欧盟普惠制改革及对我国的影响

■ 郭 芳 河南经贸职业学院

普遍优惠制度，作为一种特殊的优惠贸易政策，是联合国贸发会议1964年举行第二届会议期间，由77个发展中国家发起、要求发达国家给予发展中国家的贸易在最惠国待遇基础上更加优惠的关税待遇，其核心是通过给予欠发达国家的进口贸易优惠待遇，促进其经济发展。

一、欧盟普惠制的新近举措

鉴于欧债危机的持续发酵，全球新兴经济体的崛起，近年来，欧盟开始反思其现行的普惠制政策，并着手进行一系列的改革。继修改普惠制原产地规则之后，2011年5月10日，欧盟发布公告，正式提出整体改革普惠制的建议。该项建议是一项一揽子式的综合方案，由两项子建议组成：其一是建议将现行普惠制方案继续到2013年底，即所谓的“滚动方案”(rol lover)。据称，该“滚动方案”旨在避免出现像美国那样的普惠制中断情况 (美国政府曾因等待国会批准新的普惠制而造成普惠制政策实施的中断)，同时便利于普惠制后选国提交普惠制追加安排的申请；其二是建议制定修改方案，即“审查方案”(review)，并计划于2014年1月1日起生效。

（一）滚动方案

“滚动方案”得到了欧洲议会和欧盟理事会的批准，并于5月份已公布。欧盟委员会提出的“滚动方案”确立了三项基本目标：(1)将普惠制集中于帮助真正需要的国家；(2)增强普惠制追加方案的实施，作为一种激励良治和可持续发展的举措；(3)促使普惠制的实施更具透明度、更加稳定和更具有可预见性。“滚动方案”使得欧盟现行的三种普惠制安排(一般普惠制安排、普惠制追加安排和最不发达国家的特殊安排)均有不同程度的调整和强化。

概括起来，“滚动方案”具有如下主要特点：

第一，减少普惠制受益国数量，将受益者集中于经筛选的国家。在新方案中，虽然享受普惠制待遇的产品范围和关税优惠率没有变化，但是有一批原来的受益国从名单中删除。不再享受欧盟普惠制待遇的国家有三类：(1)根据世界银行的分类，已属于高收人或中等偏高收入的国家，如沙特阿拉伯、卡塔尔、白俄罗斯、俄罗斯、巴西、科威特等国；(2)其进入欧盟产品享受的优惠待遇至少相当于或超出普惠制的待遇，如自由贸易协定或特殊自动贸易制度下的待遇；(3)一些享受替代准人安排进入发达市场的海外国家和领土。根据欧盟委员会的建议，目前享受欧盟进口优惠的176个国家和地区将减至约80个。

第二，通过实施普惠制追加安排，增强激励受益国尊重核心人权与劳工权利、法治、良治、环境和可持续发展标准。

第三，通过实施“除军火外之一切”安排，增强最不发达国家贸易进入欧盟的效率和效益。欧盟认为，减少普惠制受益国的数量意味着减少最不发达国家出口的竞争压力，从而使它们享受的优惠待遇更具有实际意义。欧盟自我标榜，认为其对最不发达国家的这种特殊普惠制安排是任何其他发达国家的普惠制所不能媲美的。

第四，增强普惠制实施的透明度、稳定性和可预见性。欧盟的普惠制将是开放式的，尽管目前每3年要进行一次审查和评估，这将更容易吸引欧盟进口商从普惠制受益国购买商品。此外，普惠制的实施程序将更加透明、清晰并有更加确定的法律原则予以规制。

（二）审查方案

2012年6月13日，欧洲议会在一读程序中就投票通过了自2014年起欧盟对发展中国家贸易实施新的普惠制安排，即审查方案。安排将享受标准优惠制的国家数量从176个减少到75个左右；享受优惠的进口总值从2009年的600亿欧元减少到约377亿欧元。随后，2012年10月4日，欧盟理事会通过了修改现行欧盟普惠制条例的决议。该决议基本维持了委员会的议案和欧洲议会先前所表达的支持立场。与此同时，该决议重申并特别强调：

