国民养老金制度的可行性研究——基于财政负担规模的测度*

国民养老金制度的可行性研究——基于财政负担规模的测度*

王誉霖殷宝明

(武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072)

建立国民养老金制度是中国养老金多支柱改革和实现城乡统一的社会养老保险制度的内在要求和突破口。论文从财务可持续性的角度，在人口预测的基础上测度了国民养老金在中国实行的财政负担规模，评估结论显示国民养老金在中国具有可行性，并在此基础上进而提出了中国多支柱养老金制度体系的改革设想，建立由“国民养老金+个人账户养老金+职业年金”的大一统的城乡社会养老保险制度。

国民养老金；财务可持续性；中国

一、引言

在人口老龄化的冲击下，自20世纪90年代以来，世界范围内掀起了多支柱养老金模式改革的浪潮。世界银行在1994年的研究报告《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》中，提出了养老保障的三支柱模式：由公共管理的旨在消除贫困的非积累制强制性的定额或家计调查式福利作为第一支柱；资产由私人部门管理的旨在替代收入的积累制强制性计划作为第二支柱；旨在补偿个人退休收入的积累制自愿性计划作为第三支柱。2005年世界银行又在《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》中将三支柱模式扩展为五支柱，其中创造性地引入了“零支柱”，即旨在消除老年贫困的提供最低水平保障的非缴费型养老金。这一计划因其全民共享、保障标准统一、税收融资和现收现付制等特点被广泛称为“国民养老金”，其不仅在英国、瑞典、加拿大、日本等发达国家比较普遍，即使在低收入国家的农村地区也在不断扩展。玻利维亚、博茨瓦纳、毛里求斯、纳米比亚、尼泊尔和萨摩亚群岛等低收入发展中国家在农村引入了非缴费型普惠制的国民养老金。[1]截至2007年，世界上已经实施非缴费型养老金制度的72个国家中有46个是中低收入国家。[2]

中国对于国民养老金制度的探索也起源于农村。2009年《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号)规定新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，其中基础养老金由政府全额补贴，面向所有年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，支付终生。虽然政策规定了政策实施时未年满60周岁的农村居民需要向个人账户缴费，但基础养老金待遇标准与缴费水平无关，也不依赖于家计调查。因此，新农保基础养老金已经具备了国民养老金的非缴费型普惠制的典型特征。新农保的制度模式在2011年《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2011〕18号)和2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发〔2014〕8号)发布后扩展到城镇和最终实现城乡大一统，其覆盖对象也扩展到年满16周岁(不含在校学生)，非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度(以下简称“职保”)覆盖范围的城乡居民。国发〔2014〕8号文件同时提出要在“十二五”末在全国基本实现新农保和城镇居民养老保险制度合并实施，并与职保制度相衔接。当前，城乡居民基本养老保险(以下简称“城乡居保”)与职保相衔接的症结正是在于二者的基础养老金部分。前者实行非缴费型普惠制的国民年金模式，后者实行缴费型待遇关联制的生存年金模式。从2014年7月1日开始施行的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》可以看出，城乡居保缴费年限不能合并计算或折算为职保缴费年限，反之则可以。这也验证了职保当前的基础养老金设计阻碍了城乡统一的社会养老保险制度的实现。这一现实难题无疑凸显了这样一个问题：统一的国民养老金制度在中国是否可行？

二、文献综述

判断养老金制度是否可行的最重要的标准是财务可持续性。可支付性(affordability)是实施非缴费型养老金制度前需要考虑的两个重要问题之一，[3]其成本取决于制度覆盖范围及养老金待遇水平。[4]由于普惠制养老金制度的总成本可能低于家计调查型养老金制度，因此低收入国家更适合引入普惠制养老金制度。[3][5][6]有研究表明，非缴费型普惠制养老金在低收入国家农村地区具有可行性。[7]也有国外学者指出，大部分低收入发展中国家难以承受在广大农村地区实行非缴费型普惠制养老金的财政负担。[8][9]国际劳工组织社会保障部的模拟测算显示在部分撒哈拉以南非洲国家一项基本的非缴费型养老金制度的财务成本的GDP占比约为1%。[10]也有研究以50个中低收入国家为例，测算表明在60岁退休方案下2010年大部分国家的财务成本的GDP占比小于1.5%，而在65岁退休方案下所有国家将低于1.8%。[11]在以上两种退休年龄方案下，以人均GDP的15%为标准的普惠制养老金在2040年的财务成本最高的地区为OECD国家，分别为4.8%和3.8%，最低的为撒哈拉以南非洲，分别为1.0%和0.7%。[12]

