依法治国方略的发展历程及现代启示

涂小雨

（中共河南省委党校，郑州450000）

依法治国方略的发展历程及现代启示

涂小雨

（中共河南省委党校，郑州450000）

依法治国方略的形成和提出标志着中国共产党治国理政方式的重大变化。特别是党的十八大以来，我国社会主义民主政治稳步发展，建设社会主义法治国家进入快车道，社会主义政治文明建设迈入新阶段。为了贯彻落实党的十八大的战略部署，党的十八届三中、四中全会分别提出了全面深化改革的总目标和全面推进依法治国的总要求，为进一步完善民主制度、丰富民主形式，发挥人民积极性、主动性、创造性提出了明确目标，为坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路、充分发挥我国社会主义政治制度的优越性提供了重要遵循。

新时期；社会主义民主；前景与展望

DOI：10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.05.020

一、依法治国方略的探索与实践

党的十一届三中全会重新确立了党的解放思想、实事求是的思想路线，党的工作重心从“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心。党的实事求是思想路线的重新确立至关重要，为中国的法治建设和法治改革掀开新的一页奠定了重要的思想基础。以邓小平为代表的中国共产党人，坚持中国特色社会主义民主政治发展道路，提出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”的深刻命题，提出“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”［1］。党的十一届三中全会公报指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”这“十六字方针”的提出，较为清晰、全面地阐释了法治精神的内涵，使中国的法治建设有了重要遵循，为依法治国方略的最终形成奠定了重要的理论基础。

改革开放以来，我国政治、经济、社会等领域出现了许多新情况新变化，但同时也出现了许多不依法办事，各种刑事犯罪特别是经济领域的犯罪行为日渐增多的情况。面对这种新的情况，邓小平同志强调：“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”［2］154邓小平在1992年春的南方谈话中再次重申了“两手抓”的重要思想：“要坚持两手抓，一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪活动，这两只手都要硬。”［2］378这两次谈话明确了在整个改革开放过程中都要坚持“两手抓”的战略思维，进一步指明了我国实施依法治国方略的正确方向。1982年第五届全国人大第五次会议审议并通过了现行宪法，这在我国法治建设进程中具有里程碑式的意义，开启了依法治国的新时代。建国以来我国先后制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949）、1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法，《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年宪法在特定的历史时期对于巩固人民政权、维护社会稳定起到了一定的积极作用，而1975年宪法则沿袭了“以阶级斗争为纲”的“左”的指导思想，没有能够对文化大革命的历史教训进行深刻、彻底的反思，是一部指导思想不正确、内容非常不完善的宪法。由于当时历史条件的限制，1978年宪法没有能够完全摆脱“左”的指导思想的影响，仍然存在着许多问题，在其通过并公布实施后不久就不得不进行两次局部修改，以适应现实生活的需要。现行宪法（1982年宪法）第5条第1款明确规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，为依法治国方略的形成和提出奠定了重要的宪法基础。依法行政、建设法治政府是依法治国的重要环节。党的十四届三中全会审议并通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中强调，“各级政府都要依法行政，依法办事”。这是在党的中央全会文件中第一次提出“依法行政”的原则，使法治政府建设开始走上快车道，依法治国的内涵和外延更加丰富和完善。

二、依法治国方略的形成和发展

1997年初邓小平同志去世之后，国际国内都在观望，十一届三中全会以来的路线方针政策是否还能坚持？如何在新的历史阶段把邓小平同志开辟的改革开放新道路成功推进到二十一世纪？1997 年9月召开的党的十五大做出了明确的回答，一是把十一届三中全会以来形成的建设有中国特色的社会主义理论正式命名为邓小平理论，确定为我们党必须长期坚持的指导思想；二是制定了新时期的政治、经济、文化发展纲领；三是规划了“三步走”战略的第三步的具体行动步骤；四是确定了依法治国基本方略，把依法治国作为中国共产党治国理政的基本方略。如何摆脱人治的束缚，如何走出历史治乱循环发展的魔咒？只有依靠法治，发展和保障人民民主，摒弃人治的思维和方式，树立宪法和法律的真正权威。十五大报告指出：“发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”［3］需要明确的是，法治与人治相对立，而法制不过是全部法律制度的总称，不是治理国家的根本依据。推进依法治国，厘清“法治”与“法制”的不同内涵，使法不再仅仅是政党治国理政的简单工具，而是必须遵循的治国方略和根本原则。

