矿产资源的法律概念界定——由“狗头金”归属权之争引发的思考

李贤春,邓怡青

(江西理工大学文法学院,江西赣州341000)

矿产资源的法律概念界定
——由“狗头金”归属权之争引发的思考

李贤春,邓怡青

(江西理工大学文法学院,江西赣州341000)

矿产资源是推动工业发展的重要物质基础,矿产资源的利用水平与人类社会文明发展密切相关,加之其不可再生性,故我国在立法方面对矿产资源设置了严格的保护制度。而保护的界限应当是明确合理的,作为矿产资源法律所保护的对象——“矿产资源”,其法律概念必须清楚明析。但当前我国立法对这一概念尚未有妥当的诠释,由此引起了关于矿产资源的权属争议、刑事犯罪认定障碍等各种司法问题,这是民主法治国家不应有之立法缺陷,故厘清矿产资源的法律概念是完善矿产资源立法,实现合理保护矿产资源目标的首要任务。

矿产资源;矿业发展;工业标准;采矿许可

2015年1月30日,新疆青河县一牧民意外拾捡了一块7.85公斤左右的狗头金。该事件一经报道,即引起了人们的高度关注,这块狗头金的归属成为了人们最关心的焦点问题,许多专家、学者、业内律师以及普通民众纷纷对此发表看法,争执不下。无独有偶,同年3月9日,澳大利亚一名掘进者米克·布朗在维多利亚州捡了一块价值13.5万澳元(约合人民币65.1万元)的“狗头金”,当事人米克·布朗公开表示希望以高价出售该金块,而作为旁观者的澳大利亚政府和国民,均未对该“狗头金”的权属提出疑问,并没有出现像我国一样的权属争夺论战。

造成如此迥异差别的原因很简单,两国判断此类事件的法律依据不同,所以在我国捡金会引起权属争议,“狗头金”事件踢到了我国立法的短板。表面上,我国的矿产资源相关立法虽已颇具规模,但在细节上并不完善,一些基础概念尚待完善。此处牵出的,就是对“矿产资源”法律概念的界定问题。此事最终由当地相关部门给出意见才定纷止争,但政府意见并不具备普遍约束力,要彻底避免此类争议再度发生,立法规定要及时到位。

一、矿产资源相关法律渊源概述

1.矿产资源法律体系形成过程。我国矿产资源立法总体上呈起步晚、发展慢趋势。建国初期,全国上下百废待兴,规范矿业市场的法律几乎处于空白状态。1950年,当时的政务院颁布了第一部规范矿产资源管理的行政条例——《矿产暂行条例》,该条例暂行了15年;而后《矿产资源保护试行条例》出台,取代《矿产暂行条例》;时至1978年,现行《矿产资源法》的制定准备工作才正式启动;1981年,完成了《矿产资源法(草案)》第5稿;1985年,全国人大有关部门主要对《矿产资源法(草案)》第13稿进行论证、修改[1]64;1986年10月1日,现行的《矿产资源法》正式施行。在矿产资源法律颁布的同时,国务院还陆续出台了许多法规、规章来规范矿产资源的管理①。受国内外矿业经济的影响,1996年的《矿产资源法》也顺应时代的发展做出过重大修改[2]7-11②。

2.立法中“矿产资源”的界定。我国《宪法》规定矿产资源归国家所有,《矿产资源法》也规定了矿产资源归国家所有,由国务院代为行使所有权,但对矿产资源的概念均未做出具体说明;只有《矿产资源法实施细则》第2条规定:“所谓矿产资源是指由地质作用形成的,具有利用价值的,呈固态、液态、气态的自然资源”。该表述也只是抽象介绍了矿产资源的自然属性,缺乏法律规定应有的实践指导性。相比之下,通说的学理解释更为科学合理“矿产资源是指由地质作用形成的、赋存于地壳中的各种形态的矿物的聚集物,在目前或可见的未来可加以开发利用的、具有经济价值的自然资源,包括潜在的、已发现和未发现的矿产资源;也包含了能源和非能源矿产。”[3]

“概念是解决法律问题所必需和必不可少的工具。没有限定严格的概念,我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。”[4]486所以概念的确定是立法规则建立的基础,但一直以来,我国对矿产资源的立法规定一直处于模糊状态。其中缘由,或是立法者认为该概念能普遍为社会大众所理解,不需解释;亦或是受立法技术限制,不能准确的给出周全的界定,索性避开不多纠缠;还有可能是立法之初,我国矿业权的取得门槛低,资源的获取程序并不复杂,也无需缴纳税费,如此情境之下,限定矿产资源的概念也缺乏实际意义,所以忽视了对矿产资源概念的界定问题,搁置至今。

