中国农村土地流转法律制度研究

刘泽世

摘 要：目前，我国农村土地流转法律虽有发展，但还存在一些问题。随着我国经济的发展，土地功能已经发生变化，这为农地流转提供了发展机遇。农村土地流转，是指农地流转及通过流转所产生的经营主体的变更。流转的原则是依法、自愿且有偿。我国的立法机关应借鉴其他国家的先进经验，完善中国的土地流转法律，保护农民的土地权益不受侵害。

关键词：土地流转；农业用地；法律制度

中图分类号：D922.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）25-0187-03

一、中国农村土地流转法律

（一）我国农村土地流转现状

当前，我国的二三产业发展迅速，农民大量进入城市寻找工作，土地流转仍然增长缓慢。造成这个状况的原因有许多，主要有两方面：一方面是由于缺乏完善的土地流转法律，另一方面是存在于前人心中的土地情结仍未彻底改变[1]。目前，我国农村土地流转面积已经超过承包地总面积的30%，出现了一些问题。某些地方热衷搞政绩工程，片面追求流转速度和超大规模经营。一些工商资本进入农业后，长时间大面积直接租赁农地，与农民争利。有的已经出现经营不善、引发社会矛盾。有的土地流转后进行非农建设，破坏耕地资源。土地权利流转的种类包括土地所有权流转和使用权流转。由于我国土地所有权归国家和集体所有，目前土地流转仅指土地使用权流转。农村土地流转应先登记后办理审批，但该条法律并没有具体的实施过程，导致在实践中存在许多问题。有的地方政府强迫农民流转土地，违法了行政法的规定。有的群众在土地流转过程中没有相应的合法证明，到了产生纠纷的时候，合理的诉求经常得不到保证。

（二）不同阶段的特点

20世纪50年代，我国政府颁布了《土地改革法》，实行农民土地所有制。该时期农地流转法律的特点是农民享有所有权。20世纪60年代以后，农民个人所有的土地变为集体所有，我国建立了土地集体所有制。这一时期，农村土地流转制度的特点是农地禁止流转。1982年《宪法》规定任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。1988年《宪法》修正案允许土地出租，规定土地使用权可以依照法律的规定进行转让。该时期农地流转法律的特点，是农地限制流转。随着改革开放的逐渐深入，我国的农地流转制度发生了许多变化。这一时期的农村土地流转法律的特点，是土地流转多元化[2]。

二、我国农村土地流转法律制度中存在的缺陷

（一）法律规定方面的问题

1.相关法律规定不完善。按照农地流转的概念应是农民享有流转土地的权力，而现实中却是基层政府这些土地所有权者拥有部分土地流转的权力。具体的流转方式都是由地方政府规定，农民的流转权益受到了很大的影响。如关于土地流转的期限问题，主要依赖于土地的承包期限，且越长越有利于农民经营。我国《农村土地承包法》中规定耕地的承包期为三十年，《物权法》也明确规定承包期届满可以继续承包。但实践中，基层政府却经常根据《宪法》第22条来限制土地承包经营权。由于公共利益的具体法律规定不完善，政府为了地方利益就经常扩大征收土地的范围，从而损害了农民的利益。诚然，以上现象在改革开放初期的确对恢复农村发展，促进经济发展有巨大作用。但是三十年来，我国的情况发生了许多变化，为此我国政府应继续创新，根据实际情况予以新的法律规定。

2.集体土地所有权存在问题。我国与农村集体土地所有权，有关的法律有《民法通则》第74条、《土地管理法》第10条、《物权法》第60条等。这些法律与农地流转相关的规定存在一些问题：一是农村集体土地所有权主体不明确。如果集体土地所有权主体是农民集体，该集体所有权其权利和义务并没有相关的法律加以规定；如果所有权主体是集体经济组织，按照现有法律有村集体、村民小组两类经济组织，其主体并不固定。村民的现有法律知识一般不足，土地集体所有实际上为乡镇或村委所有。二是农村集体土地所有权内容受限。《民法通则》规定，所有权是所有人对其财产依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。但是，我国的《物权法》对集体土地所有权有所限制。如，43条规定国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。因此，农村集体经济组织对集体土地的处分权仅限制于一定范围内对土地的调整[3]。