首先，欧盟普惠制的改革旨在使欧盟普惠制适应变化的全球情势，使欧盟普惠制方案对于最需要国家的更加透明、更具有可预见性和更加的优惠。近几年来，在全球经济危机和欧债危机的影响下，不仅欧美等发达国家的经济持续低迷，而且广大的发展中国家深受其害。在这种背景下，欧盟认为，其及时调整普惠制方案，实属必要。

其次，欧盟普惠制改革的重点和核心是将其普惠制措施集中于最不发达国家和中低等收入国家。新的普惠制方案将主要基于发展国家的经济收入状况来选定受益国。在新的方案中，已经与欧盟缔结了自由贸易协定并享受优惠待遇的国家被排斥在普惠制受益国之外，自动享受安排的国家也不在普惠制受益国之列。调整后的普惠制受益国数量将减少约50%。

最后，审查方案将维持现行的三项子方案结构，即一般普惠制安排和两项特殊普惠制安排。一般普惠制安排适用于所有的没有进入世界银行高等和上中等收入国家名单之列的发展中国家，为这些国家出口到欧盟的产品按不同种类分别给予削减或终止征收关税的待遇。第一项特殊普惠制安排为“普惠制追加安排”，适用于那些在促进人权方面加入所谓的“旗舰”行列的发展中国家，为这些国家在一般普惠制基础上提供进一步的关税削减待遇。所谓“旗舰”行列国家是指那些签署、批准并有效实施上述关于规定核心人权与劳工标准、环境保护、法治、良治和可持续发展的27项联合国和国际劳工组织主持制定之公约的国家。另一项特殊普惠制安排名为“除军火外之一切”安排，是专门为最不发达国家设置的，这种特殊安排继续保持自2004年以来欧盟实施的此等安排，新的条例没有做出任何修改。

（三）原产地规则的修改

普惠制对于原产地规则的修改主要包括以下内容：

第一，对于原产地的加工标准的修改。欧盟统一对包含原材料以及零部件的进口产品采取了原产地的加工标准，并且对这些加工的原材料以及零部件的具体原产地标准均有明确的清单列示。

第二，给惠国的标准。受惠国如果采用了欧盟的原材料和零部件，并且向欧盟输出产品，那么将享有一定的给惠国待遇。向欧盟出口的产品中如果使用了从土耳其、挪威等国进口的原材料同样享受给惠国待遇。

第三，欧盟对原产地实行累积的条款。欧盟对诸如中美欧和东南亚国家实行原产地累积的原则。

除此之外，欧盟对原产地条款适用直接运输的原则，即对于输往欧盟的产品不得在中途停留的第三国接受任何加工。欧盟对于原产地原则的适用需要给惠国提供原产地证书。

二、欧盟普惠制改革对中国的影响

（一）中欧贸易和投资出现了明显的下降趋势

2012年以来，欧盟经济持续衰退与主权债务危机之间的恶性循环不断加剧。欧洲央行2012年9月6日宣布将2012年欧元区经济增长预期下调为-0.6%至-0.2%，2013年的预期为-0.4%至1.4%。在此背景下，中欧贸易和投资出现了明显的下降趋势。

根据中国海关总署2012年9月10日公布的数据显示，2012年前8个月，中国对欧盟进出口总额为3650.45亿美元，同比下滑1.9%。其中，出口额2222.42亿美元，同比下降4.9%，进口额1428.03亿美元，同比上升3.1%。中国海关总署的统计已清楚地表明中欧贸易已呈现出明显下滑的迹象，尤其是对南欧的出口贸易。虽然持续的欧债危机和欧盟加大对中国产品实行“双反一保”措施无疑是主要原因，但是，欧盟近年来不断调整其普惠制政策也是重要的因素。尽管中国仍然是欧盟一般普惠制安排的受益国，由于普惠制改革将大幅减少受惠产品的种类和数量，使得中国出口到欧盟的大量产品被排除在普惠制待遇之外。