改革开放以来，我们党强调在建设高度物质文明的同时，还要建设高度的精神文明，把民主、法治、人权等纳入到了精神文明建设的范畴。2002年党的十六大提出了坚持依法执政和不断提高党的执政能力的思想，提出了政治文明的命题，正式把原来归属于精神文明建设范畴的民主、法治、人权等概念列为政治文明的范畴，使中国特色社会主义事业形成了经济建设、文化建设、政治建设“三位一体”的总体布局，丰富和提升了依法治国的深刻内涵。党的十六大提出，发展社会主义民主政治，“最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”［4］，确立了贯彻落实依法治国方略、推进建设社会主义法治国家的基本原则。2004年党的十六届四中全会作出了“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”的科学判断，提出“要坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化”［5］。实施依法治国方略，关键在党的各级领导干部依法执政，重点在各级人民政府依法行政。法治政府建设作为依法治国方略的重要环节，要不断适应党的依法治国理念的不断深化发展的新形势，不断适应党的治国理政方式的深刻转变提出的新任务新要求。

三、依法治国方略的拓展与创新

党的十八大确定了到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，提出了在全面建成小康社会的关键阶段和全面深化改革的攻坚时期不断扩大人民民主的新要求，作出了全面推进依法治国的战略部署，强调要实现“民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”［6］的新目标，标志着实施依法治国方略面临新的重大机遇和挑战，全面推进依法治国在党和国家事业全局中的地位更加突出，作用更加重大。

党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大战略部署。全面深化改革是决定中国特色社会主义伟大事业兴衰成败和中华民族前途命运的关键抉择，是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的根本动力。只有全面深化改革，以全面深化改革破解民族复兴进程中的深层次矛盾问题，破除利益藩篱，实现全面小康才有动力。全会提出了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［7］3。法治能力是最重要的治理能力，法治的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的核心要素和重要标志，落实依法治国方略是全面深化改革的重点内容。推进依法治国的过程，就是国家治理能力不断提升的过程。全会提出“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”［7］4。为落实依法治国方略、全面推进依法治国指出了明确方向。同时全会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”［7］5。为进一步明确政府、市场和社会的关系，合理界定政府和市场的职能，厘清政企、政事关系，加快建设廉洁高效的服务型法治政府提供了科学方法和合理路径。

为贯彻落实党的十八大作出的战略部署，推进国家治理体系和治理能力现代化，党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的重大战略决定，为实施依法治国方略制定了切实可行的时间表、路线图。“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。”［8］144中国共产党代表人民执政，但绝不可以越过宪法和法律的基本框架，绝不可以拥有任何超越宪法和法律的特权，绝不可以把依法执政与依法治国、依法行政割裂开来。十八届四中全会对改革开放以来我国法治建设的历程和经验进行了深刻总结和高度评价，对全面推进依法治国在立法、执法、司法、守法等各个层面作出了全面部署和总体规划，特别是对中国共产党在法治进程中的地位、作用进行了科学界定和严格要求，提出了建设社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的总目标。一是提出了建设社会主义法治体系的命题。法治体系相对于以往我们所提到的法律体系是一个重大跨越，标志着法治思维的进一步完善和法治精神的进一步彰显。法律体系更注重有法可依这个立法层面，强调的是法律体系本身的完备、全面、系统，而法治体系强调的是包括了科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治体系的整体性、协调性、科学性，特别是把党内法规也纳入到了社会主义法治体系的范畴之内，丰富了法治体系的内涵与外延。二是提出了贯彻落实宪法原则的“两个首先”，即“依法治国首先必须依宪治国，依法执政首先必须依宪执政”。习近平总书记在2012年纪念现行宪法实施30周年纪念大会上的讲话、在2013年中央政治局第四次集体学习时的讲话、在2014年中央政法工作会议上的讲话、在2014年纪念全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话都强调了依宪治国、依宪执政对于加快建设社会主义法治国家的极端重要性。三是对推进依法治国进程中加强党的领导进行了专门阐述。提出党的领导是全面推进依法治国总目标的基本原则，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的根本保证。为进一步坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一提出了明确要求。