社会发展至今,我国的矿业经济已经发生了巨大变化,产业格局和发展思路也与发展初期截然不同。且随着可持续发展战略的提出,矿产资源的规范化管理成为了维护国家发展的重要保障,所以作为基础概念的矿产资源必然要得到清晰的立法界定才行。“狗头金”事件引发的权属争议,成为了为矿产资源正名的导火索,这是时代进步所必然要面对的问题,法律概念的界定要与时俱进,紧跟发展的步伐,才能更好的服务于社会。

二、现行“矿产资源”概念定位缺陷分析

1.理论上直接引用自然科学的概念作为法律内涵。自然科学将矿产资源界定为:“矿产资源是指经过地质成矿作用,使埋藏于地下或出露于地表、并具有开发利用价值的矿物或有用元素的含量达到具有工业利用价值的集合体。”[5]立法中的矿产资源概念与此基本保持一致③。

不做处理的直接引用自然科学概念来作为立法概念,不仅形式上缺乏合理性,实质上也不合适宜。自然概念应是适用于自然社会的,而法律概念则是依法治国的法治社会的产物,自然社会与法律社会是两种不同的社会发展体,二者之间存在诸多异处: (1)适用对象不同。自然科学中的矿产资源是在全世界范围内均有普适性的理论知识;法律规定中的矿产资源是列入一国矿业发展经济秩序的有价值的物,该概念用以判断是否涉及矿产行业,有一定的国别性和行业专业性。(2)制定主体不同。自然科学的概念是由具备专业知识的科学家通过科学实验,理论论证得出,其采用的是客观的、严谨的科学理论维度,考虑的是矿产资源的自然属性;而法律层面的概念是由立法部门联合专门的矿产资源研究专家、法学专家结合一国国情、社会经济发展程度来共同拟定的法律专业概念,必须周全考虑到矿产资源的自然属性和社会属性。(3)价值追求不同。自然科学追求的是实事求是的理论性价值,在是非的判别上做出标度划分,并不会对社会造成实质性的影响;而法律上的界定会影响规则设定的界限,是违法与合法的标度,能够规范社会主体的行为,保护矿产资源的开发和利用,对社会主体有直接的约束力。

用于科学研究的理论概念显然不能直接用来指导社会法治的实践,但其对法律概念界定的重大影响是不容忽视的。法律意义上的矿产资源必是建立在自然科学意义上的,二者呈包容关系。法律层面上的矿产资源,除具备自然科学层面上的矿产资源属性之外,还应当具备最基本的经济利益性,否则不存在划分权属争议,无利用价值之物并不会引发混乱的争夺,立法资源也不应耗费在不具价值的对象之上。我国在此处的立法就恰恰缺少了对经济性因素的考虑,所以有学者认为“我国法律界定矿产资源时缺少考虑了一个重要的指标——交换价值[6],其认为矿产资源作为矿业权的主要作用对象,它是随着科技进步和经济社会的需要才成为法律调整的对象”[7],缺乏交换价值的物,除了在主权范围内可能具备特殊意义,将其列入法律范畴实属无益。此外,地矿部将 “在将来的技术条件下”的自然资源也认定为矿产资源的认定理念,给认定何谓矿产资源带来了不确定性,因为谁也无法预知未来哪些会是没有利用和开发价值的。

笔者认为,进入法律规范的矿产资源,首先要具有一定储藏规模,其次具有可进行规模性开发价值的资源集聚形态,简言之,矿产资源是可探明并具有开采可能的。尤其需要明确的是,矿产资源的界定并不是单纯凭借该物质的组成成分中包含矿物质,还要考虑含量、存在形态和分离可能性等诸多因素,正如狗头金并不能因其质地类属是黄金就认定为属黄金类别的矿产资源。若遵循如此评价规则,那么,普天之下就莫非“矿产资源”了。

2.实践当中将矿产资源与矿物资源相混淆。矿物资源是由地质作用形成的,具有相对固定的化学成分和确定的内部结构的天然单质或化合物。从经济的角度评价,矿物资源不属于现实可利用的资源,需要通过改善开采技术,政策扶植以及其他条件的辅助才能转化为有经济性的资源,实现矿物的矿产化;矿产资源是经济理论上的概念,其以具备经济价值为重要指标。“经济价值”是指任何事物对于人和社会在经济上的意义,经济学上所说的“商品价值”及其规律则是实现经济价值的现实必然形式。经济价值就是经济行为体从产品和服务中获得利益的衡量。