（二）法律程序方面的问题

1.缺少规范的操作步骤。农村土地承包经营权的交易与普通商品交易区别很大，其程序复杂，需要相应的机构进行管理。目前我国农村土地大部分服务工作都由集体经济组织提供，免不了干涉交易主体的使用权和处置权。各地的土地交易市场功能不完善，数量也不多；土地流转的价格不稳定，政府定价大多不合理，这给交易双方带来了许多不便。按照《土地管理法》规定，在已批准的农用地转用范围内具体建设项目用地可以由县人民政府批准，应先登记后办理审批。由于规定缺少规范的操作步骤，所以在实践中存在一些问题。有些是个人私自流转，有些是征用单位为了获取更大利润擅自流转。还有就是土地征而不用，土地资源得不到有效利用[4]。以上现象发生的原因是由于目前我国农村土地流转法律程序不规范造成的。

2.流转过程中存在行政干预。长期以来，各级地方政府财政压力比较之大，机构人员臃肿，有时必须自己设法增加收入，才能维持正常运转。在税费改革后，乡镇政府不能像以往那样干预农民生产经营，行政干预土地流转可能成为地方政府为增加财政收入而采取的一项措施。有些行政干预既能增加收入且促进当地经济发展，又不违反法律，有些行政干预却属违反法律及加重了人们的负担。如果行政权力超越边界侵犯公民的合法权利，公民有权提出复议和诉讼。然而，我国大多数农民却不可能这么做，相反他们可能会采取极端行为。因为国家法律体系不完善、人民法制观念淡薄、法律在现实生活中的作用有限等。自开展农业合作化运动和改革开放以来，农民所拥有的土地逐渐归集体所有，我国制定的法律逐渐对此予以确认，但是农民和基层政府的观念还是没有发生太大变化。农民对于政府在农地流转方面的服务的确存在需求，但是地方政府的干预常超越边界，以致事与愿违。

三、完善我国农村土地流转法律建议

（一）完善农村土地流转法律制度的建议

1.完善关于土地所有权的法律。促进农村土地承包经营权流转，土地所有权制度是重点，这意味着首先要在法律上明确土地流出的主体是拥有使用权的农民，明确承包者土地流转权利。第一，要完善土地所有权法律制度。产权制度的确立与实施都离不开政府，因为这些都要靠国家以法律的形式确认，才能得以有效实施。乡村集体拥有土地所有权，土地承包人拥有经营权，两者都有权对土地进行处分。这种所有权与经营权分离的产权已影响土地流转的有序流转，也成为一些乡村政府借土地牟利，损害土地承包人利益的原因。对此，要明确规定集体土地所有权的享有者，赋予集体土地所有权完整权能。《物权法》对此只作了原则规定，对此建议在今后的土地立法中应予以完善。第二，以法律和条例的形式明确界定土地产权的利益各方的权利和责任。目前我国法律对利益各方的权利和责任规定很不完善，导致实践中出现许多问题。为此，我国应该加紧对此项问题的研究，听取各方面的意见，制定一些合理的法律条款，以保证农地流转利益相关人的权利。

2.完善土地承包经营权的法律规定。在完善土地所有权、使用权法律后，还要明确土地流转后经营权利的规定。按照大陆法系民法理论，为土地价值进行利用从土地所有权分离出来的享用权而创设的农用土地利用权。其可以表现为两种不同性质的法律权力：一种为物权制度，如用益权；另一种为债权制度，如农用土地租赁权。从我国法律上讲，农村土地使用权是一种特殊的不动产物权。在农村土地流转的时候，鉴于《物权法》第9条和129条的规定，以及目前农村土地流转的现实，应该以登记作为流转公示的方法[5]。因为，通过登记的方式，可以对农地使用权流转的面积和用途进行书面记录，保护流转当事双方的合法权益，也可以对农村土地流转的过程进行有效的监督管理。建议登记应遵循的原则是：其一，以法定形式记录该土地的面积和用途；其二，明确登记是农村土地流转生效的法定要件。以上措施对于保护流转双方的合法权益有着重要意义。