值得一提的是，中国对南欧重债国的出口困境更加明显。数据显示，2012年前8个月，中国对意大利进出口总额为286.69亿美元，同比大幅下降19．5%，出口降幅更是高达26%。在投资方面，中国商务部的数据显示，2012年1~7月欧盟对华实际投入外资39．7亿美元，同比下降2.7%。

（二）对华贸易政策收紧，中国将面临三大压力

欧盟方面还准备修改其16年前制定的贸易防御体系，将绕过产业申请环节，直接发起贸易调查。最近，欧洲议会和欧盟理事会先后通过决议修订现行的普惠制方案。种种迹象表明，欧盟的对华贸易政策正在收紧。欧盟普惠制改革对华贸易收紧政策的直接结果是中国的产品在欧盟市场很难有价格上的优势，将面临三方面的竞争压力：既要与欧盟自产商品竞争，又要与享受普惠制待遇的第三国产品竞争，同时还要与同样没有享受普惠制待遇的第三国产品竞争。在新的普惠制下，大约有7200种商品可以享受优惠税率。比如，斯里兰卡出口到欧盟的产品95%以上获得了零关税待遇。而泰国虾和印度纺织品与服装进入欧盟的关税税率，由12%分别降至4.2%和9.5%。而我国要想在欧盟市场中提高产品的竞争力就将面临斯里兰卡以及泰国、印度产品的竞争压力，对于这些享有特殊优惠政策的国家，我国产品在税收及附加成本上的竞争力明显较弱。

（三）欧盟降低普惠制“毕业”门槛影响中国部分行业的发展

从1996年开始，欧盟曾三次减少中国的受惠产品，我国出口欧盟的大多是工业制成品，早在2006年的时候就已经“毕业”，目前占份额90%多的产品已经不享受优惠，只有17类出口产品，如鲜活肉等初级产品还在享受“普惠制”的优惠，所占的份额也并不高。但是，多数人士认为，欧盟的普惠制改革对中国对欧出口无疑是有较大负面影响，对某些大宗出口产品的影响尤其严重。事实上，这种负面影响在欧盟普惠制2009—2011年执行期间已经显现。在此期间，中国对欧出口的玩具、纺织品、鞋、家具、灯具、珠宝与人造首饰、电气设备及钟表等产品被宣布“毕业”，不再享受优惠待遇。

欧盟降低普惠制“毕业”门槛势必影响中国对欧出口贸易。如前所述，在欧盟普惠制毕业机制下，当一种产品或产品类别在3年执行周期中超出所有享受普惠制进口待遇的相同产品的15%，该产品就不再享受关税优惠待遇，而且，纺织品和服装的“毕业”门槛为12.5%。这一机制对中国极为不利。中国对欧盟出口的纺织品和服装、鞋帽和玩具属于传统优势的大宗出口产品，一般情况下都会超出15%或12.5%，欧盟可以轻易地对中国启动普惠制的“毕业”机制。

对于在欧盟的市场份额超过30%的中国纺织品和服装来说，这一类产品也全部从普惠制中“毕业，关税由平均9%上升至12%，中国企业每年为此付出超过1亿美元的代价。

中国轻工工艺品进出口商会玩具分会表示：“欧盟从我国进口玩具的关税将要在原来5%左右的基础上提高大约3%。在一份报告中，该分会不无忧虑地指出：“上涨关税中的大部分将无疑会由进口商通过压低进口价等方式而转嫁给我国出口企业和生产企业。因此，对我国有关企业来说，在遭受油价、塑料和钢材等原材料价格上涨、应对严格的安全和环保等要求所导致的成本增加的情况下，又将要面临因失却普惠制待遇所引起的价格压力。

（四）中国难以享受到“普惠制追加”的优惠政策

欧盟的“普惠制追加”安排看似诱人，中国势必难以享受得到。这是因为，欧盟对于享受此等“普惠制追加”待遇的资格或条件规定得很高，甚至可以说是近似于“苛刻”。更重要的是，这些条件并非经贸方面的，而是政治上的要求，即要求受益国必须是签署和批准近30项人权、劳工、法治、良治环保和可持续发展的国际公约。而且，即使受益国参加了这些数目众多的公约，一旦欧盟发现该国没有有效地予以实施，其此等特殊优惠受益国地位随即被取消。就中国而言，虽然已经加入了这些公约中的绝大多数，但毕竟还有一些公约尚未加入，而且有的公约，中国的批准还尚需时日(《如公民权利和政治权利国际公约》)。即使中国批准了所有的这些公约，欧盟也会借口中国没有有效实施这些公约而取消此等特殊优惠待遇的受益国资格。可见，中国在一定的时期内难以进入欧盟所谓的人权、法治、良治和环保“旗舰国”行列。