国内对于国民养老金财务可持续性的研究也开始于农村。杨德清和董克用(2008)基于所提出的普惠制农村养老保障的设想，测算了高低两种养老金标准下2006年中央和东中西部地区的补贴规模，其结论是在可承受范围之内。[13]国发〔2009〕32号文发布以后，国内学者对新农保基础养老金的财务可持续问题进行了进一步的探讨。在中央政府的强力推进下，中央财政补助资金到位问题不大，在没有刚性约束下省级以下地方财政的补贴能否到位，贫困地区政府财政是否有能力支持，具有很大的不确定性。[14]邓大松和薛惠元(2010)基于2008年全国人口与财政数据，测算了在目前的标准下中央财政对60岁及以上农村老人的补贴支出规模，测算结论是中央财政补贴占财政收入总量的1.64%，地方财政最低补贴数额占全国地方财政收入的0.86%。[15]雒庆举(2010)以甘肃省2008年的数据，测算出甘肃省新农保财政补贴额占财政收入的比重约为1%。[16]米红和王鹏(2010)运用混沌时间序列的支持向量机算法预测中西部20省未来50年的财政收入，在2018年实现所有省份全覆盖的条件下，新农保财政补贴占财政收入的比例在2029年前不断上升，2029年达到最大的1.7%，2029年后不断下降，到2050年降至最低的0.7%。[17]程杰(2011)在三种新农保推进速度方案下测算了新农保的财政总体负担水平，在“十二五”期间实现全覆盖的条件下，到全覆盖时中央财政累计投入在3000 亿元以内，全覆盖实现后每年需要投入700亿元左右，认为不会对中央财政和地方财政造成太大的负担。[18]毕红霞和薛兴利(2011)基于现收现付制模式，在假设一定的新农保养老金目标替代率和农民缴费的财政补贴比例的条件下测算了中央财政的补贴负担，其结论显示中央财政负担率会逐渐下降，到2020年不到1%，财政补贴压力总体不大。[19]蒋云赟(2011)基于代际核算方法，模拟分析结果显示新农保不会给政府增加太多负担，覆盖面扩大的快慢对财政体系的负担也基本没有影响。[20]周俊山和尹银(2012)基于对农村老年人口增长和经济发展预测，认为在2010-2050年间，农村非缴费型普惠制养老金的财政投入呈现倒U型，在GDP中的比重低于1%。[21]

另外，已经有部分国内学者对国民养老金的财务可持续性进行了初步探讨。曹信邦和何慧婷(2012)设计了一个缴费型的现收现付制国民年金制度并对其财务平衡进行了评估，测算结果表明2012-2050年，在17%、20%、23%的国民年金替代率下，政府财政支持力度分别为2.74%、7.25%和11.76%。[22]张思峰和曹信邦(2014)基于相同的制度设计和测算期限，测算得出在不同的经济增长率和人均工资收入增长率下，国民年金财政补贴额占财政收入总量最大比重分别为4. 38%、6. 09%和8. 15%。[23]从财务可持续性的角度出发，判断一国能否实施非缴费型养老金制度依赖于对该国人口发展趋势与经济发展水平的充分认识。[24]综上所述，国内目前关于国民养老金可行性的财务可持续性方面的研究成果主要集中于新农保基础养老金，与已有的关于国民养老金整体的财务评估成果所不同的是，本文将以一个典型的非缴费型普惠制国民养老金为研究对象，基于第六次全国人口普查得到的最新人口数据，通过人口预测测度国民养老金的财政负担规模，从财务可持续性的角度评估制度的可行性。

三、模型构建与数据来源

(一)人口预测模型

1.Leslie人口矩阵

t年s性别的Leslie人口矩阵为：

(1)

t年按年龄分布的人口向量为：

(2)

2.基于人口分年龄移算法的人口差分方程增长模型

(3)

结合(1)式和(2)式，可得t+1年按年龄分布的人口向量为：

(4)

(5)

(6)

式中s=a、b分别表示女性、男性。

(二)养老金测算模型

t年农村最低养老金支出总额为：

(7)

(三)数据来源

本文基础数据来源于2010年第六次人口普查(以下简称“六普”)，并将2000年第五次人口普查以来的人口统计数据以及国家有关部门已经公布的相关数据作为补充。

1.出生婴儿性别比

出生婴儿性别比是人口性别结构的基础且其主要由生物因素决定，比较稳定，国际公认的出生婴儿性别比的正常理论值为102～107。根据2000年第五次人口普查统计的出生人口计算，全国出生婴儿性别比约为117。根据2005年全国1%人口抽样调查数据计算，出生婴儿性别比约为119。国家计划生育委员会在《2006年全国人口和计划生育抽样调查主要数据公报》(2007年第2号)中公布的数据显示：1996年至2005年出生婴儿的性别比高达127。根据“六普”统计的出生人口计算，全国出生婴儿性别比约为118。我国出生婴儿性别比偏离正常值的重要原因是瞒报、漏报女婴。本文设定出生婴儿性别比由2010年的118逐步降到2020年108，之后保持稳定。