（二）完善流转法律程序的建议

1.建立土地流转交易市场和价格评估制度。土地流转的价格容易波动，其对流转双方的重要性不言而喻。如果法律不对土地流转进行调控，带来的将是老百姓利益的损失。在现实生活中，土地流转大多是零散进行的，这样发生纠纷时就难以合理解决，增加了政府的行政负担。这种不规范的土地流转，给流转相关人造成了高昂的纠纷解决成本，不利于保障流转双方的权利。通过建立土地流转市场，可以很好地对土地流转进行监管，从而减少流转过程中出现的纠纷，使土地流转可以以较低的价格进行。在土地流转市场中交易，流转的价格、流转人的信息都是公开的，有利于交易量的上升，也有利于法律的规制。当然建立土地流转市场，政府需要予以财政支持，但是这些费用与调解仲裁的成本相比来说还是比较少的，该举措对政府和民众都是弊大于利的。土地承包经营权流转价格是土地转入方为获得一定年限的土地承包经营权及其未来收益支付的代价。在农村土地承包经营权流转中，土地流转价格关乎双方的利益。开展农村土地流转价格评估能够及时科学地为土地流转双方提供土地流转参考价格，有利于完善农村土地流转市场功能，优化土地资源配置。要根据市场实际情况确定农地流转的参考价格，吸收各方面的有益意见，建立起科学的土地承包经营权流转价格评估制度。评估价格仅作为流转交易的参考价格，对双方交易起着指导作用，不应视为交易的指定价格。如此，土地流转过程中将减少许多麻烦，流转的程序公开且公正。

2.法律要对不合理的行政干预进行规制。有些我国政府的公务人员的法律知识并不丰富，经常对一些农地流转事务进行行政干预。加上各级政府可能因为一些行政干预不需要法律授权，从而以行政指导等方式强制农民流转土地承包经营权，导致农民利益受损。为此，我国有必要以农村土地承包经营权流转为契机，推动与土地流转相关的行政法律制度之制定，规制地方政府可能变相适用的行政干预，从而维护农民的利益。为减少农地流转中不必要的麻烦，应将《土地管理法》第15条“报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”修改为办理相关手续。并且因政府违反法律规定干预农村土地承包经营权流转而导致农民申请行政复议、起诉的应及时依法追究直接责任人员的法律责任。最后，还应充分发挥司法机关的作用等措施解决农村土地流转过程中行政干预问题，在简易程序中适用，方便农民获得司法救济[6]。要提升流转耕地保护的法制化程度，在已有的多种农村土地流转模式基础上，运用以股份合作为特征的承包地流转模式和农村集体建设用地直接入市模式等土地流转模式，在土地流入与流出方之间建立紧密的联结机制。

参考文献：

[1] 陈驰.新农村建设中土地流转的法律思考[J].农村经济，2009，（8）.

[2] 韩利琳.中国农村土地流转法律制度特征探析[J].西北大学学报：哲学社会科学版，2009，（6）.

[3] 张红宇.中国农地调整与使用权流转：几点评论[J].管理世界，2002，（5）.

[4] 农业部产业政策与法规司.中国农村政策法规调查与研究：2001—2002年[M].北京：中国农业出版社，2003.

[5] 吴兵.法律视角下农村土地流转中必须把握的三个问题[J].农业经济，2012，（2）.

[6] 宁全红.农村土地流转中行政干预之法律规制[J].农村经济，2010，（5）.

[责任编辑 陈 鹤]