无经济开采价值的,属矿物,而不是矿产。随着社会科技的进步和发展,许多矿物资源可以向矿产资源转化,矿物资源可以认作是尚未“成熟”的矿产资源,严格意义上讲,矿物资源还不是资源。二者所指对象是不同类属之物。但实践当中,矿物资源与矿产资源的区别却没有被社会普遍认知,往往将二者混为一谈。

所谓矿产资源者,其具备经济性外,还有一个重要的特征—— “可进行规模化工业开采”。能称为矿产资源的,其矿物或有用组分含量应当达到工业利用的标准。矿物质是遍布自然环境之中的,只有富集到一定程度,才能认定为有开采价值的矿产资源。工业生产实践中,人们通过勘探来预测矿的含量,从而规划矿区,设置采矿权。矿产资源是可以利用科学探测手段,根据自然分布规律预测的,不是不可探知的。“狗头金”虽具有矿产资源的价值性和矿产化学属性,但其形成的复杂性和发现的不可预知性,决定了其不属于资源类属,因为资源应当是可以人为探知并规模性发掘的有利用价值的物。

根据社会发展实践,如果对矿物资源和矿产资源不加区分的进行统一严格的国家管控,反而会束缚矿物资源朝着“资源化”方向发展的进度。矿产资源需要得到保护,矿物资源的开发和利用同样也需要得到制度化的规划,但是二者不能混同的适用同一种规则,矫枉过正的后果往往导致适得其反。在当前的经济社会,无经济价值的对象并不会吸引投资者的眼球,而开采难度高的贫矿、尾矿、废矿当中又确实存在有用组分,弃置则是浪费,这些“消极资源”④成为了矿业开采中的“鸡肋”,如何规范还需相关立法和制度来完善。

三、矿产资源概念缺位的不利影响

1.民事权属的争议无法可依。典型如“狗头金事件”,还有2012年的四川彭州乌木事件,法律的缺位是争议产生的源头,在我国现有法律规定之下,狗头金是否属于矿产资源不能直观显现,经过专家仔细甄别和各方论证才能勉强认定其不属于矿产资源,从而解除“官与民争利”的尴尬境况。在讲求效率的现代社会,耗费大量的时间和人力来论证一个小小的物权归属问题只能限于个案。为了避免类似“狗头金”权属争议的问题再度发生,必须尽快对矿产资源的概念做出明确的立法界定。

2.行政执法的保护对象难以确定。我国主要以行政法规来管理矿产资源,所有相关规定都是以“矿产资源”为基础设立。而当基础概念模糊不清时,则整个矿业行政执法所对应的保护对象就是不确定的,执法过程中还要先对行为发生对象进行法律鉴定,这无疑会增加执法难度、降低执法效率。目前之所以司法实践没有意识到矿产资源概念缺陷的紧迫性,那是因为在我国的政执法惯例中,违法对象的辨别程序往往被省略,直接以常识判断,无需论证,如此也就造成了我国矿业管理的行政执法权过于庞大的现状。

3.影响刑事定罪的标准的确定。我国刑法第343条规定的非法采矿罪是对矿产资源保护的最后手段,规范非经法定程序许可的,未按照许可规定内容开采的严重犯罪行为。该条款保护的对象是“矿区”,但何谓矿区,法律上没有具体的解释,根据现有矿业法规可知,矿区是建立在“矿产资源”概念之上的,直译为“出产矿产资源的矿山领域”,且非法采矿罪规范的矿区还应当是国家设置了采矿许可的矿区。但在刑事司法实践中,司法机关在查办此类案件时,一般不考虑行为人实施所谓“非法采矿”的行为对象是否为行政许可范围之内的矿区,只会以违法所得的矿产资源来倒推行为人是否有权获得该矿产资源,至于其采矿权是否是“可取而不取”,或者是“不可取而未取”,笔者将目前技术之下能够正常开采的矿产资源称之为“积极矿产资源”,原因是其开采的难度和利用的经济利益明显;对于难开采难利用,以目前开采技术并不能实现经济性开采的矿产资源称为“消极矿产资源”。在所不问。即便是行为人耗资巨大的从普通矿石中提炼了一定量的矿产资源的,也属非法采矿,因为宪法规定了矿产资源归国家所有,所以任何未经许可的获取都是违法的,严重者还要以刑罚处罚。从这一角度看,我国的保护矿产资源的刑事法律并不符合立法的明确性原则,法无明文规定不为罪,不能简单以看似违法的结果来随意追究行为人的刑事责任。