2.育龄妇女总和生育率

根据联合国人口司的数据(图1)，自20世纪50年代以来，中国育龄妇女总和生育率经历了一个快速下降直至稳定的过程，最高点时超过6，90年代以后下降到2.1的更低水平以下，并稳定在目前的1.6左右。2000年“五普”和2010年“六普”数据显示，育龄妇女总和生育率分别只有1.22和1.18，生育水平维持在低水平。国务院发布的《人口发展“十一五”和2020年规划》和国家人口发展战略研究课题组公布的《国家人口发展战略研究报告》均提出将我国未来的总和生育率控制在1.8左右。*数据来源：中央人民政府网站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_526981.htm，2007-02-28;http://www.gov.cn/gzdt/2007-01/11/content_493677.htm,2007-01-11.本文设定未来全国育龄妇女总和生育率为1.8，并假设“六普”公布的育龄妇女年龄别生育率在总和生育率中的占比保持不变。

3.分年龄性别死亡概率

本文以2000-2010年的分年龄性别人口死亡率为样本数据，采取生命表理论中年龄内均匀死亡及中心死亡率假设的方法，对1～100+年龄范围内异常年龄死亡概率数据进行修正和对死亡概率曲线进行平滑处理后进行曲线拟合，发现三次多项式曲线拟合情况较好，曲线方程为：

(8)

由于婴儿死亡率与其他年龄段死亡率差异较大，所以单独处理。2010年婴儿存活率由实际统计数据直接计算得到，*人口普查中0周岁的人口数是指在统计调查的标准时间止的0周岁的人数，即当年出生并存活下来的未满周岁的婴儿数，因此婴儿存活率=0周岁人口数/出生婴儿总数。参见《中国2010年人口普查资料》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/left.htm。其后根据国务院有关资料中对婴儿死亡率在2005年、2010年、2020年各节点年份的控制目标或预测值进行相应的调整。*数据来源：国务院妇女儿童工作委员会网站，http://www.nwccw.gov.cn/html/08/n-121208-3.html，2003-10-30；中央人民政府网站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_663664.htm，2007-05-21。

4. 养老金测算相关参数

由于我国城乡之间、地区之间收入差距大，如果采取统一额度的国民养老金，将导致各地收入替代水平的不均衡，收入越高的地方国民养老金替代率越低，收入越低的地方国民养老金替代率越高，而且统一额度的待遇标准也难以满足各地因为生活水平不一样而产生的差异化的养老保障需求。因此，本文将国民养老金的计发办法采取按上年度人均可支配收入的一定比例计发。根据国发〔2009〕32号文件规定的新型农村社会养老保险基础养老金中央和地方政府的最低补贴标准约为690元/人·年，即相当于2008年农民人均纯收入的14.5%，*2008年我国农村居民人均纯收入4761元。数据来源：2008年国民经济与社会发展统计公报，http://www.stats.gov.cn, 2009-02-26。与城镇基本养老保险社会统筹账户所规定的最低目标工资替代率15%基本一致，因此将国民养老金的收入替代率确定为15%，同时假设制度从2014年开始实行。2013年全国居民人均可支配收入为18311元。*数据来源：2013年国民经济和社会发展统计公报, http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html。在过去20年中，我国人均收入水平保持两位数的高速增长，这是因为中国经济同样保持高速增长，同样属于补偿性增长。未来随着中国经济增长的常态化，收入水平也将下降到一个合理可持续的水平。考虑到长期增长的可持续性本文假设全国个人可支配收入增长率在2011-2020年为6%。按照国民经济与社会发展规划，到本世纪中叶，我国将达到中等发达国家水平，因此从2021-2050年的名义工资增长率按照中等发达国家人均收入水平设定为3%。从世界各国的经验来看，不同国家正常的通货膨胀水平也是不同的，一般认为一国经济有3%～5%的通货膨胀率是相当健康的。按照成熟经济的实践，金融机构法定存款利率一般不超过5%，本文选择4%。

