立是养老保险制度政府财政责任改革的关键制度环境。单一公共支柱养老保险制度难以肩负再分配、储蓄和保险的功能，单一的职业年金计划是根据雇主的愿望而不是社会目标进行分配，不保护劳动技能低下或高流动性的那些人，单一的私人管理的个人储蓄账户不能解决储户信息不灵以及终生低收入者年老后的贫困问题。基于此，世界银行设计五支柱方案，国际劳工局设计了四支柱方案，国际货币基金组织提出的三层次养老金计划。尽管中国在20世纪90年代改革城镇企业职工养老保险制度，并积极推进企业年金的发展，但企业年金制度并未全面建立。到2012年，企业年金覆盖企业5.47万户，覆盖人数为1847万人，*《2012年人力资源和社会保障事业发展统计公报》。覆盖人数仅占当年城镇企业职工养老保险参保人数的6.07%。与此同时，城镇企业职工养老保险制度替代率连年降低，1997-2011年，职工养老金替代率由74.47%下降到42.87%。*具体计算公式为：替代率=企业年退休工资/企业年平均工资。在企业年金还未全面建立、企业养老保险替代率连年降低的情况下，出现了职工养老金较低的问题，进而对养老保险制度政府财政责任形成倒逼机制，迫使政府对城镇企业职工养老保险制度进行财政补贴。

养老保险制度政府财政责任的“马太效应”是养老保险制度政府财政责任改革的重要制度环境。“马太效应”是圣经里用来表述穷者愈穷、富者愈富现象的一则寓言。事实上，养老保险制度中就存在明显的“马太效应”，由于制度设计、运行的不合理，导致政府财政过多的补贴给机关事业单位工作人员，较少的补贴给企业职工，从而形成机关事业单位工作人员与企业职工养老金差距的状况。在制度设计上，由于机关事业单位养老保险制度和城镇企业职工养老保险制度的双重设计以及政府财政责任的“双轨化”设计，导致财政责任较多的补贴给机关事业单位工作人员。同时，由于机关事业单位工作人员和企业职工相比在社会阶层、社会地位上有优势，并且机关事业单位工作人员往往是养老保险制度的设计者，在利益表达机制上占有明显优势，企业职工在利益表达机制中则处于弱势，最终形成了财政补贴的恶行循环。

不同责任主体责任转嫁是养老保险制度政府财政责任改革的重要制度环境。在社会转型期，杨方方指出，企业职工养老保险制度责任转嫁表现为：化解历史责任时存在政府向企业和个人转嫁责任的问题、承担现实责任时存在着企业和个人向政府转嫁责任的问题、中央政府与地方政府之间存在着相互转嫁责任的问题。[4]在人口老龄化的背景下，养老保险支付压力不断增大，而企业养老保险制度资金来源于企业和个人，政府在企业养老保险制度中财政责任的不明确、企业养老保险制度缴费压力较大，使得政府选择增加个人养老保险责任。增加个人养老保险责任的主要手段有：(1)提高个人养老保险制度缴费率；(2)推迟个人养老金领取年龄；(3)增加法定养老保险制度供款年限。在这些手段中，推迟退休年龄成为政府财政责任转嫁的表现，因为推迟退休年龄会改变人们领取养老金资格条件、推迟退出劳动力市场的时间，影响退休人员与在职人员的比例，国家可以少支付延长退休年限的退休金。[5]

城乡统筹是养老保险制度政府财政责任改革的重要制度环境。随着城乡居民养老保险制度的建立，部分地区开始探索养老保险制度城乡统筹。2011年，城镇居民养老保险制度建立。由于城乡居民养老保险制度在制度模式、缴费、给付上有较多的共同点，中国开始探索养老保险制度城乡统筹。如在“十二五”规划和十八大报告中，提出了统筹推进城乡社会保障体系建设的发展规划。而部分地区已经实现了城乡养老保险制度的一体化。另外，城乡居民养老保险制度与城镇企业职工养老保险制度衔接工作开始探索。可见，20世纪80年代末以来，尤其在2006年以来，国家在积极完善城镇企业职工养老保险制度的同时，大力促进城乡养老保险制度的建立和发展，并在制度模式、责任主体、缴费年限、给付月数等方面保持城乡养老保险制度的相似性，奠定了养老保险制度城乡统筹的制度基础。

六、结语

中国养老保险制度政府财政责任改革关系到养老保险制度的可持续发展，是新时期完善社会保障制度、建立现代社会保障文化的重要内容。改革养老保险制度政府财政责任离不开对当前我国经济社会条件、制度条件的深刻认识，脱离经济社会环境变化谈养老保险制度政府财政责任改革必然会导致改革的失败。植根于社会经济环境变化中的养老保险制度政府财政责任改革才具有鲜活的生命力。

[1]丁建定：《中国社会保障制度体系完善研究》，北京，人民出版社，2013。

[2]杨斌、丁建定：《从城乡分立到城乡统筹：中国养老保险制度结构体系发展研究》，载《社会保障研究》，2014(1)。

[3]风笑天：《面临养老：第一代独生子女父母的心态与认识》，载《江苏行政学院学报》，2010(6)。

[4]杨方方：《从缺位到归位——中国转型期社会保险中的政府责任》，北京，商务印书馆，2006。

[5]汪泽英：《提高法定退休年龄政策研究》，北京，中国经济出版社，2013。

(责任编辑：H)

The Study of Improvement Environment of the Fiscal Responsibility on

Pension Insurance Based the Framework of Five-dimensional

YANG BinDING Jianding

The fiscal responsibility on pension insurance should be Improved under particular socio-economic environment and the institutional environment.This paper discuss the fiscal responsibility of pension insurance based the framework of Five-dimensional in China.And the author find that the economic environment of fiscal responsibility of pension insurance includes the changes of economic growth and the changes of the fiscal revenue and expenditure.The political environment includes the concept of governance and the awareness of Chinese Communist Party; social environment includes population aging and population mobility; and cultural environment includes filial piety, mutual cultural, and savings culture; institutional environment includes unbalanced burden responsibility, the loss of multi-pillar pension insurance system and the inverse distribution of the financial responsibility.

fiscal responsibility of pension insurance，economic environment，political environment，social environment，cultural environment，institutional environment

*本文为教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“中国社会保障制度整合与体系完善研究”(项目编号：13JZD019)和国家社会科学基金项目“农村居民养老保障制度整合研究”(项目编号：11BSH065)的阶段性成果。