4.不利于矿业经济的发展。矿业经济的发展很大程度上依赖于采矿技术的革新,而技术的进步不仅与一国现有的技术基础相联系,同时还受国家的鼓励政策和科技研究的影响,所以,一般提供开明自由政策的国家,其科技的发展成果往往较保守国家更为显著,如美国、日本。我国也早已意识到科技发展对社会发展的重要性,但该意识仅仅停留在浅显的教育理念层面上,没有提供有诱惑力的具体措施来鼓励现实的技术创新。对于矿业经济的发展,我国家应当适当放宽对矿业市场的法律规制,提供更为宽广自由空间来鼓励创新,继而带动发展。

归根结底,矿产资源概念模糊最直接的影响是法律规定边界难以确定,挑战的是法律的确定性,很大程度上也影响了法律在社会实践中的执行力;同时还间接的限制了矿业技术的自由发展空间,影响矿业经济的发展。为鼓励技术创新,法律应当提供一个宽松的法治氛围,而不是不留余地的将含“矿”之物一概纳入不可触碰的国家管理权之下。

四、矿产资源应然概念定位之我见

1.价值立场分析。我国经济仍处于发展中,发展依旧是要务,而矿产资源的开发与利用是推动经济发展的重要动力。其概念的定位又必然会影响实践中的规范管理方式,所以如何界定矿产资源的法律概念,要结合经济发展和社会生产实践来综合考虑,以保护为基调,兼顾鼓励发展的价值理念,简言之就是“开源节流”。

“开源”即开发新的可利用矿产资源。矿产资源全球分布不均,这决定了世界上没有一个国家可仅仅依赖本国的矿产资源来实现经济全面发展。所以开拓国外矿产资源市场,取他国资源为己用是必要的资源集合方式。而争夺全球资源的条件除了需要基本的经济实力,更重要的是先进的科技生产力。决定产业结构升级、发展经济的根本源动力是科技,所以先进的科技是提升国际竞争力的关键因素。拥有全球顶端的开采技术者,其抢占国际矿产资源市场的国际竞争力是其他任何国家都不可匹敌的。从促进创新的角度出发,政府管理矿产资源的态度应当是内敛的,要适当让渡一部分权利给人民。具体可以通过限缩矿产资源法律概念来开放部分不具规模的微小矿和不成规模的零星散矿点,如当前或者近三十年都难以实现规模性开采出的贫矿、尾矿、低品位矿等难以开采的消极矿产资源,提供给风险投资者,或者致力于技术创新的科研团队,为其提供宽松、便利的法律环境,鼓励其研发新技术。“节流”是针对现已探明的,可直接开采的“积极矿产资源”所实施的保护措施。国家矿产资源管理部门要严格监管对国内矿产资源的开采活动,遵循可持续发展原则,防止过度开采,破坏性开采,对违反法律规定的违法犯罪行为要依法惩办。

2.定性指标的确定。在工业采矿实践中,有规定的矿产工业指标。矿床工业指标主要是圈定矿体和估算资源储量的依据是保护和合理利用矿产资源的重要杠杆,是矿业权价值及依法流转的基石,用来衡量该矿区是否能够投入工业开采。以边界品位来作为区分矿石与废石(或称岩石)的分界标准,矿床中高于边界品位的块段为矿石,低于边界品位的块段为废石。而实际上废石并不指代其中的“有用组分”。有用组分是指在目前的技术和经济条件下,矿产中可以被工业利用的成分。它是评定矿产质量的主要标志之一。按其含量和工业意义,可分为主要有用组分和伴生有用组分。含量为零,只是含量偏低,以现有技术开采的,投入成本高于收益,故往往不作为开采对象。由此观之,并不是所有理论上的矿产资源都能被现实生产手段获取,从而当作资源利用。所以,矿产资源的法律概念应当结合工业采矿实践,原则上应当小于自然科学中的概念。在界定矿产资源的法律概念时,应当将实践中采集矿产资源的指标纳入评价体系,不能或者难以利用的非资源型矿产资源应当排除在外。具体指标的确立,可以当前的最低工业标准为界限,高于最低工业标准的矿区所产矿产资源认定为法律意义上的矿产资源,该区域即为矿区;低于最低工业标准的,不划归为矿区,其中蕴含的矿产资源为“消极矿产资源”,申请开采者不需进行采矿许可审批程序、缴纳相关税费我国现行矿产资源税费政策体系主要包括:矿产资源补偿费、矿业权使用费、矿业权价款、矿区使用费等,只要提供相关的技术资质证明和开采计划方案,经过批准即可。