四、测算结论

通过人口预测，得到2011-2050年全国60岁及以上老年人口数，除为数不多的几个年份外，整个测算期表现为不断升高，说明在未来相当长一段时期内，单从人口绝对数考虑，在全国实行国民养老金制度将面临不断增长的财政负担。尽管在前期全国60岁及以上老年人口数增长较快，但在后期增速不断放缓，到2035年已降到1%以下。如果按照本文的人口预测方法继续预测下去，在2055年左右开始全国60岁及以上老年人人口数开始呈现出下降趋势，说明2050年左右全国老年人人口将达到高峰，国民养老金制度也将在此时面临最为严峻的财务压力。

在人口预测的基础上，通过测算得到2014-2050年各年国民养老金支出总额当期值与在2014年的现值，当期值总额最低的年份为2014年，为5648亿元，最高的年份为2050年，为36792亿元，年均增长4.2%，年度增长率由前期的10%左右逐步下降到3%左右(图2)。将2014-2050年各年国民养老金支出总额贴现到2014年，国民养老金的现值最低为5648亿元，最高为9909亿。2013年国内生产总值(GDP)为568845亿元，*2013年国民经济和社会发展统计公报, http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html.据此估算，2014年建立国民养老金的支出不到GDP的1%。根据巴西、阿根廷、智利、印度等18个中低收入国家非缴费型养老金的实践证明，一国基本能够以1～3个百分点的GDP支撑国内的非缴费型养老金计划。[24]因此，如果我国未来的GDP增长率能够保持在5%左右，建立覆盖城乡所有人群的国民养老金的财政成本的GDP占比将保持在小于1%。即使考虑到部分省份和地区基于本地区标准进行的额外的财政补贴，按照收入中位数的算法，总体财政负担在GDP中的占比不会高于1.5%，按照国际经验，国民养老金制度在财政是上可行的。

单位：亿元

五、政策建议

国民养老金制度因其在明确政府责任、消除老年贫困、实现社会公平等方面的优点而受到称赞的同时，其不断增长的支出也使国家财政不堪重负。尤其在全球人口老龄化的大背景下，现收现付制融资的国民养老金制度受到了越来越多的挑战。本文的研究表明，从财政负担的角度评估，国民养老金在中国具有可行性。从当前的城乡社会养老保险制度政策特点出发，应该合并城镇基本养老保险基础养老金和城乡居民基本养老保险基础养老金，建立非缴费型普惠制的国民养老金制度，作为中国养老保障体系的零支柱，资金来源于税收筹资和财政补贴，实行现收现付制。作为基本保障项目，政府承担管理和财政兜底责任。在合并城乡社会养老保险制度之前，如果不从根本上解决城镇基本养老保险制度财务不可持续问题，城乡社会养老保险制度合并之后将出现广大参保农民为城镇基本养老保险制度的转轨成本“买单”的局面。因此，应通过体制外措施首先解决基本养老保险转制成本和历史债务。基于城镇基本养老保险和城乡居民基本养老保险的制度特点和二者在养老保险关系转移接续上存在的实际困难，结合世界范围内养老金制度改革的实践和趋势，在建立国民养老金的基础上，可以顺势建立中国多支柱公共养老金制度，即由“国民养老金+个人账户养老金+职业年金”的大一统的城乡社会养老保险制度(图3)。

整合城乡社会养老保险制度并在此基础上建立城乡大一统的社会养老保险制度是破除我国长期存在的城乡二元分割，推动城市化发展和促进城乡融合和一体化的重要内容和应有之义。自20世纪90年代初以来，经过20多年的改革探索，我国已基本实现了社会养老保险制度的城乡人员全覆盖，为下一步实现城乡统筹和整合打下了坚实基础。建立大一统的城乡社会养老保险制度的基本思路是：通过结构调整，逐步从“统账结合、混账管理”的“部分积累制”模式过渡到包括国民养老金制度、个人账户养老金和职业年金在内的多支柱养老金体系。合并当前的城乡居民基本养老保险和城镇基本养老保险的基础养老金制度，建立中国国民养老金制度；合并城乡两类制度的个人账户部分，建立独立于国民养老金制度的个人账户养老金；根据从业人员的职业特点建立职业年金制度，为国民养老金和个人账户养老金提供补充。

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(责任编辑：H)

The Feasibility of National Pension in China:

Calculation Based on the Financial Burden

Wang YulinYin Baoming

National Pension(NP) plays important roles in the reform of the multi-pillar pension system in China setting up. This paper calculates the scale of the fiscal burden of the NP if implemented in China based on population forecast，which shows NP will be financial sustainable and feasible in China. Furthermore，it proposes an idea of the multi-pillar pension reform in China that is a unified old-age social insurance system of “NP + Individual Account Pension + Occupational Pension” between the rural and the urban.

national pension，financial sustainability，China

*本文获得国家自然科学基金面上项目(71273198)资助。