（五）欧盟针对中国的贸易壁垒增加

新的普惠制对于中国的许多商品都还是征收反倾销税。例如，欧盟在实行新的普惠制后，从2009年起就对我国的螺钉和螺母规定征收87%的反倾销税率。这曾经一度造成了我国江浙地区螺丝配件出口量的大幅度降低，降幅一度超过了80%，导致部分企业停止了对欧盟螺钉和螺母的出口贸易。按照新的普惠制的规定，我国的商品一旦被征收了反倾销税就意味着失去了普惠制的待遇，势必会影响对欧有出口贸易的企业利益。

三、在新普惠制下我国出口企业应采取的对策

第一，加快对出口结构的合理调整。根据欧盟毕业机制的实施时间表,合理调整对欧盟的出口结构。对于原先因为欧盟的普惠制优惠政策而使出口销售量大增的如服装和玩具等产业应当适度地降低出口的比重。部分因为普惠制待遇取消但是仍然拥有较强竞争力的行业如玩具行业应继续发挥自身竞争优势，积极参与欧盟市场的竞争，适度扩大出口比重，并配以完善产品包装和创新营销手段等辅助方式扩大其产品在欧盟市场中的影响力。

第二，提高产品的技术含量，有效吸引外资。我国出口欧盟的产品在技术含量方面与国外发达国家相差甚远，往往一些在国内达到相应标准的产品却达不到欧盟标准。我国部分输往欧盟的产品因为技术含量不高，造成了出口利润大大减少，形成不了品牌效应，甚至被拒绝在欧盟的大门外。因此，企业应当积极提高产品的技术含量，使其达到欧盟对于进口产品的要求标准。同时，要积极吸引外资，利用外部资金提高自身的市场竞争力，更好地参与欧盟市场的竞争。

第三，政府要加强税收优惠的支持力度。欧盟新的普惠制改革在一定程度上不利于我国外贸的出口，因此，政府要对于一些一直在对欧贸易中占据优势产品的行业实行适度的税收优惠政策，例如对出口欧盟的玩具行业实行适度的税率减免政策，并且加快对其出口退税的速度，减少相应的滞留时间。这样可以在一定程度上减轻出口企业资金周转的紧张状况，减轻了利息的负担，降低出口成本，提高企业出口的积极性，对我国企业扩大出口，巩固欧洲市场具有积极的影响。

第四，充分发挥零售业在普惠制中的影响力。随着改革开放程度的加深，中国旅游市场开放程度不断提高，一些外国游客来华观光旅游的人数逐年递增，因此，我国可以对这些国外游客在旅游的同时积极推售零售产品，并且签发原产地的证书，这样这些产品在回到欧洲时就可以享受减免一定关税的税收优惠政策，这样就增加了我国商品的国外购买能力并且创造了一定的外汇收入。

第五，积极提高企业利用普惠制的积极性。我国在向欧盟出口产品时，往往一些三资企业利用普惠制税收优惠政策比较积极，而国有企业在这方面显得相对滞后，一些国有企业往往在和对方签署完相关产品的合同并且谈判好一定的价格之后，才发现普惠制原产地证书缺失再去办原产地证书的申请工作，这样就大大降低了出口的效率，不利于企业的出口。据有关部门的数据统计，我国企业利用普惠制优惠政策的企业不足一半，因此，非常有必要对国内对欧贸易企业加强利用普惠制税收优惠政策的宣传，提高企业自身利用普惠制的积极性。

[1]陈琳琳：《欧盟收紧贸易政策，普惠 国 大 幅 缩 减》，http；www．sina.com.cn.

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