3.法律文本表述。关于法律条文该如何描述矿产资源,笔者建议采取概念加除外的列举形式:矿产资源是指由地质作用形成的,具有利用价值的,呈固态、液态、气态的自然资源。以现有技术手段,或者在可预见的时间范围内,不具备规模性开采的低品位矿、尾矿、极贫矿,罕见矿物质等不列入本法所指矿产资源的规范之列。

矿产资源归国家所有,即全民所有,将民众的资源放归民众也是权利的正常回归,并没有违反宪法的基本规定。但是由于矿产资源不仅是利于经济发展的能源性物质,又是可能造成环境污染的危险物质,所以在放归权力的同时,国家还应当积极承担监督管理的义务,避免违规的开采造成环境破坏。

矿产资源法律概念界定虽然是立法事务,但其给社会的影响不仅关乎民事活动、行政管理、刑事责任等法律关系,同时还能影响矿业科技发展、社会矿业经济建设,乃至全国经济的发展,所以立法机关必须将其提到应有的高度来予以重视。

【注释】

①查过北大法宝检测,关于矿产资源的法律规章以及司法解释等,现行有效的一共273篇,尚未生效的1篇,失效的20篇。其中法律4篇,行政法规20篇,司法解释2篇,部门规章243篇,行业规定4篇。

②此次修改共涉及到15款条文,同时增加3条新条文。修改的主要内容是:由国务院代表国家行使对矿产资源的所有权,肯定了探矿权、采矿权的财产权属性以及有偿转让制度,完善了矿权审批管理基本制度,明确了多种经济成分并存制度,增加了有利于矿业进一步对外开放的条款。

③根据1992年,河北省地质矿产局就《矿产资源法》第五条中的矿产资源之概念界定向当时国务院地质矿产部(现国土资源部)专门发文请示。地质矿产部给出的回复是:“我们理解《矿产资源法》第五条中“矿产资源”的含义与自然科学中“矿产资源”的含义基本一致,即矿产资源是指由地质作用形成,在当前和将来的技术条件下,具有开发利用价值,呈固态、液态和气态的自然资源。矿产资源经过采掘或采选后,脱离自然赋存状态的产品为矿产品。这样的产品为征收矿产资源补偿费的对象。”

④ 行政许可取得的前提是国家设置了该许可项目,当国家未设置该许可项目时,任何主体都无从获得该项目的行政许可,同理,对于非矿区上的采矿权,国家没有设置,任何主体也不能获得非矿区上的采矿权,比如当前的尾矿、低品位矿、废矿区等。

[1]傅英.中国矿业法制史[M].北京:中国大地出版社,2001.

[2]傅鸣珂.新矿产资源法修改的要义和内涵[J].中国矿业,1997(1).

[3]宋瑞祥.中国矿产资源报告[M〛.北京:地质出版社,1997.

[4]博登海默.法理学:法律哲学与法律方法[M].邓正来,译.北京:中国政法大学出版社,1999.

[5]引自《百度百科》http://baike.baidu.com.

[6]项波,陶知翔.矿业权概念之思考[J].江西理工大学学报,2006.

[7]朱迪·丽丝.自然资源:分配、经济学与政策[M].蔡运龙,译.北京:商务印书馆,2002.

Definition of Mineral Resources in Terms of Legal Concept——The Consideration Triggered by the Dispute Initiation from the Ownership of"Nugget"

LI Xianchun,DENG Yiqing
(School of Humanity and Law,Jiangxi University of Science and technology,Ganzhou 314000,China)

Mineral resources are the important material bases for promoting industrial development,and the development of human civilization is closely related to the level of utilization of mineral resources.Coupled with its non-renewableness,China 's legislature has set up a strict protection system to protect mineral resources.The boundary line of the protection system should be clear and reasonable.So as the protected object of mineral resource laws--"mineral resources",its concept must be clearly distinct in law.But in China's current legislation,there are no proper interpretation of the concept,thereby causing a dispute about the ownership of mineral resources,difficulty in identifying criminal offenses or other offenses.This is a legislative defect which should not arise from a democratic legal country.Therefore,clarifying the legal concept of mineral resources is the primary task of improving legislation on mineral rights and realizing the goal of protection of mineral resources.

mineral resources;mining development;industry standard;mining license

D912.6

A

1009-4326(2015)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.06.015

(责任编辑 潘 京)

2015-07-26

李贤春(1969-),男,江西赣州人,江西理工大学文法学院教研室副教授。研究方向:中国刑法。