党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革开放、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。“四个全面”战略布局是对当前党和国家工作全局的正确把握和系统概括，开启了新时期中国共产党治国理政方式深刻变革的崭新篇章，指明了当前和今后一个时期事关党和国家工作全局的奋斗目标，阐释了在新的历史起点上全面推进改革开放伟大事业的全新部署。习近平总书记指出：“全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。”［9］这为我们正确认识和把握“四个全面”之间的逻辑关系和实践定位指明了科学的思想方法。全面深化改革开放是实现全面建成小康社会目标的根本动力，全面从严治党是实现全面建成小康社会目标的根本政治保障，全面推进依法治国是实现全面建成小康社会目标的根本法治保障。全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。只有全面推进依法治国，用法治思维和法治方式治国理政，用法治手段全面深化改革，用法治来化解社会矛盾、增加社会和谐因素，进一步在法治的轨道上提升中国共产党执政能力和水平，以全面依法治国确保现代化建设有序进行，建立规则秩序、推进公平正义，全面建成小康社会才有保障。

四、依法治国方略形成的现代启示

历史总能给人以深刻启示。在中国建立什么样的政治制度，是近代以来中国人民面临的历史性课题。为解决这一历史性课题，中国共产党团结带领全国人民进行了艰辛探索。中国共产党执政以来，如何正确处理党与法、政策与法律的关系成为中国政治生活中的大事。“文化大革命”期间，我国的民主法制建设遭到严重践踏和破坏。在改革开放新的历史时期，如何将建设法治国家、法治政府、法治社会共同推进；如何贯彻落实依法治国必须首先依宪治国、依法执政必须首先依宪执政；如何实现依法治国和以德治国相辅相成、相得益彰；如何更好实现依法治国、依法执政、依法行政的有机统一，是检验中国共产党治国理政能力和水平的重要标准。习近平总书记强调，“改革开放以来特别是党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家以来，我国社会主义法治建设取得了重大成就”［9］。党的十八大以来，随着改革开放伟大事业在更高水平、更宽领域、更多层次全面深入展开，依法治国的思维和理念已经成为全党全国上下的基本共识，为适应这种新的变化和要求，中国共产党治国理政方式必然要发生深刻的历史性变化。

“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”推进国家治理体系和治理能力现代化，核心是国家治理的法治化，关键是推进中国特色社会主义民主政治的法治化水平，积极建设中国特色社会主义法治体系，加快建设社会主义法治国家。习近平总书记在道路、理论、制度三位一体的高度指出了中国特色社会主义法治道路、中国特色社会主义法治理论、中国特色社会主义法治体系的丰富内涵和基本要求：“我们要坚持的中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现；我们要发展的中国特色社会主义法治理论，本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果；我们要建设的中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。”［9］全面推进依法治国，必须坚持人民主体地位，必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，“任何时候任何情况下，与人民群众同呼吸共命运的立场不能变，全心全意为人民服务的宗旨不能忘，坚信群众是真正英雄的历史唯物主义观点不能丢”［10］。全面推进依法治国，“要把维护社会大局稳定作为基本任务，把促进社会公平正义作为核心价值追求，把保障人民安居乐业作为根本目标，坚持严格执法公正司法，积极深化改革，加强和改进政法工作，维护人民群众切身利益，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保障”［8］147。

“法令行则国治，法令弛则国乱。”发展人民民主必须坚持依法治国，维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。党的十八大对全面推进依法治国进行了重大战略部署，特别是从不断扩大人民民主的高度提出了坚持依法治国方略，全面推进依法治国进程的宏伟目标，提出在全面建成小康社会的新的历史时期要不断完善中国特色社会主义法律体系，推进依法行政，深化司法体制改革以及提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革等具体要求。党的十八大，十八届三中、四中全会对全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家进行了科学的全面部署和科学的远景规划，进一步明确了依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式，进一步强调了坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。习近平总书记强调：“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”［9］各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。各级党组织和党员干部要带头厉行法治，不断提高依法执政的能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。政法战线要肩扛公正天平，手持正义之剑，以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。要加强领导、协力推动、务求实效，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，更好地坚持党的领导，更好地发挥我国司法制度的特色，更好地促进社会公平正义。

［1］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994：146.

［2］邓小平文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［3］江泽民文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，2006：28-29.

［4］江泽民文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2006：553.

［5］中共中央关于加强党的执政能力建设的决定［M］.北京：人民出版社，2004：7.

［6］坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012-11-18（02）.

［7］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013.

［8］习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［9］习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话［N］.人民日报，2015-02-03（01）.

［10］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-22（02）.

（责任编辑：周凤）

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1672－0911（2015）05－0020－05

2014年度河南省政府决策招标课题《以法治思维构建河南省服务型政府研究》（项目编号：2014422）的阶段性成果。

2015-05-31

涂小雨（1976-），男，中共河南省委党校研究室副教授。